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篇1

關(guān)鍵詞：行政行為一事不再罰行罰處罰行政相對(duì)人

一、關(guān)于“一事不再罰”原則的基本含義及其分析

所謂一事不再罰原則是指對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為不得基于同樣的事實(shí)和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰。當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于這一原則具體含義在理解上有以下四種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為違法的某一違法行為，不管有幾個(gè)法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指同行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對(duì)同一違法行為只能實(shí)施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個(gè)以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)同一速法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為對(duì)相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)只作一次行政處罰，已經(jīng)作過(guò)行政處罰的，不應(yīng)再實(shí)施行政處罰。一個(gè)違法事實(shí)分別觸犯了幾個(gè)行政法規(guī)，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別有幾個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)處罰，其中一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該再處罰，即“先罰有效，后罰無(wú)效”。

第四種觀點(diǎn)：對(duì)同一違法行為，一個(gè)機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的，其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處罰，否則就違背了過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。至于已經(jīng)給予其它種類的處罰，則需要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。

對(duì)以上觀點(diǎn)的簡(jiǎn)要分析。

觀點(diǎn)一：將“一事不再罰”絕對(duì)化，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法解決一種行為在違法行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的情況。若按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律規(guī)范同時(shí)又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰”規(guī)律加以運(yùn)用，則其就不在追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這也與行政處罰法總則中的“一種法律不能代替另一種法律責(zé)任”原則相抵觸。觀點(diǎn)二：雖然沒(méi)有抵觸相應(yīng)原則，但在實(shí)際中容易造成多頭處罰、多頭罰款的現(xiàn)象，那么，隨著我國(guó)法制的日益完善，行政法律規(guī)范數(shù)量的增多，同一行為被處罰的現(xiàn)象及次數(shù)將不斷增多，會(huì)造成行政相對(duì)人不堪重負(fù)，而且，不同行政機(jī)關(guān)的多頭處罰也會(huì)必然縮小市場(chǎng)主體的活動(dòng)范圍，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)及穩(wěn)定發(fā)展。觀點(diǎn)三：考慮到“同一違法事實(shí)”“同一理由”的違反同一法律規(guī)范和實(shí)施處罰的主體，有其合理的之處，但其忽視而了不同行政機(jī)關(guān)可否基于同一事實(shí)，但不同理由（不同的行政法律規(guī)范）予以分頭處罰的現(xiàn)象。觀點(diǎn)四：則沒(méi)有注意到違法當(dāng)事人的一個(gè)行為可能違反多種行政法律規(guī)范，引起了多個(gè)違法事實(shí)的現(xiàn)象。

綜上分析各家觀點(diǎn)，則學(xué)者們的爭(zhēng)論主要在以下三個(gè)問(wèn)題：1．何謂“同一違法行為”，即對(duì)“一事”的認(rèn)定；2．什么樣的情況下，對(duì)于同一違法行為，不得實(shí)施兩次以上的行政處罰；3．在什么樣的情況下，對(duì)于同一違法行為，可以由不同的行政主體實(shí)施兩次以上的行政處罰。通過(guò)對(duì)這三個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)的進(jìn)一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原則的適用范圍，也能更清晰的了解這一原則的內(nèi)涵所在。

二、關(guān)于“一事不再罰”原則的適用范圍問(wèn)題

其一，關(guān)于行政違法行為與同一違法行為的認(rèn)定。行政違法行為是指違反行政法律規(guī)范的行為。從我國(guó)有關(guān)行政管理方面的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對(duì)行政違法的規(guī)定看，對(duì)于行政違法的標(biāo)準(zhǔn)，在不同法律、法規(guī)及行政規(guī)章中規(guī)定極不一致。有的規(guī)定相對(duì)人在客觀上有違法行為即可以處罰；有的除違法行為外，其行為還必須達(dá)到一定程度才能進(jìn)行處罰，有的規(guī)定除有違法行為外，相對(duì)人在行為時(shí)，主觀上還須有故意等?？傊?，單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對(duì)于什么是應(yīng)當(dāng)行政處罰的違法行為并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要按照規(guī)范這一違法行為的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章的具體規(guī)定，去判斷是否構(gòu)成了違法行為。

同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實(shí)和理由實(shí)施的一次。在這里，同一個(gè)違法行為即同一個(gè)違法事實(shí)，它既包括一個(gè)行為（或事實(shí)）違反一個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即同一性質(zhì)的一個(gè)違法行為），也包括一個(gè)行為違反幾個(gè)法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即不同性質(zhì)的一個(gè)違法行為），而不包括多個(gè)違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個(gè)法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；2．一行為違反法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰；3．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰；4．一行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。前兩種情況稱之為純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項(xiàng)違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項(xiàng)違法行為，不應(yīng)適用于同一多項(xiàng)違法行為。純單項(xiàng)違法行為因其行為只觸犯某一法律規(guī)定，故只能受一次行政處罰，無(wú)論是單處還是并處。當(dāng)前，對(duì)同一違法行為，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)分別處罰的情況較多，不利于依法保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，有導(dǎo)致濫施處罰可能。正確適用一事不再罰原則，一般情況下，一個(gè)違法行為，則只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰。

一事不再罰原則并不適用于同一多項(xiàng)違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體實(shí)施處罰，也就是規(guī)范競(jìng)合。這種情況由于立法的統(tǒng)一性不夠造成的。隨著行政管理的科學(xué)化程度和立法質(zhì)量的提高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。至于根據(jù)哪個(gè)法律規(guī)范，給予怎么樣的處罰，應(yīng)該按以下規(guī)則辦理：

1．特別法優(yōu)于普通法。二者關(guān)系所反映法律規(guī)范規(guī)定不同受罰行為構(gòu)成要件之間邏輯對(duì)比關(guān)系。重法優(yōu)于輕法為例外，即當(dāng)特別法在處罰上輕于普通法時(shí)，應(yīng)適用普通法，這樣有利于實(shí)現(xiàn)行政處罰目地，體現(xiàn)違法行為與處罰相適應(yīng)的原則。

2．新法優(yōu)于舊法。當(dāng)行為所違反的兩個(gè)以上的法律規(guī)范屬于同一個(gè)效力等級(jí)，或者這些法律規(guī)范在規(guī)定受處罰行為構(gòu)成上不存在屬種關(guān)系時(shí)，行政主體根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，適用新法對(duì)違法行為予以處罰。另一種情況是對(duì)同一違法行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體實(shí)施處罰。如違反許可法律規(guī)范的行為人，一個(gè)行為往往觸犯數(shù)個(gè)法律規(guī)范，應(yīng)由不同的主管部門分別處罰。為保護(hù)當(dāng)事人的利益，唯一限制是，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)不得同時(shí)進(jìn)行罰款處罰。除此之外，可以進(jìn)行其他的行政處罰。

其二，違法行為是否受到行政處罰的認(rèn)定?！耙皇虏辉倭P”原則適用根本在于某個(gè)違法行為是否受到行政處罰。最終如何認(rèn)定，可區(qū)分為兩種情況：一是該行為只能由一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的，該機(jī)關(guān)不得以任何理由給予當(dāng)事人兩次以上的處罰。這種情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人的違法行為是否被查處是很清楚的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責(zé)任在該行政機(jī)關(guān)；二是該行為可由兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)查處，那么甲機(jī)關(guān)是否給予了處罰？給予了何種處罰？乙機(jī)關(guān)則可能不知道。而一個(gè)違法行為是否受到過(guò)處罰，是當(dāng)事人免除部分或全部責(zé)任的有利證據(jù)，若行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰階段進(jìn)行了告知，違法行為人應(yīng)及時(shí)進(jìn)行陳述和申辯，并出具相關(guān)證據(jù)材料，如果當(dāng)事人不就違法行為是否受到行政處罰進(jìn)行陳述和申辯，或陳述和申辯的理由不能成立，應(yīng)視為當(dāng)事人的該違法行為未曾受到過(guò)行政處罰。這個(gè)問(wèn)題如果在行政訴訟階段當(dāng)事人提出的話，舉證責(zé)任應(yīng)在當(dāng)事人，而不在行政機(jī)關(guān)。

其三，關(guān)于兩次處罰的理由和種類。產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的同一個(gè)違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對(duì)相對(duì)人的某一個(gè)違法行為作出處罰，另一個(gè)行政主體基于錯(cuò)誤的管轄再對(duì)該相對(duì)人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競(jìng)合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競(jìng)合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對(duì)法條的錯(cuò)綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個(gè)法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權(quán)的情形。如婦女屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》構(gòu)成治安違反，又違反國(guó)務(wù)院教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對(duì)此，公安機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)都有處罰權(quán)。所以行政權(quán)力的交疊，同一違法行為往往會(huì)因?yàn)椴煌睦碛墒艿絻蓚€(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的處罰。即如前所述的同一多項(xiàng)違法行為，而這些情形則不應(yīng)視為違反了一事不再罰原則。我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定的罰種有7種，其中罰款是各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所公有的權(quán)力，也是在實(shí)踐中使用最多的，為了防止重復(fù)處罰和多頭罰款，一事不再罰原則在適用上僅限于罰款。該法所以對(duì)其他罰種不作規(guī)定主要是因?yàn)槠渌P種不太可能在適用上出現(xiàn)重復(fù)，或即使出現(xiàn)重復(fù)也不太可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)際上的意義，如警告。

三、關(guān)于一事不再罰原則的例外情形

1．重新作出的行政處罰決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2．行政處罰的并處。行為人的一個(gè)行為，違反了一個(gè)法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時(shí)施國(guó)主體可以并處兩種處罰，如可以沒(méi)收并罰款，罰款并吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3．行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對(duì)行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4．執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對(duì)拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時(shí)的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對(duì)違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6．一個(gè)行為同時(shí)違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實(shí)行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對(duì)此，筆者前文已作論述。

7．多個(gè)不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)相對(duì)人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公正。相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)違法行為，如果可以反復(fù)多次地進(jìn)行行政處罰，即可以多次追究相對(duì)人的法律責(zé)任，對(duì)相對(duì)人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴(yán)肅性和確定性。筆者認(rèn)為，在《行政處罰法》立法過(guò)程中提出“一事不再罰”原則的動(dòng)機(jī)是為了消除不同行政機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為重復(fù)處罰的現(xiàn)象，而沒(méi)有考慮到這種重復(fù)處罰背后的不重復(fù)性、復(fù)雜性。所以理論上對(duì)一事不再罰的理解的不統(tǒng)一，實(shí)際執(zhí)法部門在實(shí)踐中也感到困惑，為了使行政處罰法的精神能在執(zhí)法實(shí)踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統(tǒng)一關(guān)于這一原則的理解和認(rèn)識(shí)，是非常必要的。

參考文獻(xiàn)資料：

1楊解君肖澤晟《行政法學(xué)》，法律出版社，2000年版

2羅豪才《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版

3盧順珍《論一事不再罰原則的適用》，福建政治管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002年第1期

4吳祖謀葛文珠《試述一事不再罰原則》，《法學(xué)評(píng)論》，1993年第5期

5胡錦光《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年版

6楊解君《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社，2002年版

篇2

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點(diǎn)在于對(duì)違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對(duì)行政相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對(duì)人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對(duì)違法的相對(duì)人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對(duì)人履行金錢給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收指對(duì)非法收入應(yīng)采取沒(méi)收措施，而罰款是處罰違法相對(duì)人的合法收入，這是罰款與沒(méi)收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對(duì)行政相對(duì)人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說(shuō)的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動(dòng)的權(quán)利和資格。沒(méi)有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對(duì)人的人身自由受到限制，也就是行政相對(duì)人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。

1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類

許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見(jiàn)，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒(méi)有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對(duì)人書(shū)面文書(shū)送達(dá)的，并且對(duì)行政相對(duì)人具有約束力，要求相對(duì)人必須執(zhí)行的?！缎姓幜P法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國(guó)種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營(yíng)的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒(méi)包裝的。②經(jīng)營(yíng)的種子沒(méi)有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)檔案的。⑤種子經(jīng)營(yíng)者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。

這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒(méi)對(duì)行政相對(duì)人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書(shū)下達(dá)的“責(zé)令改正通知書(shū)”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對(duì)人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人以行政處罰決定形式書(shū)面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，沒(méi)收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒(méi)有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對(duì)違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。2通報(bào)批評(píng)是否為行政處罰的種類

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行政處罰機(jī)關(guān)的告知義務(wù)有兩層含義：一、告知的內(nèi)容是作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；二、告知的時(shí)間必須是在作出行政處罰決定之前。

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(二)煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)存在問(wèn)題的原因1．煙草專賣法律法規(guī)及規(guī)章比較完善但法律條文不具體我國(guó)煙草專賣法律法規(guī)中關(guān)于行政處罰的條款規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，各省市制定的裁量基準(zhǔn)彈性大，具體實(shí)踐中主觀性太強(qiáng)，進(jìn)一步加劇煙草專賣管理機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的不公平性。2．煙草專賣行政處罰中程序制約不充分長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直是重實(shí)體、輕程序的國(guó)家，行政程序立法非常滯后。目前，我國(guó)缺乏系統(tǒng)完整的行政程序法，煙草專賣行政處罰更是嚴(yán)重匱乏行政處罰程序法，程序缺失或錯(cuò)位，不僅不利于指導(dǎo)行政處罰，而且容易導(dǎo)致行政處罰的不公正，引起人們的不滿。我國(guó)法律法規(guī)在授予煙草專賣管理機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，沒(méi)有對(duì)處罰的程序進(jìn)行明確具體的約束和限制，無(wú)法從程序方面來(lái)遏制行政處罰自由裁量權(quán)濫用的行為，也就會(huì)加劇煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)的濫用［5］。3．煙草專賣行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低基層一線的煙草專賣管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，普遍缺乏基本的業(yè)務(wù)素質(zhì)和員工精神，工作懈怠，執(zhí)法為民的意識(shí)缺失，一些執(zhí)法人員沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)的大學(xué)專業(yè)知識(shí)教育，同時(shí)缺乏深入的、全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，導(dǎo)致煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

二、規(guī)范煙草專賣行政處罰中自由裁量權(quán)行使的對(duì)策

(一)完善煙草專賣法律法規(guī)及規(guī)章我國(guó)現(xiàn)有的煙草專賣法律法規(guī)彈性條款太多，授予煙草專賣管理機(jī)關(guān)過(guò)寬的自由裁量權(quán)，行政處罰的幅度和行政處罰的范圍都非常寬泛，實(shí)踐中缺乏可操作性，也是我國(guó)煙草專賣法律法規(guī)存在的重要問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)煙草專賣行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)，對(duì)煙草專賣自由裁量權(quán)的廣度和幅度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和控制，完善現(xiàn)有煙草專賣法律法規(guī)和規(guī)章制度。第一，對(duì)必須授予行政處罰自由裁量權(quán)的情形賦予適當(dāng)?shù)暮侠淼淖杂刹昧繖?quán)，對(duì)于已經(jīng)賦予但是不符合社會(huì)發(fā)展需要的自由裁量權(quán)進(jìn)行修改，各級(jí)煙草主管部門要對(duì)本單位的裁量權(quán)的合法行使進(jìn)行及時(shí)地、嚴(yán)格地自我審查和控制。第二，提高自由裁量權(quán)的可操作性和處罰幅度的協(xié)同性。對(duì)煙草專賣行政處罰自由裁量權(quán)概括、抽象的原則規(guī)定，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，作出明確的規(guī)定。比如，可以根據(jù)違法行為的后果、情節(jié)以及主觀惡性等因素，在裁量檔次基礎(chǔ)上，對(duì)煙草專賣行政處罰的處罰進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，降低濫用自由裁量權(quán)的概率。因此，即使是在制訂了裁量基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各省市內(nèi)一線執(zhí)法單位之間的處罰幅度要盡量達(dá)到協(xié)同，還要按照案件性質(zhì)的危害性進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)一。比如，對(duì)上述楊某，可以對(duì)其初次無(wú)煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的違法行為按照最低的40%進(jìn)行處罰;對(duì)于初次具有煙草專賣零售許可證而異地進(jìn)貨的當(dāng)事人，出于對(duì)其性質(zhì)和與煙草管理部門的客戶關(guān)系考慮，可統(tǒng)一按照低位處罰;對(duì)于生產(chǎn)、銷售假冒偽劣煙草專賣品的行為和跨境跨區(qū)域的煙販子，則可以統(tǒng)一按照高位處罰。這樣協(xié)同統(tǒng)一的裁量既可以促進(jìn)社會(huì)和諧，又可以嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)的不法分子，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了市內(nèi)各區(qū)縣、各區(qū)縣管轄范圍內(nèi)處罰幅度上的協(xié)同，有利于推動(dòng)社會(huì)和諧建設(shè)和促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(二)實(shí)行嚴(yán)格的煙草專賣行政處罰程序1．進(jìn)一步落實(shí)情報(bào)公開(kāi)制度情報(bào)公開(kāi)制度是指行政行為的依據(jù)、內(nèi)容、程序等環(huán)節(jié)除了法律規(guī)定不能公開(kāi)的以外，都應(yīng)該向社會(huì)公眾公開(kāi)，情報(bào)公開(kāi)制度在煙草專賣行政處罰中有著非常重要的作用。我國(guó)《行政處罰法》和煙草專賣法等相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定，行政處罰的依據(jù)必須向社會(huì)公布，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公布的規(guī)定，不能作為行政處罰的根據(jù)。情報(bào)公開(kāi)制度能夠讓行政相對(duì)人知道自身的合法權(quán)利和煙草專賣管理機(jī)關(guān)具備哪些權(quán)力，從而嚴(yán)格按照行政程序?qū)煵輰Ｙu行政處罰自由裁量權(quán)的濫用進(jìn)行遏制。2．嚴(yán)格履行告知說(shuō)明理由制度告知說(shuō)明理由制度是指行政主體在作出影響相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，應(yīng)該告知相對(duì)人行政決定的內(nèi)容，并說(shuō)明法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)。我國(guó)煙草專賣管理機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰決定前，應(yīng)該告知相對(duì)人行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)等，并告知相對(duì)人享有的權(quán)利。該項(xiàng)制度能夠確保行政處罰自由裁量權(quán)的合理行使，從而控制自由裁量權(quán)的濫用。

(三)加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)基層一線煙草專賣機(jī)關(guān)應(yīng)該科學(xué)選拔執(zhí)法人員，不能把其他部門“不要”的員工都往專賣部門安置;加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員法律素養(yǎng)，樹(shù)立執(zhí)法為民的意識(shí)，正確使用職權(quán)［7］。同時(shí)，要建立煙草專賣執(zhí)法人員考核制度，完善激勵(lì)淘汰機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果來(lái)決定執(zhí)法人員的獎(jiǎng)懲和升降等，對(duì)行政違法的執(zhí)法人員進(jìn)行處罰，從而加強(qiáng)煙草專賣行政執(zhí)法人員的能力，有效遏制行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

篇5

1.2《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的規(guī)定《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》是《行政處罰法》的補(bǔ)充，是《行政處罰法》在林業(yè)行政處罰中的具體落實(shí)，主要有：《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十七條林業(yè)行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)全面、公正、客觀地收集、調(diào)取各種證據(jù)。必要時(shí)，可以會(huì)同有關(guān)部門共同收集、調(diào)取各種證據(jù)?！读謽I(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十九條第一款林業(yè)行政執(zhí)法人員對(duì)與違法行為有關(guān)的場(chǎng)所、物品可以進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查。必要時(shí)，可以指派或者聘請(qǐng)具有專門知識(shí)的人進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查?！读謽I(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十條第一款為解決林業(yè)行政處罰案件中某些專門性問(wèn)題，林業(yè)行政主管部門可以指派或者聘請(qǐng)有專門知識(shí)的人進(jìn)行鑒定。根據(jù)以上的規(guī)定，在行政處罰過(guò)程中行使收集證據(jù)、勘驗(yàn)、檢查、鑒定等涉及林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性工作時(shí)，可以依法由林業(yè)行政執(zhí)法人員進(jìn)行，認(rèn)為必要時(shí)或?yàn)榻鉀Q某些專門性問(wèn)題時(shí)則要指派、委托或聘請(qǐng)具有專門知識(shí)的人或機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

2林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)在林業(yè)行政處罰中的應(yīng)用

2.1林業(yè)行政處罰涉及應(yīng)用的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)林業(yè)行政處罰涉及的知識(shí)是指在林業(yè)行政處罰過(guò)程中，為確定案件性質(zhì)、案件種類以及行政處罰種類和實(shí)施行政處罰裁量權(quán)，而要在調(diào)查取證時(shí)進(jìn)行的勘驗(yàn)、檢查或鑒定等林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性工作涉及到的知識(shí)。

2.1.1樹(shù)種的識(shí)別和林種的界定林木是違法行為人侵犯的直接對(duì)象，珍貴樹(shù)種和林種還是林業(yè)案件性質(zhì)、行政處罰裁量權(quán)的依據(jù)之一，因而對(duì)查獲的樹(shù)種和林種，要進(jìn)行認(rèn)真的識(shí)別和界定。樹(shù)種名稱必須是正規(guī)名稱，一些珍貴樹(shù)種甚至要具體到拉丁學(xué)名，不能籠統(tǒng)地以針葉樹(shù)、闊葉樹(shù)稱呼，更不能用諸如雜樹(shù)、燈籠樹(shù)等俗語(yǔ)、俗名稱呼。林種要根據(jù)經(jīng)營(yíng)目的并結(jié)合林木所在地的實(shí)際情況來(lái)確定，其名稱要具體到《森林法》規(guī)定的五大林種的二級(jí)亞林種。樹(shù)種和林種的名稱是按國(guó)家的“森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定”確定。

2.1.2地類、權(quán)屬的界定森林、林木的地類和權(quán)屬是林業(yè)案件性質(zhì)確定的依據(jù)之一。地類包括林業(yè)用地和林木生長(zhǎng)附著的其它土地，即林地和非林地之分，要根據(jù)案情實(shí)際具體到二級(jí)甚至三級(jí)地類；并要進(jìn)行森林類別區(qū)分，區(qū)別出生態(tài)公益林和商品林。權(quán)屬是指森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)和林地的使用權(quán)。案件中的權(quán)屬包括森林、林木的個(gè)人、集體、國(guó)家所有權(quán)或股份所有權(quán)、使用權(quán)以及在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的處置權(quán)利，涉及到林地的則主要是經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。對(duì)地類和權(quán)屬不能以某山、某林或公山、私山泛泛稱呼。

2.1.3株數(shù)、面積的確定林木株數(shù)和林地面積分別是涉及亂砍濫伐案件和亂占亂用林地案件性質(zhì)和行政處罰裁量權(quán)的依據(jù)之一。林業(yè)案件中林木株數(shù)有濫（盜）林木株數(shù)和毀壞林木株數(shù)之分，其確定方法主要是現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)法。其中：濫（盜）伐面積小、數(shù)量少和珍貴樹(shù)木以現(xiàn)場(chǎng)清點(diǎn)為準(zhǔn)，毀壞林木株數(shù)和濫（盜）伐面積大、數(shù)量多的要根據(jù)案情實(shí)際通過(guò)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)地測(cè)量計(jì)算得到。面積的確定：面積小的可以用皮尺實(shí)地測(cè)量或用羅盤(pán)儀閉合導(dǎo)線測(cè)量；面積大的可以用地形圖勾繪計(jì)算或用GPS繞測(cè)求得。

2.1.4材積、立木蓄積的測(cè)量和計(jì)算立木蓄積是林業(yè)案件性質(zhì)和行政處罰裁量權(quán)的主要依據(jù)。立木蓄積測(cè)量分直接測(cè)量和間接測(cè)量，其測(cè)量和計(jì)算方法如下：有林木實(shí)物的采用直接測(cè)量方法。即按照國(guó)家規(guī)定的木材檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)查獲的伐倒木實(shí)物進(jìn)行檢尺，并計(jì)算出其原木材積，然后根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟煌瑯?shù)種出材率換算為該樹(shù)種的立木蓄積。對(duì)林木滅失的用間接測(cè)量方法，即采取勘查測(cè)量現(xiàn)場(chǎng)林木伐樁、利用伐樁測(cè)算立木蓄積。其方法是在采伐林木地塊附近相同林分內(nèi)，隨機(jī)選取相同樹(shù)種的林木（樣木）測(cè)量其胸徑、根徑，利用測(cè)量的胸徑和根徑數(shù)據(jù)選擇回歸模型，推算出回歸公式，然后利用回歸公式對(duì)現(xiàn)場(chǎng)各伐樁根徑分別估算伐樁林木胸徑，進(jìn)而計(jì)算出滅失林木的總立木蓄積。其中測(cè)量和計(jì)算所涉及到的公式要嚴(yán)格采用“森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定”和各地具體（分地區(qū)、分樹(shù)種）規(guī)定的公式執(zhí)行。要注意的是，對(duì)經(jīng)濟(jì)林而言，則要測(cè)量和計(jì)算其經(jīng)濟(jì)林樹(shù)種的產(chǎn)品產(chǎn)量。

2.1.5林木價(jià)值的計(jì)算林木價(jià)值是林業(yè)行政處罰裁量權(quán)的主要依據(jù)。包括：濫（盜）林木價(jià)值、毀壞林木價(jià)值、進(jìn)入流通環(huán)節(jié)（市場(chǎng)）的林木價(jià)值以及經(jīng)濟(jì)林木價(jià)值。林木價(jià)值計(jì)算涉及立木蓄積（經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品產(chǎn)量）、出材率、林木材種價(jià)格三個(gè)因子。其中林木材種價(jià)格確定原則是：國(guó)家或主管部門有規(guī)定價(jià)格的按規(guī)定的價(jià)格執(zhí)行，國(guó)家或主管部門沒(méi)有規(guī)定價(jià)格的按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。林木價(jià)值計(jì)算具體情形有：濫（盜）林木價(jià)值和進(jìn)入流通環(huán)節(jié)（市場(chǎng)）的林木價(jià)值通過(guò)立木蓄積、出材率和林木材種價(jià)格直接計(jì)算。毀壞林木價(jià)值是指違法行為導(dǎo)致林木生長(zhǎng)受到影響的林木價(jià)值部分，計(jì)算毀壞林木價(jià)值要進(jìn)行專門測(cè)算。如違反《松脂采集技術(shù)規(guī)程》采割松脂導(dǎo)致林木毀壞的，涉及到超過(guò)允許的割面負(fù)荷率、割面長(zhǎng)度、割面深度、采脂胸徑等影響林木生長(zhǎng)價(jià)值的因素（因子），其毀壞林木價(jià)值由超過(guò)允許最大割面負(fù)荷率所產(chǎn)生影響林木生長(zhǎng)價(jià)值、超過(guò)允許最大割面長(zhǎng)度而減少林木發(fā)揮采脂效益價(jià)值、超過(guò)允許側(cè)溝深度所產(chǎn)生影響林木生長(zhǎng)價(jià)值、超過(guò)允許最小采脂胸徑所產(chǎn)生影響林木生長(zhǎng)價(jià)值四部分組成。其方法是通過(guò)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)地對(duì)相關(guān)因素（因子）進(jìn)行測(cè)量，對(duì)照國(guó)家和各地的《松脂采集技術(shù)規(guī)程》的采割規(guī)定，利用規(guī)定的公式計(jì)算其林木毀壞價(jià)值。經(jīng)濟(jì)林木價(jià)值要通過(guò)本地近三年同類經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算確定。

2.1.6圖紙的判讀和勾繪圖紙是辦理林業(yè)行政案件的證據(jù)之一，有現(xiàn)場(chǎng)示意圖和地形圖之分?，F(xiàn)場(chǎng)示意圖能夠形象、直觀地對(duì)違法現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行反映，在案件調(diào)查和勘驗(yàn)、檢查時(shí)一般采用勾劃現(xiàn)場(chǎng)示意圖的方法。但通過(guò)勾繪的地形圖反映的違法行為發(fā)生的位置、地點(diǎn)、范圍、面積更具科學(xué)性，在法律上更有公正性和說(shuō)服力。建議在現(xiàn)場(chǎng)示意圖的基礎(chǔ)上再勾繪地形圖?？梢圆捎?∶10000地形圖對(duì)坡判讀和勾繪，也可以利用GPS定位和1∶10000地形圖結(jié)合勾繪。

2.1.7林業(yè)概念性詞語(yǔ)知識(shí)等其它情形林業(yè)專有名詞、專業(yè)用詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)等詞語(yǔ)知識(shí)是林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)方面的概念性常識(shí)、知識(shí)，如何正確、準(zhǔn)確地在案件辦理過(guò)程中運(yùn)用林業(yè)概念性的詞語(yǔ)知識(shí)，事關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)材料內(nèi)容的規(guī)范性和統(tǒng)一性。在詢問(wèn)筆錄、勘驗(yàn)、檢查筆錄、調(diào)查說(shuō)明和鑒定報(bào)告、調(diào)查終結(jié)報(bào)告、結(jié)案報(bào)告等林業(yè)行政處罰文書(shū)中以及對(duì)涉案場(chǎng)所、物品的描述等涉及到的林業(yè)專業(yè)方面的詞語(yǔ)，必須要用規(guī)范、統(tǒng)一的林業(yè)專有名詞、專業(yè)用詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)。

2.2工作探討

2.2.1可行性分析在林業(yè)行政處罰過(guò)程中對(duì)一些林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)專門性較強(qiáng)或案情重大、復(fù)雜、有爭(zhēng)議、異議的專門問(wèn)題，要依法委托或聘請(qǐng)辦案機(jī)構(gòu)以外的林業(yè)專門技術(shù)人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行；同時(shí)，掌握林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員是可以依法直接在林業(yè)行政處罰過(guò)程中進(jìn)行一定的調(diào)查、勘驗(yàn)、檢查等林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性工作的。（1）在案件辦理過(guò)程中，對(duì)涉及到的林業(yè)業(yè)務(wù)性知識(shí)方面的工作，林業(yè)行政執(zhí)法人員完全不參與、不介入，一切林業(yè)業(yè)務(wù)性工作全部由執(zhí)法機(jī)構(gòu)外的林業(yè)專業(yè)人員或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，在實(shí)際執(zhí)法工作中執(zhí)行起來(lái)不現(xiàn)實(shí)、也無(wú)法做到，而且不符合《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章的要求和規(guī)定，也違背了行政處罰相關(guān)法律、法規(guī)“效能、便民”原則的立法精神。（2）掌握一定的林業(yè)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)知識(shí)并應(yīng)用于各自工作之中是一切林業(yè)工作者包括林業(yè)行政執(zhí)法人員的基本技能和工作要求，將法律、法規(guī)知識(shí)和林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)融合應(yīng)用在林業(yè)行政處罰中是一名合格林業(yè)行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)、綜合能力的體現(xiàn)。（3）在林業(yè)行政處罰中直接應(yīng)用林業(yè)業(yè)務(wù)性知識(shí)開(kāi)展工作的應(yīng)該是已經(jīng)取得林業(yè)專業(yè)技術(shù)資格的林業(yè)行政執(zhí)法人員。（4）具備林業(yè)專業(yè)技術(shù)資格的林業(yè)行政執(zhí)法人員在進(jìn)行林業(yè)技術(shù)性、專業(yè)性調(diào)查、勘驗(yàn)、檢查等工作時(shí)，必須嚴(yán)格按照林業(yè)相關(guān)技術(shù)規(guī)定依法進(jìn)行。

2.2.2工作內(nèi)容林業(yè)行政處罰簡(jiǎn)易程序案件；案情簡(jiǎn)單明了、不復(fù)雜的一般程序案件；不及時(shí)進(jìn)行林業(yè)專業(yè)性調(diào)查、勘驗(yàn)、檢查等工作就可能導(dǎo)致證據(jù)毀損、滅失，影響證據(jù)收集、影響案件調(diào)查的特殊情況或其它案件辦理需要的情況。

2.3效果分析

2.3.1節(jié)約辦案成本，提高辦案效率不懂林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的林業(yè)行政執(zhí)法人員，在執(zhí)法過(guò)程中遇到一些專業(yè)性或技術(shù)性問(wèn)題，往往是暫時(shí)中斷調(diào)查和取證，由委托或聘請(qǐng)的專門人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查或鑒定，然后再根據(jù)其結(jié)果或結(jié)論繼續(xù)案件調(diào)查和處理。但掌握了的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員面對(duì)此情況時(shí)能夠自覺(jué)地、順理成章地繼續(xù)進(jìn)行案件調(diào)查，及時(shí)地利用掌握的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查和證據(jù)收集、鎖定證據(jù)，能夠防止現(xiàn)場(chǎng)破壞和證據(jù)毀損、滅失，能夠防止和減少可能出現(xiàn)的不確定因素，從而減少和縮短辦案時(shí)間、減少和節(jié)約辦案成本，提高辦案效率。

2.3.2樹(shù)立執(zhí)法良好形象，提升林業(yè)部門和政府地位在案件查處過(guò)程中，具備林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員能夠快速、及時(shí)、有條不紊地直接、不間斷地開(kāi)展工作，對(duì)林業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題能正面接觸，根據(jù)掌握的林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)作出肯定的、合理的推理和判斷，及時(shí)處理違法行為人，讓違法行為人和群眾心服口服，展示了林業(yè)執(zhí)法人員的綜合能力和綜合素質(zhì)，樹(shù)立了良好的執(zhí)法形象，提升了林業(yè)部門和政府在群眾心目中的地位。

2.3.3和諧執(zhí)法、化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定執(zhí)法人員將林業(yè)生產(chǎn)、管理等業(yè)務(wù)性知識(shí)融入到案件調(diào)查取證之中，容易接觸群眾和違法當(dāng)事人，改變了執(zhí)法人員生硬的執(zhí)法形象，容易做到和諧執(zhí)法；而且快速、及時(shí)進(jìn)行案件調(diào)查和處理，減少了不必要的辦案環(huán)節(jié)，縮短了辦案時(shí)間，解決了舉報(bào)人和群眾對(duì)執(zhí)法公正性的疑慮，能夠化解因違法行為造成的社會(huì)矛盾，可以減少因查處案件等執(zhí)法工作產(chǎn)生新矛盾，能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

2.3.4體現(xiàn)了程序法與實(shí)體法并重和統(tǒng)一在實(shí)施行政處罰過(guò)程中，依法及時(shí)進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查以及收集專業(yè)性證據(jù)等林業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性工作是《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》要求的必要程序，是程序正義；同時(shí)勘驗(yàn)、檢查、鑒定結(jié)論是確定林業(yè)行政案件性質(zhì)和行政處罰裁量權(quán)的主要依據(jù)，根據(jù)其結(jié)論實(shí)施行政處罰是執(zhí)行《森林法》的具體體現(xiàn)，是實(shí)體公正?？梢哉f(shuō)林業(yè)行政執(zhí)法人員在林業(yè)行政處罰中應(yīng)用林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)開(kāi)展工作是法律性與林業(yè)業(yè)務(wù)性的結(jié)合，體現(xiàn)了在執(zhí)法過(guò)程中程序法與實(shí)體法的并重和統(tǒng)一。

2.3.5能夠促進(jìn)林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范案卷文書(shū)記錄的用詞、用語(yǔ)是否規(guī)范、統(tǒng)一關(guān)系到林業(yè)行政執(zhí)法的規(guī)范性。掌握一定林業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)的執(zhí)法人員能夠?qū)⒄{(diào)查、勘驗(yàn)、檢查和鑒定過(guò)程中接觸到的俗名、俗語(yǔ)、土名、土語(yǔ)和對(duì)涉案場(chǎng)所、物品的描述等用詞、用語(yǔ)統(tǒng)一到法律規(guī)范要求的林業(yè)專有名詞、專業(yè)用詞、專業(yè)術(shù)語(yǔ)中，確保記載內(nèi)容和文書(shū)材料規(guī)范統(tǒng)一，能夠促進(jìn)行政執(zhí)法的規(guī)范。

篇6

孟德斯鳩曾言“行政貴乎神速”。行政效率是行政權(quán)的生命，沒(méi)有基本的行政效率，就不可能實(shí)現(xiàn)行政權(quán)維護(hù)的社會(huì)所需要的基本秩序的功能，在不損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率是行政效率原則的體現(xiàn)。因而在審判實(shí)踐中，大多數(shù)法院對(duì)超過(guò)辦案期限的治安行政處罰決定判決予以維持，便是出于行政效率的考量。從另一方面講，如果法院因超過(guò)辦案期限，而判決撤銷程序合法且并未損害當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益的治安處罰行為，其結(jié)果是行政機(jī)關(guān)為履行治安管理的職責(zé)以及出于對(duì)被害人利益的保護(hù)，還會(huì)抽出人力物力財(cái)力重新啟動(dòng)行政處罰程序，重新立案并在法定期限內(nèi)做出完全相同的行政處罰決定，其對(duì)行政相對(duì)人或者第三人的實(shí)體處理不會(huì)改變，原告并沒(méi)有因此而免于行政處罰，這在司法實(shí)踐中必然造成行政訴訟資源的浪費(fèi)。

2、確保違法行為依法受到追究

司法實(shí)踐中，部分法院認(rèn)為對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或已經(jīng)立案調(diào)查的違法行為的追究不應(yīng)受追究期限的限制，否則，不利于對(duì)行政法律秩序的維護(hù)以及被害人合法權(quán)益的保護(hù)。毫無(wú)疑問(wèn)，行政處罰中的關(guān)鍵詞是“罰”或者“懲處”，行政處罰的首要目的是為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和秩序。而著眼于我國(guó)的《行政處罰法》，我國(guó)行政處罰制度的主要理論基礎(chǔ)和理念在立法目的的體現(xiàn)可從《行政處罰法》第一條的規(guī)定中得到佐證，盡管其中也涉及保護(hù)公民權(quán)利問(wèn)題，但公民權(quán)利是被框定在社會(huì)秩序之中的，行政處罰的主題在于“報(bào)應(yīng)”和“平衡”，即通過(guò)讓違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任對(duì)其侵害社會(huì)的行為進(jìn)行報(bào)復(fù)，通過(guò)讓其承擔(dān)新的義務(wù)使之與被害者之間、與其他社會(huì)成員之間保持“平衡”。法院從訴訟效果的角度考慮，為達(dá)到對(duì)違法行為懲處的目的及對(duì)被害者的補(bǔ)償、平衡社會(huì)各方關(guān)系，對(duì)僅超過(guò)期限的治安行政處罰不予撤銷也在情理之中。

3、法定期限對(duì)行政主體不具備拘束效力

從具體的司法實(shí)踐中可以看出，部分法院認(rèn)為《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第九十九條的規(guī)定的實(shí)質(zhì)是為了通過(guò)設(shè)定辦案期限，提高公安機(jī)關(guān)的辦案效率，防止出現(xiàn)因工作懈怠、拖延造成案件的久拖不決，與行政行為的效力之間沒(méi)有必然的因果關(guān)系。這種認(rèn)識(shí)是將其視為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范行政效率的規(guī)定，而對(duì)于行政外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有做出調(diào)整，也不影響行政行為的效力，不構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的限制。但作為治安行政處罰程序的時(shí)限規(guī)定，該法條不僅是對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和約束，也是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，更是對(duì)行政法律秩序的維護(hù)，單純解讀為旨在提高行政效率的規(guī)范而對(duì)行政行為的效力不產(chǎn)生任何影響不免有些狹隘。

二、降格處理超期行政處罰行為存在的問(wèn)題

盡管法院在審判實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)于超過(guò)辦案期限的治安行政處罰行為大部分未判決撤銷而予以維持行政處罰決定有出于各方面因素的考量以及解讀和適用法律的誤區(qū)，但此類判決呈現(xiàn)出的如下問(wèn)題值得重視與探討：

1、虛置法律設(shè)定的行為期限

《治安處罰法》第九十九條對(duì)辦案期限予以規(guī)定，無(wú)論是從督促行政機(jī)關(guān)提高行政效率，以防無(wú)故拖延的角度出發(fā)，還是以保護(hù)行政相對(duì)人程序權(quán)利和實(shí)體利益為目的，都有其存在的意義與價(jià)值。公安機(jī)關(guān)辦理治安處罰案件超期被訴諸法院后被判決維持處罰決定，使得違反關(guān)于時(shí)限的法律規(guī)定沒(méi)有任何不利的法律后果，導(dǎo)致法條形同虛設(shè)，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，達(dá)不到違反法定程序之行政行為匹配的法律效果，驅(qū)使行政機(jī)關(guān)遵守法定程序的保障性機(jī)制得不到建立。

2、創(chuàng)造“程序瑕疵”概念造成自相矛盾

在部分法院判決中為強(qiáng)調(diào)超過(guò)辦案期限違反程序的輕微程度，認(rèn)為超過(guò)辦案期限屬于“程序瑕疵”，而不屬于“程序違法”，并且通過(guò)司法批評(píng)和建議的方式做出類似“補(bǔ)正”性質(zhì)的處理。而在學(xué)理上“，程序瑕疵”與“程序違法”其實(shí)是同一概念，并不存在程序上錯(cuò)誤的不同程度的區(qū)別。只是對(duì)于具體行政行為不符合應(yīng)具備的合法要件的，在我國(guó)行政法學(xué)上稱為行政“違法”，在日本等國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱為具體行政行為的“瑕疵”。如果說(shuō)將“程序瑕疵”從“程序違法”中切割出來(lái)，在不否認(rèn)其違反法律規(guī)定的同時(shí)又對(duì)具體行政行為的合法性予以確認(rèn)，造成邏輯上的自相矛盾。具體行政行為的合法性要件必然包括行政程序合法，既然程序有“瑕疵”，就表明程序違法。雖然具體行政行為的有效性值得討論，但必然不具有合法性。

3、行政機(jī)關(guān)單純的超期違法行為得不到追究

法院對(duì)違反法定程序的行政行為判決維持，這一結(jié)局對(duì)訴訟當(dāng)事人來(lái)說(shuō)其訴訟的目的不能被滿足，導(dǎo)致了行政訴訟引導(dǎo)行政相對(duì)人或者第三人通過(guò)訴訟維護(hù)自己權(quán)益的目的產(chǎn)生偏差，結(jié)果使當(dāng)事人喪失了的動(dòng)力。行政機(jī)關(guān)單純的超期違法行為得不到追究，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)輕視乃至忽視行政程序，最終將置程序低于實(shí)體的地位。并且，在目前程序法治意識(shí)尚未樹(shù)立、行政法治水平不高的背景下，這種判決結(jié)果使得行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員意識(shí)不到違反法定程序的代價(jià)，不僅不利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，更不利于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員樹(shù)立正當(dāng)程序理念。

篇7

（二）決定階段決定階段包括填寫(xiě)立案呈報(bào)表、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審核、制作行政處罰決定書(shū)、下達(dá)文書(shū)、是否強(qiáng)制執(zhí)行幾個(gè)環(huán)節(jié)。立案呈報(bào)：經(jīng)辦人根據(jù)上述審批階段形成的意見(jiàn)填寫(xiě)立案呈報(bào)表。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審核：立案呈報(bào)表需要經(jīng)過(guò)科室負(fù)責(zé)人、法宣科負(fù)責(zé)人、局長(zhǎng)進(jìn)行審批。制作行政處罰決定書(shū)：立案科室工作人員負(fù)責(zé)制作行政處罰決定書(shū)。下達(dá)文書(shū)：執(zhí)法文書(shū)由立案科室負(fù)責(zé)依照規(guī)定格式起草制作，7個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)當(dāng)事人，并取得當(dāng)事人簽收的送達(dá)回執(zhí)，當(dāng)事人拒收可采取留置送達(dá)，也可以用郵寄掛號(hào)信方式送達(dá)。應(yīng)在系統(tǒng)中填寫(xiě)送達(dá)回證。強(qiáng)制執(zhí)行：立案科室負(fù)責(zé)行政處罰決定書(shū)的執(zhí)行當(dāng)事人逾期未申請(qǐng)行政復(fù)議，未提起行政訴訟，又未履行行政處罰決定的，將相關(guān)材料提交法宣科，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。應(yīng)在系統(tǒng)中填寫(xiě)《行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)》。

（三）結(jié)案階段結(jié)案階段包括填寫(xiě)結(jié)案報(bào)告、案卷歸檔兩個(gè)環(huán)節(jié)。結(jié)案：在行政處罰決定執(zhí)行后10個(gè)工作日內(nèi)，由法宣科負(fù)責(zé)，立案科室參與編寫(xiě)結(jié)案報(bào)告。歸檔：案件辦理完畢后，由法宣科負(fù)責(zé)整理辦案過(guò)程的所有文件和證據(jù)，制作案卷，經(jīng)法宣科主管局長(zhǎng)核準(zhǔn)后歸檔。

二、系統(tǒng)功能性需求

某市環(huán)保局行政處罰管理系統(tǒng)將實(shí)現(xiàn)某市環(huán)保局行政處罰過(guò)程中所涉及到的填寫(xiě)各類表單，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審批，以及最后的歸檔和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、查詢的功能。某市環(huán)保局行政處罰管理系統(tǒng)將包括案件管理、統(tǒng)計(jì)查詢和系統(tǒng)管理三部分。

篇8

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦?。行政處罰法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

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因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力、直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的幾個(gè)問(wèn)題。

“一事不再罰”是行政法學(xué)界對(duì)行政處罰適用原則之一的一個(gè)概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國(guó)《行政處罰法》第二十四條為“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對(duì)人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見(jiàn)性與穩(wěn)定性價(jià)值。

在行政管理法律關(guān)系中，處于管理地位的行政主體擁有以國(guó)家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán)，具先定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家行政日益深入到國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政權(quán)這一管理優(yōu)益權(quán)規(guī)范的必要性日益為人們所認(rèn)識(shí)并逐漸突出。而在行政管理法律關(guān)系中的相對(duì)人一方，由于與行政主體的地位的不對(duì)等性，其合法權(quán)益在國(guó)家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對(duì)人即使是違反了一定的行政管理法規(guī)，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)與保障是現(xiàn)代行政的價(jià)值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則的背后所體現(xiàn)的，就是這種法理價(jià)值理念的追求。將其通俗化來(lái)表述，便是犯錯(cuò)一次就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。

“一事不再罰”原則在我國(guó)理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。以下筆者試述之：

一、《行政處罰法》對(duì)“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對(duì)幾個(gè)機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的違反行政管理法律法規(guī)的行為該由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰沒(méi)有明確的規(guī)定。例如有的規(guī)章法規(guī)規(guī)定對(duì)某一違法行為，可以由幾個(gè)機(jī)關(guān)去處理，與此同時(shí)，無(wú)論是出于現(xiàn)實(shí)還是法理都不允許相對(duì)人對(duì)處罰的主體進(jìn)行選擇。因此，由于部門利益、權(quán)責(zé)劃分不清，機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)不盡充分等原因，在實(shí)踐中產(chǎn)生了由不同行政機(jī)關(guān)分別進(jìn)行一次行政處罰而在事實(shí)上產(chǎn)生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內(nèi)在價(jià)值要求的合法、矛盾現(xiàn)象。筆者暫稱為行政處罰主體的競(jìng)合。這無(wú)疑是不符合行政統(tǒng)一性、行政法治、行政管理價(jià)值的追求的。

二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)適用法規(guī)時(shí)的沖突沒(méi)有提供合適的沖突適用規(guī)則。隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整、保障的日益細(xì)化，一個(gè)違反行政管理法規(guī)的行為可能會(huì)導(dǎo)致侵犯了不同社會(huì)利益客體的后果，這時(shí)就可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)不同利益客體的特別法都對(duì)該行為競(jìng)相適用，而同時(shí)產(chǎn)生幾個(gè)不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱之為法律法規(guī)適用的競(jìng)合。而此時(shí)如果對(duì)相對(duì)人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個(gè)不同的處罰決定，就明顯違反“一個(gè)行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會(huì)出現(xiàn)時(shí)間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項(xiàng)處罰決定，往往會(huì)面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無(wú)優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實(shí)踐上的難題。

三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰(shuí)處罰、是否排斥相同的處罰無(wú)提供法定指引。筆者認(rèn)為這是行政處罰主體競(jìng)合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國(guó)范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個(gè)違法行為在一地已被一個(gè)行政主體處罰后，是否還應(yīng)承擔(dān)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機(jī)王某運(yùn)送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認(rèn)定車輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T以超載為由處以罰金。最后進(jìn)入C省境內(nèi)再次受到C省路政管理部門的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達(dá)到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對(duì)你進(jìn)行第二次處罰便不違犯該原則?！贝_實(shí)，我國(guó)《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門與行政主體資格與相應(yīng)的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進(jìn)行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒(méi)有實(shí)施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進(jìn)行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)行政管理處罰中廣泛的存在?！耙皇虏辉倭P”原則對(duì)此似乎顯得無(wú)能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無(wú)法判定其違法性與無(wú)效性。

出現(xiàn)這三種現(xiàn)象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細(xì)致等客觀因素，也有爭(zhēng)奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原則提出解決辦法。

一、對(duì)于前述第一項(xiàng)“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應(yīng)該在立法上引起重視，進(jìn)而規(guī)范立法行為，減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門授權(quán)”，從而在立法設(shè)計(jì)上防止、杜絕此種不符合立法科學(xué)的缺陷。而在立法完全解決這個(gè)問(wèn)題之前，可以依照以下三個(gè)原則來(lái)解決。

1、專職部門優(yōu)于一般職能部門進(jìn)行管理、處罰的原則。這是考慮到現(xiàn)代行政的復(fù)雜性、專門性、技術(shù)性特點(diǎn)。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質(zhì)的認(rèn)定、違法行為后果的確認(rèn)與處罰幅度的統(tǒng)一性與科學(xué)性。

2、層級(jí)低的部門優(yōu)于層級(jí)高的部門進(jìn)行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理違反行政法律法規(guī)的行為，也便利于當(dāng)事人依事后救濟(jì)程序提起行政復(fù)議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。

3、通過(guò)行政程序法的規(guī)定，將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)幾個(gè)行政處罰主體競(jìng)合的情形都整理規(guī)范歸結(jié)到由法律法規(guī)中規(guī)定的幾個(gè)機(jī)關(guān)組成的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個(gè)原則的補(bǔ)充。適用解決幾個(gè)專門職能部門之間、幾個(gè)一般職能部門之間、幾個(gè)同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的管理權(quán)確定的問(wèn)題。但這一方法存在的缺陷是現(xiàn)實(shí)中較難操作，要將法律法規(guī)中所有出現(xiàn)此種沖突的情形一一整理規(guī)范、再由法律規(guī)定授權(quán)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理，實(shí)踐中將會(huì)導(dǎo)致增加立法整理的工作負(fù)擔(dān)與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應(yīng)局限作為上述1、2兩個(gè)原則的補(bǔ)充。

行政法學(xué)界有學(xué)者提出可以通過(guò)重新定義“一事不再罰”原則來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，其提出的定義為：“不得以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認(rèn)為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認(rèn)理解為“同一行政主體不得以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時(shí)以同一事實(shí)和理由對(duì)同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實(shí)質(zhì)不合法現(xiàn)象，這就成了規(guī)避這一原則的“合法”情形。因此筆者認(rèn)為此種表述也不是十分嚴(yán)密的。

二、對(duì)于前述第二項(xiàng)“一事不再罰”原則對(duì)適用法律法規(guī)過(guò)程中的法律法規(guī)適用競(jìng)合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問(wèn)題。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，“之所以會(huì)有兩個(gè)以上法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問(wèn)題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為。如果一個(gè)行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國(guó)法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想(引用1)。”這種幾個(gè)法律法規(guī)對(duì)同一違法行為進(jìn)行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對(duì)人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承擔(dān)對(duì)己不利的法律責(zé)任，是一種對(duì)國(guó)家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負(fù)擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承擔(dān)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見(jiàn)認(rèn)為可以同時(shí)處以幾個(gè)不同的行政處罰，這無(wú)疑就給相對(duì)人設(shè)定了過(guò)重的不合理的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，法律的行為規(guī)范指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會(huì)取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性等基本價(jià)值要求的。所以這個(gè)法律法規(guī)適用競(jìng)合的問(wèn)題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個(gè)沖突規(guī)則：

1、特別法優(yōu)于普通法（一般法）的原則。這是法理學(xué)中的一項(xiàng)基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。

2、新法優(yōu)于舊法的原則。這是因?yàn)樾姓芾砻鎸?duì)的是日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，新法往往更能體現(xiàn)立法者對(duì)現(xiàn)實(shí)生活、社會(huì)現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整理念。從而實(shí)現(xiàn)行政管理與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)性與積極性，也有利于相對(duì)人對(duì)處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責(zé)任形式的接受與認(rèn)識(shí)，避免出現(xiàn)使用過(guò)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰而導(dǎo)致相對(duì)人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政成本負(fù)擔(dān)。

3、對(duì)相對(duì)人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對(duì)相對(duì)人處罰程度較重的形式的原則。這是因?yàn)樾姓幜P只是實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對(duì)人承擔(dān)不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對(duì)人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會(huì)影響、關(guān)系到相對(duì)人的認(rèn)識(shí)程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對(duì)人的行政處罰負(fù)擔(dān)并不見(jiàn)得是絕對(duì)必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對(duì)相對(duì)人有意識(shí)、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無(wú)疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會(huì)更容易實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的管理--反饋與意見(jiàn)的傳達(dá)與接受，有利于相對(duì)人對(duì)行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運(yùn)行與整體行政效率的提高。

4、絕對(duì)禁止同時(shí)對(duì)一行為適用多法、多種處罰的原則。同時(shí)適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強(qiáng)調(diào)這一原則，以免因?yàn)樾姓黧w故意或過(guò)失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。

值得在此提出的是，在適用上述三項(xiàng)沖突規(guī)則對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰后，行政主體應(yīng)有義務(wù)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行告知教育，使相對(duì)人了解自己的行為對(duì)社會(huì)關(guān)系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應(yīng)有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。

三、對(duì)于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引該如何處理。

筆者認(rèn)為在此之前還有個(gè)法理問(wèn)題需要明晰。舉上述王某運(yùn)輸西瓜的案例。對(duì)其進(jìn)行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權(quán)的、互無(wú)隸屬關(guān)系的三個(gè)獨(dú)立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因?yàn)樗麄兙宰约旱闹黧w名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認(rèn)為答案無(wú)疑是否定的。因?yàn)槿齻€(gè)互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來(lái)自于國(guó)家的授權(quán)，也就是說(shuō)他們的權(quán)力均源屬于一個(gè)根本的主體--國(guó)家，而他們都只是國(guó)家設(shè)立在不同地區(qū)進(jìn)行行政管理的代表機(jī)構(gòu)。因此，這三個(gè)形似獨(dú)立的主體其實(shí)質(zhì)是一體的。

從法制的角度來(lái)考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說(shuō)，相對(duì)人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔(dān)了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認(rèn)與保護(hù)，而不能無(wú)視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進(jìn)行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。

從相對(duì)人的角度來(lái)考察，行政機(jī)關(guān)依法適用法律法規(guī)對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰是有絕對(duì)義務(wù)接受的，因?yàn)檫@種處罰是一種國(guó)家行為，反映的是國(guó)家對(duì)公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國(guó)家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機(jī)關(guān)代表國(guó)家意志做出的規(guī)制性的國(guó)家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對(duì)同一行為進(jìn)行多次處罰，就會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生“究竟哪一個(gè)處罰機(jī)關(guān)才代表國(guó)家？是不是一個(gè)處罰機(jī)關(guān)代表一個(gè)‘國(guó)家’？各個(gè)處罰機(jī)關(guān)是否各自代表‘各自’的‘國(guó)家’？”的疑問(wèn)。從某種意義上講，這種疑問(wèn)是對(duì)國(guó)家（對(duì)外最高代表權(quán)、對(duì)內(nèi)最高統(tǒng)治權(quán)）、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問(wèn)，其政治危害性是顯而易見(jiàn)的。會(huì)造成相對(duì)人對(duì)國(guó)家概念的理解、國(guó)家權(quán)力的行使、國(guó)家代表的唯一性等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)混亂，甚至?xí)屜鄬?duì)人產(chǎn)生國(guó)家對(duì)內(nèi)表現(xiàn)形式之一的統(tǒng)一行政權(quán)被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)故意割裂的認(rèn)識(shí)，這對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無(wú)疑是致命的。

行政實(shí)踐中出現(xiàn)這種現(xiàn)象大多是因?yàn)榈胤嚼嬷髁x、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機(jī)制，我們更不能認(rèn)同“雁過(guò)拔毛”的合理性。行政管理是一個(gè)國(guó)家對(duì)公共秩序的要求、調(diào)整、規(guī)范，而不是某些人、某些機(jī)關(guān)牟利的機(jī)制。處理這個(gè)《行政處罰法》對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引的問(wèn)題，不是應(yīng)該設(shè)計(jì)出什么解決原則、方法機(jī)制的問(wèn)題，基于上述這個(gè)問(wèn)題的重大危害性，應(yīng)該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認(rèn)肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對(duì)人對(duì)二次處罰的積極抗辯權(quán)，以維護(hù)法制的整體統(tǒng)一性，制止濫用權(quán)力、爭(zhēng)奪利益亂法的不正?，F(xiàn)象。

綜上所述，筆者認(rèn)為“一事不再罰”原則是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價(jià)值理念追求的。但在理論與實(shí)踐中，我們還須進(jìn)一步深入細(xì)致研究，以期盡識(shí)其真義，從而使其真正完備起來(lái)，為行政執(zhí)法、行政處罰實(shí)踐提供更全面的理論指導(dǎo)與更強(qiáng)的依據(jù)性、可操作性。

（引用1）《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，205-206頁(yè)

主要參考書(shū)目：1、《行政法學(xué)》羅豪才主編，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年修訂第一版

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(一)產(chǎn)品召回是企業(yè)基于民事義務(wù)而衍生的行政責(zé)任作為一種新的法律制度，產(chǎn)品召回是企業(yè)的法定義務(wù)還是法律責(zé)任?是民法上的義務(wù)還是行政法上的義務(wù)?是私法調(diào)整的范疇還是公法調(diào)整的范疇?違反義務(wù)者應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任還是行政責(zé)任?這些問(wèn)題是對(duì)產(chǎn)品召回制度進(jìn)行準(zhǔn)確定位的基本問(wèn)題。對(duì)召回制度的法律屬性，王利明教授曾有精辟的論述，他認(rèn)為“召回不是生產(chǎn)者的法律責(zé)任，而是一種法定義務(wù)”，“法律責(zé)任是行為人不履行義務(wù)而承擔(dān)的不利后果，這種后果體現(xiàn)了法律對(duì)行為人的否定性評(píng)價(jià)和制裁”［1］。企業(yè)主動(dòng)或按主管部門的要求實(shí)施缺陷產(chǎn)品召回時(shí)，是企業(yè)在履行法律為其設(shè)定的普遍性義務(wù)，是一種有利于社會(huì)的正常商業(yè)行為，體現(xiàn)了企業(yè)對(duì)社會(huì)和消費(fèi)者負(fù)責(zé)任的態(tài)度，不能理解為對(duì)企業(yè)作出了法律意義上的否定性評(píng)價(jià)、實(shí)施了法律制裁，由此可見(jiàn)，產(chǎn)品召回顯然是一種法定義務(wù)而非法律責(zé)任。至于這些義務(wù)與責(zé)任的歸屬，則兼具民事與行政的雙重屬性。產(chǎn)品召回義務(wù)主要是民事義務(wù)，責(zé)任卻主要是行政責(zé)任。產(chǎn)品召回義務(wù)因平等民事主體間的合同和交易行為而產(chǎn)生，是基于民事法律關(guān)系而產(chǎn)生的義務(wù)［2］。召回制度的作用對(duì)象是民法所規(guī)范和保護(hù)的對(duì)象，履行義務(wù)的手段如停止侵害、修理、更換、退貨等均是民法中的救濟(jì)手段，召回義務(wù)具有典型的民事義務(wù)的特征。除民事義務(wù)外，企業(yè)也承擔(dān)一定的質(zhì)量信息收集、產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、召回計(jì)劃報(bào)批等行政義務(wù)，但這些義務(wù)只是召回民事義務(wù)的附加性義務(wù)，不能否定召回作為一種民事義務(wù)的實(shí)質(zhì)。企業(yè)拒不履行產(chǎn)品召回義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任主要是行政責(zé)任。首先，從所保護(hù)利益的指向上看，民事責(zé)任立足于保護(hù)單個(gè)民事主體的利益，產(chǎn)品召回的主要目的是保護(hù)不特定多數(shù)人的利益和公共利益，已超越民事責(zé)任所保護(hù)的利益范疇。其二，責(zé)任啟動(dòng)的方式不同。民事責(zé)任是一種消極的責(zé)任，當(dāng)事人不主張就不會(huì)有人被追責(zé)。產(chǎn)品召回則由政府主動(dòng)介入并要求企業(yè)實(shí)施，是一種積極的責(zé)任。第三，救濟(jì)的途徑不同。民事責(zé)任為事后救濟(jì)，主要通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)。召回是一種預(yù)防性措施，對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)先予以消除，通過(guò)政府主動(dòng)管理和執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)，與民法中的救濟(jì)途徑完全不同，可見(jiàn)，召回不是民事責(zé)任。當(dāng)生產(chǎn)者不履行召回義務(wù)時(shí)，主管部門有權(quán)責(zé)令生產(chǎn)者召回，此時(shí)，民事義務(wù)轉(zhuǎn)換為行政義務(wù)，違反了行政義務(wù)必然要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這種行政責(zé)任主要是通過(guò)給予行政處罰來(lái)體現(xiàn)的。生產(chǎn)者承擔(dān)行政責(zé)任的同時(shí)，并不免除其應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，對(duì)產(chǎn)品存在的缺陷，生產(chǎn)者仍應(yīng)采取檢查、維修、退貨、換貨的違約責(zé)任方式進(jìn)行缺陷消除，對(duì)未召回缺陷產(chǎn)品導(dǎo)致的損害承擔(dān)更嚴(yán)厲的侵權(quán)賠償責(zé)任①，因此，召回引發(fā)的責(zé)任是以行政責(zé)任為主的混合責(zé)任。上述情況表明，召回是基于生產(chǎn)者的民事義務(wù)而衍生的行政責(zé)任，正是這一有別于傳統(tǒng)產(chǎn)品責(zé)任制度的特質(zhì)，使召回制度成為一種基于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度，成為同時(shí)彌補(bǔ)產(chǎn)品質(zhì)量面臨的市場(chǎng)失靈和政府監(jiān)管失靈的有效工具，成為建設(shè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府質(zhì)量安全監(jiān)管體制的重要手段。以下的討論，都是圍繞召回制度的這一特質(zhì)進(jìn)行的。

(二)產(chǎn)品召回已成為國(guó)際通行的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式美國(guó)的汽車產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管已非常成熟，采用了所謂的“自愿認(rèn)證，強(qiáng)制召回”監(jiān)管模式［3］。這種模式有以下特點(diǎn):一是市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻低，沒(méi)有嚴(yán)格的許可條件及發(fā)證審查。企業(yè)自我聲明車輛符合聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)等相應(yīng)的汽車安全標(biāo)準(zhǔn)，政府僅進(jìn)行形式認(rèn)證就允許從事汽車生產(chǎn)。二是不以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為監(jiān)管重點(diǎn)。在正常情況下，政府主管部門不對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行日常監(jiān)管，也不對(duì)未投入流通的產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。三是以召回為手段開(kāi)展監(jiān)管和執(zhí)法。政府主管部門會(huì)對(duì)上市銷售的整車及零部件進(jìn)行抽查，如果發(fā)現(xiàn)存在不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，或者在事故分析、消費(fèi)者舉報(bào)中發(fā)現(xiàn)某類汽車可能存在缺陷，則通知或責(zé)令制造商對(duì)涉嫌的缺陷產(chǎn)品進(jìn)行調(diào)查、評(píng)估、召回。四是以民事賠償為主要懲戒手段。美國(guó)已發(fā)展出嚴(yán)厲的民事賠償制度，在主管部門或法院的主持下，產(chǎn)品事故的責(zé)任人可能會(huì)支付超出實(shí)際損害數(shù)倍乃至上百倍的懲罰性賠償，以達(dá)到懲戒、制裁效果。雖然美國(guó)《國(guó)家交通及機(jī)動(dòng)車安全法》也設(shè)置了“行政罰”和刑事處罰②，但只是針對(duì)企業(yè)違反產(chǎn)品召回義務(wù)以及召回的附加性義務(wù)而設(shè)置的，法律沒(méi)有授權(quán)政府主管部門對(duì)生產(chǎn)缺陷產(chǎn)品的企業(yè)直接作出行政處罰從而形成以自愿認(rèn)證為準(zhǔn)入條件，以產(chǎn)品召回為監(jiān)管和執(zhí)法手段，以民事賠償為制裁措施的汽車產(chǎn)品政府監(jiān)管模式。從美國(guó)《消費(fèi)品安全法》、歐盟《通用產(chǎn)品安全指令》等國(guó)外產(chǎn)品責(zé)任法的規(guī)定來(lái)看，除食品、藥品等少數(shù)特殊產(chǎn)品外，政府產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管執(zhí)法模式大多如此?？梢?jiàn)，產(chǎn)品召回是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家最主要的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方式，沒(méi)有作用、地位與之相近的其他監(jiān)管和執(zhí)法方式，這些國(guó)家不存在產(chǎn)品召回與行政處罰的沖突和矛盾。

(三)召回制度只能是我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管制度的一個(gè)組成部分自改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)落后的產(chǎn)品質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)，我國(guó)逐步建立起了一套獨(dú)有的政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式。有別于主要發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、執(zhí)法突出政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，對(duì)生產(chǎn)者實(shí)施全方位、全過(guò)程的嚴(yán)格監(jiān)控，采取了一系列針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的直接干預(yù)措施，如日常監(jiān)管巡查、定期或不定期產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查、要求企業(yè)建立和實(shí)施各種質(zhì)量管理制度等;在食品等行業(yè)，甚至要求實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的無(wú)縫監(jiān)管;對(duì)企業(yè)存在的各種產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政處罰實(shí)施嚴(yán)格制裁，達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和懲戒違法行為的目的。中西方兩種監(jiān)管模式的優(yōu)劣難定，但已經(jīng)導(dǎo)致了產(chǎn)品召回在我國(guó)角色模糊、地位尷尬、作用有限等后果。在中外政府職能和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管模式存在根本性差異的條件下，如果只注重學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外產(chǎn)品召回的具體做法，將產(chǎn)品召回制度與我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體系設(shè)計(jì)成兩套獨(dú)立并行的系統(tǒng)，會(huì)不斷產(chǎn)生沖突。在現(xiàn)行監(jiān)管體系不可能推倒重建的情況下，必須將產(chǎn)品召回制度作為現(xiàn)行監(jiān)管體系的一個(gè)組成部分來(lái)設(shè)計(jì)和構(gòu)建，才能發(fā)揮產(chǎn)品召回制度潛在的重要作用。必須將召回制度融入現(xiàn)行監(jiān)管體系的原因還在于，離開(kāi)現(xiàn)有行政執(zhí)法體系的支持，產(chǎn)品召回制度在我國(guó)很難順利實(shí)施。企業(yè)是否愿意實(shí)施召回是基于對(duì)召回成本與收益的判斷［4］，即是主動(dòng)召回的損失大，還是不召回的損失大。①國(guó)外絕大多數(shù)召回均由企業(yè)主動(dòng)提出、自愿實(shí)施，召回的產(chǎn)品數(shù)量大、品種多，召回使用頻繁，與各國(guó)完善的產(chǎn)品責(zé)任法律制度有很大的關(guān)系。例如，在美國(guó)，不主動(dòng)履行缺陷汽車召回義務(wù)時(shí)，可能受到最高不超過(guò)1500萬(wàn)美元罰款的“民事處罰”以及15年以下監(jiān)禁的刑事處罰②，一旦引發(fā)事故，將招致大額民事賠償。面對(duì)巨大的違法成本，生產(chǎn)者愿意以更小的代價(jià)主動(dòng)實(shí)施召回。我國(guó)沒(méi)有高效的民事、刑事處罰制度和司法體系，只能以行政處罰作為促使企業(yè)實(shí)施召回的強(qiáng)制性保障。③

二、產(chǎn)品召回與行政處罰的基本關(guān)系形態(tài)

召回制度在我國(guó)不能形成一種獨(dú)立的質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法模式，只能作為現(xiàn)行質(zhì)量監(jiān)管體系的組成部分來(lái)發(fā)揮作用，這就使召回和行政處罰的關(guān)系顯得重要而復(fù)雜。對(duì)于已經(jīng)和今后可能出現(xiàn)的兩者關(guān)系，可以歸納為:平行的關(guān)系、遞進(jìn)的關(guān)系、交叉的關(guān)系、聚合的關(guān)系和補(bǔ)充的關(guān)系。

(一)平行的關(guān)系平行的關(guān)系是指缺陷產(chǎn)品只處于生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)中的某一個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，只單獨(dú)適用召回或者行政處罰進(jìn)行處理，召回和行政處罰處于平行狀態(tài)。具體而言，有以下幾種情況:第一種情況:當(dāng)產(chǎn)品已交付消費(fèi)者，處于消費(fèi)或使用狀態(tài)時(shí)，只適用召回進(jìn)行處理，不應(yīng)同時(shí)適用行政處罰?！镀囌倩貤l例》等法規(guī)、規(guī)章中雖然沒(méi)有明文規(guī)定，但實(shí)際上已采納這一原則，這種安排有利于鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施主動(dòng)召回。召回是為了防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，以較小的社會(huì)總成本避免大規(guī)模的實(shí)際損害發(fā)生，相較于已有的民事救濟(jì)手段和行政執(zhí)法手段更具優(yōu)勢(shì)，法律制度應(yīng)充分肯定和鼓勵(lì)。如果在企業(yè)主動(dòng)召回缺陷產(chǎn)品后再作行政處罰，相當(dāng)于對(duì)應(yīng)作肯定的行為作出一個(gè)否定性的評(píng)價(jià)，這是自相矛盾的?！端幤氛倩毓芾磙k法》對(duì)此有不同的規(guī)定④，“企業(yè)違法造成上市藥品存在安全隱患，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”，但“采取召回措施主動(dòng)消除或減輕危害后果的，按《行政處罰法》從輕減輕處罰，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”，即召回只是作為依法從輕、減輕、免除處罰的情節(jié)?！端幤氛倩毓芾磙k法》的規(guī)定是不適當(dāng)?shù)?，?duì)主動(dòng)召回只作了規(guī)則層面的判斷，沒(méi)有作價(jià)值層面的判斷。在召回制度實(shí)施得較好的國(guó)家，生產(chǎn)者主動(dòng)實(shí)施召回后，一般都不再給予其他的制裁和處罰［5］。第二種情況:生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品存在缺陷但尚未出廠銷售，只能適用行政處罰以追究生產(chǎn)者的責(zé)任。此時(shí)，沒(méi)有可供召回的產(chǎn)品，當(dāng)然不可能進(jìn)入召回程序，《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等法律法規(guī)對(duì)此已有明確規(guī)定。第三種情況:用何種方式處置銷售者手中的缺陷產(chǎn)品較為復(fù)雜。根據(jù)《汽車召回條例》第3條的規(guī)定，“召回是汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者對(duì)其已售出的汽車產(chǎn)品采取措施消除缺陷的活動(dòng)”，在這一規(guī)定中，“生產(chǎn)者已售出的汽車產(chǎn)品”會(huì)讓人產(chǎn)生兩種理解，我們只能結(jié)合《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)銷售者產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的規(guī)定以及國(guó)際通行做法來(lái)理解和適用。《產(chǎn)品質(zhì)量法》已明確規(guī)定，對(duì)銷售者銷售影響安全、健康的不符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或者以次充好、以假充真、以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的行為，應(yīng)給予行政處罰。從國(guó)外的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，《歐盟通用產(chǎn)品安全指令》設(shè)置了“召回”與“撤回”兩種處置程序⑤，召回針對(duì)已交付消費(fèi)者的缺陷產(chǎn)品，撤回針對(duì)已上市銷售但尚未售出的產(chǎn)品，其第8條還規(guī)定主管部門有權(quán)“在需要進(jìn)行各種安全性評(píng)估的時(shí)期內(nèi)，檢查、控制或臨時(shí)禁止產(chǎn)品的供應(yīng)、供貨或產(chǎn)品上架”等適當(dāng)?shù)拇胧?，已相?dāng)于我國(guó)的行政執(zhí)法行為。美國(guó)對(duì)已出廠未交付的缺陷汽車的處理，則是由制造商以出廠價(jià)格加上交通費(fèi)和合理的賠償回購(gòu)該車輛，即用“回購(gòu)”的方式處理。無(wú)論是“撤回”還是“回購(gòu)”，都沒(méi)有對(duì)銷售者手中的產(chǎn)品適用召回程序。我國(guó)對(duì)銷售者未售出的產(chǎn)品也應(yīng)直接適用行政處罰程序，利用行政執(zhí)法手段更能及時(shí)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)、消除危害。

(二)遞進(jìn)的關(guān)系召回與行政處罰的遞進(jìn)關(guān)系，僅限于生產(chǎn)者拒不履行召回義務(wù)的情形。在生產(chǎn)者回而拒不主動(dòng)召回、不完全召回時(shí)，政府主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令企業(yè)實(shí)施召回;企業(yè)如果仍不實(shí)施召回，由主管部門依法給予行政處罰?！镀囌倩貤l例》第24條就為汽車生產(chǎn)者拒不召回的行為設(shè)定了較重的行政處罰，對(duì)企業(yè)不履行警示、通知、公告、備案、報(bào)告等召回附加義務(wù)的行為，《汽車召回條例》也設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰。①此時(shí)，行政處罰依據(jù)其強(qiáng)制力和制裁性作為召回實(shí)施的最終保障手段，企業(yè)的責(zé)任隨召回義務(wù)的不履行程度而遞進(jìn)。平行與遞進(jìn)的關(guān)系是召回與行政處罰的基本關(guān)系形態(tài)，我國(guó)現(xiàn)有的召回立法是按照這兩種關(guān)系狀態(tài)來(lái)設(shè)定規(guī)則的。但這兩種關(guān)系不能涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中召回與行政處罰關(guān)系的全部形態(tài)，對(duì)其他關(guān)系形態(tài)的遺漏，是我國(guó)召回立法不足和僵化的直接原因。

(三)交叉的關(guān)系缺陷產(chǎn)品同時(shí)存在于生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，召回與行政處罰處于交叉的關(guān)系。對(duì)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的缺陷產(chǎn)品應(yīng)適用行政處罰，對(duì)交付消費(fèi)者或用戶的缺陷產(chǎn)品應(yīng)適用召回，這在理論上已比較明確，但實(shí)際實(shí)施過(guò)程中卻出現(xiàn)大量的問(wèn)題。我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量立法較為陳舊，沒(méi)有涉及召回這種新的監(jiān)管執(zhí)法方式;在召回的立法中，召回與行政處罰被設(shè)計(jì)成兩個(gè)絕對(duì)平行、相互獨(dú)立而封閉的體系(對(duì)拒不召回實(shí)施行政處罰除外)。立法上的相互割裂，加上部門的權(quán)力分割與利益的影響，導(dǎo)致召回與行政處罰無(wú)法根據(jù)實(shí)際需要交替適用、協(xié)同實(shí)施、互為支撐。一方面，在執(zhí)法部門查處的生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品案件中，幾乎從未對(duì)已交付消費(fèi)者、用戶的缺陷產(chǎn)品發(fā)出警示、啟動(dòng)召回，消費(fèi)者的利益沒(méi)有通過(guò)政府執(zhí)法活動(dòng)得到有效保護(hù)。另一方面，召回主管機(jī)構(gòu)在實(shí)施汽車、玩具等產(chǎn)品召回時(shí)，很少安排或通報(bào)當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門對(duì)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的缺陷產(chǎn)品及時(shí)進(jìn)行查處，違法企業(yè)沒(méi)有受到必要的處罰。召回與行政處罰缺少必要的交叉與銜接，影響了政府產(chǎn)品質(zhì)量的執(zhí)法力度，留下了較大的監(jiān)管漏洞，使產(chǎn)品召回與行政處罰這兩種監(jiān)管手段的作用不能充分發(fā)揮。立法機(jī)構(gòu)和主管部門需要盡快厘清并處理好兩者的交叉關(guān)系，作出相應(yīng)的明確規(guī)定，形成完整的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系和監(jiān)管、執(zhí)法體系。

(四)聚合的關(guān)系聚合的關(guān)系，是指在特定條件下，企業(yè)既應(yīng)承擔(dān)拒不履行產(chǎn)品召回義務(wù)而產(chǎn)生的行政責(zé)任，又承擔(dān)因生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品而產(chǎn)生的行政責(zé)任，是一種特殊的責(zé)任競(jìng)合。此時(shí)，生產(chǎn)者既存在拒不履行召回義務(wù)的違法行為，也存在生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的違法行為，對(duì)這兩種行為設(shè)置的行政處罰構(gòu)成要件、制裁目的全然不同，是兩個(gè)獨(dú)立的違法行為，應(yīng)分別予以定性與處罰，不能相互替代或吸收。②企業(yè)因生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品而接受行政處罰時(shí)，主動(dòng)對(duì)已售出的缺陷產(chǎn)品實(shí)施召回，被召回的產(chǎn)品是否應(yīng)納入涉案的問(wèn)題產(chǎn)品進(jìn)行處罰?答案應(yīng)該是否定的。不將已通過(guò)召回處理的產(chǎn)品作為涉案物品，有利于保護(hù)消費(fèi)者的利益，有利于降低行政成本，有利于增加政府監(jiān)管的合理性。筆者認(rèn)為，不僅不應(yīng)將已通過(guò)召回進(jìn)行處理的產(chǎn)品納入處罰的范圍，如果召回達(dá)到了消除危害后果等效果，還應(yīng)在決定行政處罰時(shí)，依照《行政處罰法》的規(guī)定，將召回的情況作為從輕、減輕的情節(jié)予以考慮。

(五)補(bǔ)充的關(guān)系補(bǔ)充的關(guān)系，存在于產(chǎn)品召回與行政處罰的方法、手段層面，是在分別實(shí)施召回與執(zhí)法過(guò)程中手段與方法上的相互補(bǔ)充、借用。目前存在4個(gè)方面的補(bǔ)充關(guān)系:一是手段的互補(bǔ)。召回的程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺陷調(diào)查偏重于技術(shù)調(diào)查，調(diào)查的強(qiáng)制性和時(shí)效性明顯不足，在企業(yè)不配合或者弄虛作假時(shí)，無(wú)法及時(shí)查明真實(shí)情況。如果此時(shí)啟動(dòng)行政處罰程序，使用行政處罰案件調(diào)查的手段與方法，能夠更有效地查明缺陷的存在及其程度、范圍。二是規(guī)則的互補(bǔ)。對(duì)一些沒(méi)有具體規(guī)定的產(chǎn)品召回附加性義務(wù)，如風(fēng)險(xiǎn)警示義務(wù)、產(chǎn)品缺陷跟蹤義務(wù)、真實(shí)標(biāo)注義務(wù)等，可以依據(jù)現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量法律規(guī)定來(lái)督促企業(yè)實(shí)施。三是證據(jù)的共用。召回程序與執(zhí)法程序中形成的大多數(shù)證據(jù)可以共用，如檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論及調(diào)取的各種物證、書(shū)證，從而可以避免重復(fù)調(diào)查、檢驗(yàn)。四是信息的共享。產(chǎn)品召回的相關(guān)信息和行政處罰的信息應(yīng)當(dāng)充分共享，最好能在同一信息平臺(tái)上運(yùn)行。以上5種關(guān)系，可以比較全面地反映現(xiàn)階段產(chǎn)品召回與監(jiān)管、執(zhí)法體系的相互關(guān)系，從以上關(guān)系出發(fā)，我們可以更好地設(shè)計(jì)產(chǎn)品質(zhì)量與召回的法律制度，更加有效地執(zhí)行和實(shí)施這些制度。

三、缺陷產(chǎn)品召回制度之完善構(gòu)想

(一)完善產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任制度產(chǎn)品召回制度的作用大小，在很大程度上依賴于一個(gè)國(guó)家產(chǎn)品責(zé)任制度的完善程度。20世紀(jì)80年代的《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》首次提出產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的概念，確立了我國(guó)獨(dú)有的產(chǎn)品責(zé)任制度，確立了責(zé)任人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任3種責(zé)任方式［6］。從形式上看，我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的責(zé)任形式最為齊全，責(zé)任體系最為完備，但由于實(shí)施中一直沒(méi)有處理好民事責(zé)任和行政責(zé)任的關(guān)系，其實(shí)際效果并不理想。國(guó)外的產(chǎn)品責(zé)任以民事責(zé)任為主，我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任以行政責(zé)任為主，民事責(zé)任被忽視甚至被排斥。民事責(zé)任是產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任中的基礎(chǔ)性責(zé)任，以補(bǔ)償性為特點(diǎn);行政責(zé)任和刑事責(zé)任是派生性責(zé)任，以懲戒性為特點(diǎn)。責(zé)任人理應(yīng)先行承擔(dān)補(bǔ)償性責(zé)任，然后承擔(dān)懲戒性責(zé)任。如果越過(guò)補(bǔ)償性責(zé)任直接承擔(dān)懲戒性責(zé)任，生產(chǎn)者、銷售者沒(méi)有承擔(dān)全部的責(zé)任，消費(fèi)者成為質(zhì)量問(wèn)題的凈受損者，政府部門在實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了部分企業(yè)責(zé)任，最終將導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任無(wú)法落實(shí)。進(jìn)入2000年以來(lái)，有關(guān)部門不斷加大對(duì)質(zhì)量違法行為的行政處罰和刑事處罰力度，但仍然不能遏制質(zhì)量問(wèn)題頻發(fā)的態(tài)勢(shì)，政府部門仍然被指責(zé)為監(jiān)管執(zhí)法不力，這在很大程度上是由于責(zé)任配置的混亂造成的。產(chǎn)品召回的引入正好可以對(duì)民事責(zé)任的缺位加以彌補(bǔ)，更加符合我國(guó)公眾對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能的期待。召回制度是政府用行政性手段，以公權(quán)為后盾督促企業(yè)履行民事義務(wù)、落實(shí)民事責(zé)任的一種新的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法模式，與傳統(tǒng)民事責(zé)任相比，變事后救濟(jì)為主動(dòng)預(yù)防，可以顯著降低消費(fèi)者個(gè)人和社會(huì)的維權(quán)成本;與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法相比，首先補(bǔ)償消費(fèi)者的損失，促使生產(chǎn)者直接對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，通過(guò)消費(fèi)者的積極維權(quán)加大對(duì)違法者的制裁力度。在企業(yè)成為真正的產(chǎn)品責(zé)任主體后，政府則退居中立的裁判者地位。因此，建立和運(yùn)行產(chǎn)品召回制度，將對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系的完善發(fā)揮關(guān)鍵作用。