導(dǎo)言：作為寫(xiě)作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇行政程序法論文，它們將為您的寫(xiě)作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

行政處罰機(jī)關(guān)的告知義務(wù)有兩層含義：一、告知的內(nèi)容是作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；二、告知的時(shí)間必須是在作出行政處罰決定之前。

篇2

對(duì)于上述問(wèn)題，我們已經(jīng)爭(zhēng)論了好幾年，現(xiàn)在是必須作出抉擇的時(shí)候了。否則，我們將耽誤建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程。下面筆者就這些問(wèn)題談一點(diǎn)個(gè)人的看法：統(tǒng)一立法還是分別立法。筆者一直主張制定統(tǒng)一的行政程序法典，筆者認(rèn)為，制定統(tǒng)一行政程序法典至少在下述方面優(yōu)于分別制定單行法：其一，有利于行政程序法制的統(tǒng)一，以避免分別立法可能導(dǎo)致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由此引起的對(duì)行政相對(duì)人的不公正：相同情況不同對(duì)待，或不同情況相同對(duì)待；其二，有利于行政程序法制的系統(tǒng)化，以避免分別制定單行法必然導(dǎo)致的法制在一定時(shí)期內(nèi)的殘缺、漏洞（在某些領(lǐng)域、某些事項(xiàng)上有法可依，在其他相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)事項(xiàng)上卻無(wú)法可循），以及由這種法制殘缺、法制漏洞引起的執(zhí)法主體的濫用權(quán)力和腐??；其三，有利于立法成本的節(jié)約，以避免單獨(dú)分別立法（在很多方面，很大程度上是重復(fù)立法，因?yàn)榇罅啃姓袨榈某绦蚴窍嗤?，或者說(shuō)是應(yīng)該相同的，如告知、聽(tīng)取相對(duì)人陳述、申辯、回避、授權(quán)、委托等）導(dǎo)致人力、物力、財(cái)力的大量浪費(fèi)；其四，有利于國(guó)人，特別是公職人員程序法意識(shí)的提高。制定一部統(tǒng)一的行政程序法典不僅可為政府，為所有行政主體實(shí)施公法行為提供統(tǒng)一的、規(guī)范化的、標(biāo)準(zhǔn)的“操作規(guī)則”，以防止濫權(quán)和腐敗，同時(shí)也將為全體國(guó)人提供一部系統(tǒng)的行政法治教材，全體國(guó)人可從中受到較系統(tǒng)、較深入的現(xiàn)代行政法治教育，顯然，這種教育功能是個(gè)別的單行法難以企及的。

當(dāng)然，行政程序的統(tǒng)一立法并不完全排除有關(guān)行政事項(xiàng)的單獨(dú)專門立法，如行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政法規(guī)和規(guī)章制定程序法、行政復(fù)議法等。統(tǒng)一的行政程序法典只規(guī)定各種不同行政行為的共同的和一般的行政程序，對(duì)于特定行政行為的特別程序，還需要通過(guò)專門的單行行政程序法或集實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范為一體的行政管理法規(guī)定。

統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為實(shí)體規(guī)則。目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界的大多數(shù)人對(duì)于我國(guó)應(yīng)制定統(tǒng)一行政程序法典已基本達(dá)成共識(shí)，并已開(kāi)始擬制法典試擬稿。但對(duì)于該法調(diào)整的范圍和應(yīng)包括的內(nèi)容卻仍存在著較大，甚至是很大的爭(zhēng)議，其中之一即是統(tǒng)一行政程序法典是否應(yīng)規(guī)定行政行為的有關(guān)實(shí)體規(guī)則。筆者屬主張應(yīng)規(guī)定實(shí)體規(guī)則之列。之所以如此主張，理由有三：其一，行政法由于調(diào)整范圍廣泛，各類行政法律關(guān)系差別很大，故在實(shí)體規(guī)范上很難制定或編篡成統(tǒng)一法典。但是行政法的有關(guān)基本原則，如依法行政原則、比例原則、誠(chéng)信和信賴保護(hù)原則等，有關(guān)一般規(guī)則，如行政行為的效力、成立、生效、合法的條件、撤銷、無(wú)效、廢止的條件和法律后果等，均普遍適用于各領(lǐng)域的各類行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有行政領(lǐng)域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的；其二，行政法的上述實(shí)體基本原則與程序基本原則，如公開(kāi)原則、參與原則、回避原則、聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)原則、不單方接觸原則、職能分離原則等，是緊密聯(lián)系的，行政行為的一般實(shí)體規(guī)則，如效力、生效、失效的條件、法律后果等，與行政行為的開(kāi)始、進(jìn)行、終止等程序規(guī)則是緊密聯(lián)系的，將此二者規(guī)定在一起顯然有利于對(duì)行政行為的統(tǒng)一規(guī)范。如將二者分割，將那些具有實(shí)體性的基本原則、規(guī)則分散規(guī)定于各種不同的單行法中，其對(duì)行政行為規(guī)范的效果肯定要差很多；其三，現(xiàn)代行政程序立法，在程序法典中規(guī)定有關(guān)實(shí)體規(guī)則已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，如德國(guó)、荷蘭、西班牙、葡萄牙、日本、韓國(guó)、我國(guó)的臺(tái)灣、澳門地區(qū)，均在行政程序法典中規(guī)定了相關(guān)的實(shí)體問(wèn)題。

行政程序法典是否應(yīng)調(diào)整內(nèi)部行政行為。許多學(xué)者認(rèn)為，行政法是調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系，即外部行政關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，故行政程序法只調(diào)整、規(guī)范外部行政行為的程序，而不調(diào)整、規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。但是，我們考察國(guó)外、境外的行政程序法律文件，發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況并非如此，不要說(shuō)大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)存在著調(diào)整和規(guī)范內(nèi)部行政行為程序的單行法律、法規(guī)，就是一些國(guó)家和地區(qū)的行政程序法典，同樣也有規(guī)定內(nèi)部行政行為程序內(nèi)容的。筆者主張我國(guó)行政程序法典應(yīng)適當(dāng)規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序。理由如下：其一，有些內(nèi)部行政行為雖然不直接影響行政相對(duì)人的權(quán)益，但間接影響其權(quán)益，有時(shí)甚至影響甚巨，如授權(quán)、委托、、公務(wù)協(xié)助等。因此，行政程序法典對(duì)這類內(nèi)部行政行為應(yīng)與外部行政行為一道規(guī)范；其二，有些內(nèi)部行政行為雖然不影響行政相對(duì)人的權(quán)益，但對(duì)公務(wù)員或其他公職人員的權(quán)益影響甚巨，如行政處分，包括對(duì)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一定限制，以及開(kāi)除公職等，對(duì)這類內(nèi)部行政行為，行政程序法典應(yīng)規(guī)定最低限度的程序制約，如要求遵守正當(dāng)程序原則等；其三，內(nèi)外行政程序有時(shí)很難區(qū)分，如審批許可程序，在同一個(gè)行政行為中，可能內(nèi)外程序交織，行政程序法對(duì)之規(guī)范，自然應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范，而不應(yīng)（實(shí)際也不可能）對(duì)二者加以區(qū)分，只規(guī)定純外部程序而不規(guī)定內(nèi)部程序。當(dāng)然，在很多情況下，內(nèi)外行政行為還是可以區(qū)分和應(yīng)該區(qū)分的，行政程序法主要應(yīng)規(guī)范外部行政行為的程序，內(nèi)部行政行為程序則主要應(yīng)由專門的內(nèi)部行政法律文件規(guī)范。

篇3

第一，制定統(tǒng)一的行政程序法可以解決行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律的問(wèn)題。1996年行政處罰法頒布實(shí)施后，由于行政處罰的設(shè)定和程序已經(jīng)有了較為詳盡的規(guī)范，不久就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)定行政強(qiáng)制措施避開(kāi)行政處罰的問(wèn)題。再如行政許可法去年生效后，出現(xiàn)了大量所謂將“許可類許可”轉(zhuǎn)為“非許可類核準(zhǔn)”的做法。這樣做的目的無(wú)非是規(guī)避行政許可設(shè)定權(quán)、實(shí)施程序的規(guī)定。如果制定了統(tǒng)一的行政程序法，將在很大程度上解決行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律、逃避程序法適用的問(wèn)題。

第二，統(tǒng)一的行政程序法的制定能夠保障程序公正。程序公正應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為對(duì)相對(duì)人有同樣影響的行政行為，相對(duì)人可以享有大體相當(dāng)?shù)某绦驒?quán)利。但是由于分散式的程序立法，相對(duì)人面臨行政處罰時(shí)可以享有得知處罰理由的權(quán)利、陳述的權(quán)利、申辯（聽(tīng)證）的權(quán)利等；而在面臨強(qiáng)度甚至超過(guò)行政處罰的行政強(qiáng)制措施時(shí)，卻不能享有上述起碼的程序權(quán)利。顯然，這種程序的不均衡影響了貫徹“程序公正”原則，而制定統(tǒng)一的行政程序法，可以使行政機(jī)關(guān)有法律效力的行為統(tǒng)統(tǒng)有程序法可依，讓公正的行政程序充分發(fā)揮作用。

第三，統(tǒng)一行政程序法的制定可以節(jié)約立法資源。我們以行政立法程序?yàn)槔Ａ⒎ǚㄒ?guī)定了行政法規(guī)起草過(guò)程中通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的程序；接著國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》又分別對(duì)行政法規(guī)規(guī)章的起草、制定的程序，規(guī)定了與立法法規(guī)定同樣的程序。那么，其他行政規(guī)范性文件的起草要不要聽(tīng)取群眾意見(jiàn)呢？回答是肯定的。還有與抽象行政行為十分接近的定價(jià)、政府決策、行政規(guī)劃、征用土地等要不要聽(tīng)取意見(jiàn)？也要?？梢?jiàn)，要不要聽(tīng)取意見(jiàn)是有標(biāo)準(zhǔn)可循的，那就是凡屬對(duì)群眾利益有實(shí)質(zhì)影響的事情，都應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。但是如果沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在立法上就需要一項(xiàng)一項(xiàng)規(guī)定下去，一方面易產(chǎn)生遺漏，另一方面浪費(fèi)已經(jīng)十分緊缺的立法資源。

篇4

一、當(dāng)下中國(guó)行政程序立法所面對(duì)的現(xiàn)狀

雖然我們還沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政程序法，但是由程序性法律、法規(guī)和規(guī)章所構(gòu)成的行政程序制度卻并不少見(jiàn)，如聽(tīng)證制度、說(shuō)明理由制度等。雖然我們憲法和法律上還沒(méi)有“正當(dāng)法律程序”的字眼，但是現(xiàn)有成文法條文背后卻不缺乏這種法治理念，即使在一直被視為相對(duì)保守的法院也在其判決書(shū)中表達(dá)了對(duì)正當(dāng)法律程序理念的認(rèn)同，盡管是個(gè)別法院的作為，但我們不妨把它看作是一種晨曦的點(diǎn)點(diǎn)霞光。但是，我們也必須承認(rèn)，當(dāng)下中國(guó)行政程序立法所面臨的現(xiàn)狀仍然是相當(dāng)嚴(yán)峻的。

（一）行政程序法治觀念缺失

近20年來(lái)尤其是九十年代以來(lái)的行政法制建設(shè)，盡管我們?cè)谛姓绦蛄⒎ǚ矫嫒〉昧艘俗⒛康某删?，但是，行政程序的法治觀念卻并沒(méi)有較好地與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員意識(shí)相結(jié)合。許多行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員仍停留在“法律管的是老百姓”、“穿制服是高人一等”的認(rèn)識(shí)水平上。在執(zhí)法上只看結(jié)果的合法性，不重視過(guò)程的正當(dāng)性，雖然執(zhí)法效率較高，但執(zhí)法的實(shí)效卻很低。沒(méi)有行政程序法治觀念，必然導(dǎo)致行政程序中“人治”觀念占主導(dǎo)地位，法律實(shí)用主義大行其道。

行政機(jī)關(guān)是依法行政還是隨意行政，關(guān)鍵是看它是否遵守行政程序，但是，實(shí)踐中的隨意行政、恣意行政的現(xiàn)象可以說(shuō)是屢見(jiàn)不鮮。我認(rèn)為，形成這種現(xiàn)狀的原因在理論上是流行于我們法學(xué)理論上的“法律工具論”和“治國(guó)運(yùn)動(dòng)論”?！胺晒ぞ哒摗笔菍⒎僧?dāng)成可以隨意取舍的工具，只要達(dá)到預(yù)期的目的，方式、手段和步驟等程序是可以忽略的，行政權(quán)可以不受其制約。而“治國(guó)運(yùn)動(dòng)論”則表現(xiàn)在各種“執(zhí)法運(yùn)動(dòng)”中拋棄法律程序，從而助長(zhǎng)整個(gè)社會(huì)民眾普遍蔑視法律的心理，使普法在社會(huì)民眾中樹(shù)立起來(lái)的法律信任感、親近感蕩然無(wú)。近幾年各行政機(jī)關(guān)掀起一個(gè)又一個(gè)的專項(xiàng)整治運(yùn)動(dòng)，雖然對(duì)整合社會(huì)秩序有一定的作用，但對(duì)建構(gòu)行政法治卻是有百害而無(wú)一利的。從實(shí)際情況看，要行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，還有相當(dāng)?shù)碾y度，因?yàn)樯婕暗礁顚拥男姓芾眢w制問(wèn)題。但無(wú)論是“法律工具論”還是“治國(guó)運(yùn)動(dòng)論”，歸根到底都是行政程序法治觀淡薄的集中表現(xiàn)。

（二）行政程序價(jià)值理念失落

我們?cè)V求的不應(yīng)當(dāng)是行政程序法的形式意義，即制定一部形式意義上的行政程序法典，而應(yīng)當(dāng)是其內(nèi)涵的科學(xué)價(jià)值理念，即正當(dāng)?shù)男姓绦?，也就是說(shuō)僅有行政程序是不夠的，該行政程序必須具有正當(dāng)性。

現(xiàn)行政治體制的缺陷導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)委任立法不能進(jìn)行有效的監(jiān)督，行政程序法的正當(dāng)性理念有時(shí)無(wú)法得到張揚(yáng)，由行政機(jī)關(guān)自己設(shè)計(jì)的“行政程序”經(jīng)常是以維護(hù)行政權(quán)的為己任，它表現(xiàn)在為行政相對(duì)人設(shè)置各種較為困難的行政程序，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人難以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。這種“刁難”程序在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常是以開(kāi)明的專制形式出現(xiàn)的。目前一些行政機(jī)關(guān)建立的“兩公開(kāi)一監(jiān)督”的辦事制度，似乎是一種公開(kāi)、民主的行政程序制度，其實(shí)不然，因?yàn)樗鼘?duì)違反者并不追究法律責(zé)任，公民對(duì)于違反者的投訴也無(wú)法律保障，況且它公開(kāi)的內(nèi)容以及公開(kāi)的程度都是由行政機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算，不公開(kāi)的內(nèi)容也無(wú)需說(shuō)明理由，公開(kāi)的程度不能超過(guò)行政機(jī)關(guān)自我承受的最低線，否則行政機(jī)關(guān)隨時(shí)可以收回這一辦事制度。這種行政程序是否被遵守，完全取決于行政機(jī)關(guān)的自律能力。因此，從本質(zhì)上講，它仍是以維護(hù)行政權(quán)為核心的一項(xiàng)制度，是民本思想的一種體現(xiàn)，是開(kāi)明的專制表征。

（三）行政程序法律化程度滯后

行政程序法律化作為現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)，已為步入或者將要步入法治社會(huì)的人們所共識(shí)。作為法治社會(huì)的一個(gè)標(biāo)志，行政程序法律化──進(jìn)而發(fā)展成為法典化──已成為現(xiàn)代國(guó)家政策性選擇的一個(gè)目標(biāo)，同時(shí)也成為測(cè)試一個(gè)社會(huì)法治化程度高低的剛性指標(biāo)。80年代我們的立法基本上側(cè)重于行政實(shí)體法，忽視行政程序法，導(dǎo)致行政法發(fā)展在內(nèi)容上極不平衡，其原因是那個(gè)時(shí)期的行政法仍未完全脫去行政管理法的痕跡，行政程序法也不可獲得其應(yīng)有的地位。90年代以后這種局面有所改變，國(guó)家賠償法、行政處罰法和行政復(fù)議法的制定，使行政程序法在行政法中占有一席之地。但是，目前仍有大量的行政行為缺乏應(yīng)有的行政程序加以規(guī)范。與依法行政的要求相比，行政程序法律化程度還是比較低的。盡管行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定了不少內(nèi)部行政程序，以彌補(bǔ)外部行政程序的不足，但由于沒(méi)有正確的理念指導(dǎo)，這種內(nèi)部行政程序本質(zhì)上仍是維護(hù)行政權(quán)有效行使的工具，因?yàn)檫@種內(nèi)部行政程序中根本看不到行政相對(duì)人作為主體地位的規(guī)定。再如現(xiàn)行的“行政首長(zhǎng)接待日”、“現(xiàn)場(chǎng)辦公制度”之所以出現(xiàn)，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要。為什么老百姓平時(shí)到政府機(jī)關(guān)不能辦成的事，到了“行政首長(zhǎng)接待日”或者“現(xiàn)場(chǎng)辦公制度”時(shí)卻能順利辦成？這不正是說(shuō)明我們行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)缺少起碼的程序規(guī)范，為具體經(jīng)辦的“小吏”欺壓百姓提供了機(jī)遇。如果受欺的百姓只能在以“青天”形象出現(xiàn)在“接待日”或者“現(xiàn)場(chǎng)辦公”的行政首長(zhǎng)“面前，才能獲得個(gè)來(lái)自不易的伸冤機(jī)會(huì)，那么我們所訴求的法治將永遠(yuǎn)不可實(shí)現(xiàn)。因此，就本質(zhì)而言，”行政首長(zhǎng)接待日“、”現(xiàn)場(chǎng)辦公制度“仍是一種人治制度，是對(duì)行政程序欠缺的一種補(bǔ)救機(jī)制。對(duì)于這種制度我們不必過(guò)分的稱贊的，更不能將這種制度當(dāng)成解決問(wèn)題的法寶。

然而，令人困惑的是，面對(duì)這種令社會(huì)民眾不解的制度，我們不是用心地、真誠(chéng)地去反思這種制度的缺陷，卻常常津津樂(lè)道地通過(guò)新聞媒介張揚(yáng)著這種制度所帶來(lái)的不可預(yù)期的“個(gè)別正義”，而對(duì)老百姓通過(guò)正常途徑不能辦事的原因卻諱莫如深，懼怕說(shuō)出來(lái)影響政府的“形象”。“行政首長(zhǎng)接待日”和“現(xiàn)場(chǎng)辦公”是我們政府中某些人給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一種做秀，如不加以徹底廢除，必然阻礙著現(xiàn)代行政程序法治精神的宏揚(yáng)，也不利推進(jìn)行政程序法典化的進(jìn)程。

二、中國(guó)行政程序法典化的基本共識(shí)

時(shí)至今日，中國(guó)需要一部統(tǒng)一的“行政程序法”。這是業(yè)界絕大多數(shù)人可以接受的觀點(diǎn)。但是，如何做成這部統(tǒng)一的“行政程序法”，各方的見(jiàn)解分歧還是比較明顯的。好在這些分歧主要在于行政程序“法典化”的條文設(shè)計(jì)、章節(jié)編排等方面的內(nèi)容，所以，在各方之間形成行政程序法典化的幾個(gè)基本共識(shí)還是有思想基礎(chǔ)的。對(duì)以下幾個(gè)圍繞行政程序法典化的理論問(wèn)題也是一個(gè)方法問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，如果我們能夠達(dá)成一個(gè)基本共識(shí)的話，那么它對(duì)于中國(guó)行政程序法典化的事業(yè)來(lái)說(shuō)肯定是一件令人高興的幸事：

（一）行政程序立法的價(jià)值取向：有限制的且有效率的行政權(quán)

要確定行政程序立法的價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)對(duì)中國(guó)實(shí)際情況在一個(gè)較為公允的認(rèn)識(shí)。依我的觀察，當(dāng)下中國(guó)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使的基本狀況是應(yīng)該強(qiáng)大的不強(qiáng)大，不應(yīng)該強(qiáng)大的卻是大而無(wú)邊。前者如環(huán)境保護(hù)、打擊假冒偽劣產(chǎn)品、礦山整治、醫(yī)藥食品安全等方面，即使法律授予的權(quán)力有時(shí)也不能正常行使，有些地區(qū)的行政機(jī)關(guān)在這方面的權(quán)力顯得過(guò)于疲軟，失去了管理社會(huì)秩序的基本能力，從而導(dǎo)致了這些行政領(lǐng)域的秩序難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要。后者如行政裁量中所表現(xiàn)出來(lái)的隨意性，尤其是不確定法律概念解釋，有的行政機(jī)關(guān)為了私利、局部利益而曲解法律，導(dǎo)致法律授予的行政權(quán)力在行使過(guò)程中背離了立法目的。如此怪象形成的原因，與行政權(quán)力缺乏行政程序規(guī)范具有直接的關(guān)聯(lián)性。行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力不能正常行使，與沒(méi)有行政程序保障有關(guān)；而行政裁量的濫用，又因欠缺行政程序規(guī)范之故。而所有的這些問(wèn)題幾乎都與行政和法律之間應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種什么樣的關(guān)系有關(guān)。

行政應(yīng)當(dāng)服從法律，這個(gè)理念在我國(guó)法律文化中過(guò)去是不存在的，即使在今天也是很淡薄的。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，法律是一種治國(guó)者賞罰的工具。費(fèi)正清說(shuō)：“中國(guó)的法律概念根本不同于西方。它起源于古代中國(guó)人對(duì)天理（自然秩序）的觀念，認(rèn)為人的行動(dòng)必須合乎天理，而統(tǒng)治者的職責(zé)是維護(hù)這種協(xié)調(diào)一致。統(tǒng)治者是以懿行美德而不以法律來(lái)影響百姓的，所以認(rèn)為通曉事理的文明人會(huì)受這種榜樣和高尚行為規(guī)范的指引，而毋需繩以法規(guī)。按照這一理論，只有對(duì)那些野蠻的、未開(kāi)化的人，即那些不遵圣賢教導(dǎo)和皇帝榜樣的人，才需要實(shí)行懲罰而使其懾服。明正賞罰，在于表明每個(gè)人按其身分應(yīng)采取什么樣的合乎體統(tǒng)的行為。但在理論上，賞罰總被認(rèn)為是保證人們循規(guī)蹈矩的次要手段，其目的是‘以罰止罰’?！盵1]在這樣的傳統(tǒng)文化中，形成權(quán)力產(chǎn)生法律并使之成為權(quán)力的工具之觀念也就不足為奇了。然而，在我們新的社會(huì)制度已經(jīng)確立的半個(gè)多世紀(jì)之后，我們發(fā)現(xiàn)今天關(guān)于法律為何而生、為何而存的認(rèn)識(shí)的依然是中世紀(jì)的；即使在措辭表達(dá)上用了一些法治的言辭，但內(nèi)涵上并沒(méi)有達(dá)到脫胎換骨的程度。

在這樣的法律文化背景下，行政機(jī)關(guān)對(duì)于其行使的權(quán)力，有時(shí)并沒(méi)有意識(shí)到它源于法律，更沒(méi)有對(duì)法律產(chǎn)生一種敬畏。所以，行政機(jī)關(guān)隨意行政就難以避免。如依這樣的認(rèn)識(shí)來(lái)引領(lǐng)中國(guó)行政程序法典化的進(jìn)程，我以為是難以滿足法治行政的需求的。因?yàn)?，在這樣的認(rèn)知背景下，制定法律的目的往往會(huì)轉(zhuǎn)向滿足權(quán)力的要求，而不是對(duì)權(quán)力的控制。當(dāng)下中國(guó)行政程序法的立法價(jià)值取向究竟如何界定，應(yīng)該說(shuō)它是行政程序立法最為首要的問(wèn)題。我們知道，行政實(shí)體法所要解決的問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)有哪些權(quán)力？即法律通過(guò)授權(quán)確定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍。行政實(shí)體法在授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力并確定其范圍之后，在要求其正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力方面幾乎是無(wú)所作為。由于現(xiàn)代社會(huì)中行政權(quán)是一種相當(dāng)大的國(guó)家權(quán)力，具有強(qiáng)大的支配力，與公民的權(quán)利和自由密切相關(guān)，且行政權(quán)的核心是行政裁量權(quán)，更具有侵權(quán)的可能性。而行政程序法通過(guò)預(yù)設(shè)的法定程序，可以最大限度地確保行政權(quán)力正當(dāng)行使。因此，作為解決行政機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力的行政程序法，其立法價(jià)值取向理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是“控制行政權(quán)”。行政程序有助于行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)目的時(shí)采取更善的手段，從而使行政行為為行政相對(duì)人真心接受。失去了正當(dāng)行政程序的理念支持，行政程序也可以被設(shè)計(jì)成為行政機(jī)關(guān)作“惡”提供合法性的保障和便利性的籍口。

當(dāng)然，通過(guò)行政程序法控制行政權(quán)并不意味著以法律消極地限制行政權(quán)，而應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持限制行政權(quán)的基礎(chǔ)上，積極地提升行政權(quán)行使效率。傳統(tǒng)行政法過(guò)度強(qiáng)調(diào)消極控權(quán)，這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的關(guān)系。但是，現(xiàn)代社會(huì)不僅需要一個(gè)受到法律限制的行政權(quán)力，也同樣需要一個(gè)能夠積極為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)的行政權(quán)。有限制地且有效率地的行政權(quán)力，是行政程序法立法價(jià)值的全部?jī)?nèi)容。正如有學(xué)者所說(shuō)：“建立一套公正而富有效率的行政程序法律制度，是我國(guó)行政程序立法的目的。”[2]我國(guó)行政程序法在設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正兼顧效率的法律價(jià)值，任何走極端的立法都無(wú)助于控制行政權(quán)的目的。在這個(gè)問(wèn)題上，我們既要反對(duì)固守傳統(tǒng)行政法的“控權(quán)論”，也要防止為了回應(yīng)社會(huì)需求而放縱行政機(jī)關(guān)“無(wú)法行政”。所以，在行政程序的設(shè)計(jì)上，既要有為確保基本公正的一般行政程序，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)有為了適應(yīng)行政效率需要的行政簡(jiǎn)易程序，還需要有應(yīng)對(duì)行政緊急情況的行政緊急程序。

（二）行政程序立法的基本方法：借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)且重視法律本土資源

現(xiàn)代行政程序法源于西方法治發(fā)達(dá)的國(guó)家的理論與實(shí)踐。許多西方法治國(guó)家都在20世紀(jì)制定了各自的行政程序法典。80年代伴隨著對(duì)外開(kāi)放和法制建設(shè)的發(fā)展，西方法治觀念逐漸導(dǎo)入我國(guó)，對(duì)我國(guó)的法制建設(shè)的影響日益加重。有關(guān)中譯本的行政程序法典的陸續(xù)出版，[3]對(duì)我國(guó)行政程序法的研究起到了積極的推進(jìn)作用。西方法治國(guó)家的一些好的制度也開(kāi)始逐漸為我國(guó)立法所接受，如聽(tīng)證、說(shuō)明理由等。這些程序性的行政制度在實(shí)踐中也產(chǎn)生了較好的作用。因此，要構(gòu)建我國(guó)行政程序法典，借鑒西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家在行政程序法典化方面成功的經(jīng)驗(yàn)以免走我們可以避開(kāi)的彎路，這是一個(gè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的基本方法。

但是，在制定我國(guó)行政程序法過(guò)程中，重視法律本土資源開(kāi)發(fā)與利用也是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一個(gè)同樣重要的基本方法?！半m然不能說(shuō)人類的各項(xiàng)制度都是由地理決定的，但也不能否認(rèn)法律在一定程度上是由大自然劃定的。”[4]這也說(shuō)明了一國(guó)法制建設(shè)過(guò)程中重視法律本土資源的重要性。以日本為例，自明治維新以來(lái)，盡管它接受了西方法治國(guó)家的法律影響，但它能很好地結(jié)合了本國(guó)的實(shí)際情況，并有所創(chuàng)新，在行政程序立法上創(chuàng)造的行政指導(dǎo)、公聽(tīng)會(huì)等就是一個(gè)很好的例證。對(duì)現(xiàn)代行政程序法進(jìn)行制度創(chuàng)新我們也具有自身充分的條件，如兼聽(tīng)則明、偏聽(tīng)則暗的傳統(tǒng)法制思想，建國(guó)后形成的走群眾路線的工作方法等，都是我們不可多得的行政程序法律本土資源。所以，在行政程序立法過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)注意收集、挖掘上述法律本土資源，在經(jīng)過(guò)法理的錘煉之后生成一個(gè)個(gè)具有中國(guó)特征的法律制度。

當(dāng)下，中國(guó)行政程序立法的程序已經(jīng)正式啟動(dòng)。這是中國(guó)行政法（學(xué)）發(fā)展史上的一件大事。然而，行政程序法的靈魂是正當(dāng)法律程序，正當(dāng)法律程序作為一個(gè)異域的法律思想如何溶入本國(guó)的法律規(guī)范，進(jìn)而成為充滿生命力量的法觀念，或許更是需要我們認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。我國(guó)自近代以來(lái)發(fā)生的“西學(xué)東漸”過(guò)程中，法制建設(shè)與法律移植一直形影不離。然而，法律思想的移植速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如法律規(guī)范，其實(shí)際效果似乎可以證明法律思想和法律規(guī)范的分離，足以窒息法律規(guī)范鮮活的生命。即使今天我們?nèi)匀徊荒鼙苊膺@樣的失誤。比如，雖然我們的法官穿上法袍、敲起法錘，但似乎并沒(méi)有讓人們對(duì)法院更加敬畏，對(duì)法院不公的詬語(yǔ)仍然不絕于耳。雖然“聽(tīng)證”已經(jīng)成為一種大眾用語(yǔ)，但“走過(guò)場(chǎng)”的聽(tīng)證依然屢見(jiàn)不鮮。這多少說(shuō)明了本土對(duì)異域法律制度所產(chǎn)生的排斥力量是一時(shí)難以消解的。

法學(xué)界在接受法治思想方面始終是走在時(shí)代的前列。中國(guó)的行政法學(xué)在上個(gè)世紀(jì)80年代末從“行政管理法”轉(zhuǎn)向“管理行政法”，這與80年代的開(kāi)放國(guó)門，進(jìn)而吸納西方法治思想之間具有密不可分的關(guān)系。在行政法學(xué)界相對(duì)成熟的思想理論的影響下，90年代之后最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)有關(guān)行政權(quán)的立法，如國(guó)家賠償法、行政處罰法等，不僅加重行政程序規(guī)范在法律條文中比重，而且在法律上確立了作為行政程序法的核心制度的行政聽(tīng)證，以及以此為核心而展開(kāi)的諸如告知、說(shuō)明理由等相關(guān)制度。這些法律規(guī)范雖然其實(shí)效不盡人意，但是通過(guò)學(xué)者的宣揚(yáng)、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人通過(guò)這種制度產(chǎn)生的互動(dòng)，雖然可能需要消磨我們并不堅(jiān)固的耐心，但是這一過(guò)程必將有助于我們獲得一種支撐法治思想的基本共識(shí)。其實(shí)，從現(xiàn)有的體制內(nèi)生成、發(fā)展出一套法律制度可能比從體制外強(qiáng)加另一套法律制度更加符合中國(guó)實(shí)際情況。比如，從座談會(huì)中發(fā)出展出相對(duì)利益多元的聽(tīng)證制度，或許比簡(jiǎn)單地引用外國(guó)聽(tīng)證制度更具有可行性。

更應(yīng)讓給予關(guān)注的是，系統(tǒng)地受過(guò)現(xiàn)代法治思想熏陶的基層法院的法官們已經(jīng)默默地在做著這一項(xiàng)工作。比如，在“劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位授予行政爭(zhēng)議案”和“田勇訴北京科技大學(xué)退學(xué)處理決定案”的行政判決書(shū)中，西方國(guó)家法治思想中的程序正義的思想赫然可見(jiàn)。[5]尤其要指出的是，基層法院的法官們?cè)谛姓袥Q書(shū)所表達(dá)出的這種法治思想，已為最高法院所接受，并通過(guò)其公報(bào)公開(kāi)表達(dá)了最高法院的態(tài)度。[6]雖然這一無(wú)成文法律規(guī)范依據(jù)的行政判決書(shū)在具有濃厚成文法傳統(tǒng)的中國(guó)法制環(huán)境中顯得有點(diǎn)格格不入，但是無(wú)論是圈內(nèi)圈外鮮有人公開(kāi)指責(zé)這樣的行政判決。如此的“集體無(wú)意識(shí)”狀態(tài)至少可以表達(dá)這樣一個(gè)事實(shí)：“程序正義”的法治思想正在漸漸地為我們所接受。這種通過(guò)判決引入法治思想的具體個(gè)案雖然是點(diǎn)點(diǎn)滴滴的，但這正是一個(gè)國(guó)家法治形成的基本路徑。

失去法律思想支撐的法律規(guī)范即使表達(dá)得很準(zhǔn)確，無(wú)異于沒(méi)有生命的木乃伊。因此，在行政程序立法過(guò)程中法律思想的引入、詮釋與宣揚(yáng)，以及保證現(xiàn)有法律制度最大限度地合法運(yùn)作，使程序正義或者正當(dāng)法律程序中蘊(yùn)含的法治理念、價(jià)值為越來(lái)越多人所認(rèn)同，從而成為未來(lái)“行政程序法”運(yùn)作的法治思想基礎(chǔ)。這可能是我們今天在準(zhǔn)備行政程序立法時(shí)必須認(rèn)真對(duì)待的首要問(wèn)題。

三、行政程序立法的模式：?jiǎn)涡蟹膳c統(tǒng)一法典

立法模式是指法的外部表現(xiàn)形式。它可以分為單一式和復(fù)合式兩種。單一式是將法的基本內(nèi)容集于同一法典，而復(fù)合式是將法的基本內(nèi)容用單行法規(guī)定，從而形成幾個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法典。單一式的立法模式有利于法典內(nèi)部分子結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，從而形成一個(gè)內(nèi)容統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)完整的法典。但是這種立法模式需要較高的立法技術(shù)，否則不容易制定出一部較為科學(xué)的法典。復(fù)合式雖然不需要較高的立法技術(shù)，但是它不可避免地會(huì)出現(xiàn)諸如重復(fù)相關(guān)條文的立法現(xiàn)象。以比較法的視野看，這兩種立法模式各有利弊，需要根據(jù)一國(guó)的具體國(guó)情加以權(quán)衡。因?yàn)橐粋€(gè)法制背景的差異性在很大程度上決定著某一立法模式的選定。

我國(guó)傳統(tǒng)上是成文法典的國(guó)家，所以法典以治理社會(huì)的做法是可以為人們所普遍接受的。自1978年恢復(fù)法制建設(shè)以來(lái)，我們?cè)?0多年的立法工作中制定了大量的法典，并積累了許多的立法技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，立法質(zhì)量的逐年提升基本上回應(yīng)了行政法制的需求。這幾年來(lái)，我們制定了不少單行的、僅適用于某一行政領(lǐng)域的行政程序規(guī)章、法規(guī)，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》是一部比較典型的行政程序規(guī)章。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看，雖然我們?cè)诹⒎ㄉ喜环Τ晒χ?，但是駕馭重大、復(fù)雜的法律制定工程之能力仍然是不夠的。幾部重要法律在制定實(shí)施之后的短時(shí)期不斷地被修改的事實(shí)多少可以說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題的存在，回避這樣的問(wèn)題來(lái)討論行政程序法的立法模式可能會(huì)誤導(dǎo)行政程序立法的基本方向。所以，在行政程序需要法典化已成為一句肯定句的今天，討論行政程序法典化的模式仍然是具有重在意義的。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮曾經(jīng)把行政程序法典化模式分為四種：（1）最完全的法典化，它是針對(duì)所有行政權(quán)行使，不論是程序或?qū)嶓w事項(xiàng)，都通過(guò)法律內(nèi)部結(jié)構(gòu)的安排，統(tǒng)一規(guī)定于一部法律。但這在目前仍是一個(gè)理想，也仍必須通過(guò)許多理論上的考驗(yàn)。（2）除去實(shí)體的法典化，僅對(duì)程序作出統(tǒng)一規(guī)定，但在行政程序上。則作完全法典化，所有的行政事項(xiàng)都適用于統(tǒng)一的行政程序法，其他法律都不必有程序的規(guī)定。（3）拋棄全部立法的排他意圖，僅就各種行政管制事項(xiàng)的共通適用部分納入行政程序法，但內(nèi)容上包括程序與實(shí)體在內(nèi)。此種立法形式是針對(duì)行政共通事項(xiàng)所作的總則立法。此種總則性質(zhì)的法典化，相當(dāng)可行，但在那些是“共通事項(xiàng)”的判斷上必須相當(dāng)講究，才不致落入失之空泛或巨細(xì)無(wú)遺兩個(gè)極端之中。（4）只對(duì)幾種重要行政類型規(guī)定其適用程序，對(duì)于實(shí)體問(wèn)題留待其他法律作具體規(guī)定，這是最低限度的法典化。此種立法可稱得上網(wǎng)架立法，在立法的可行性上最禁得起考驗(yàn)，可行性也最高。[7]從葉俊榮的分析中可以看出，如果我們有足夠的能力確定“共通事項(xiàng)”的范圍，那么，第三種行政程序立法模式可能是我們最佳的選擇。

行政程序法典是我們最終的目標(biāo)，這是行政法治的基本要求。從行政法治發(fā)達(dá)西方國(guó)家看，其制定行政程序法典先后都經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)幾十年的準(zhǔn)備期。這可能與行政程序法典所涉及問(wèn)題本身的復(fù)雜性有關(guān)。鑒于我國(guó)的立法技術(shù)和行政法學(xué)理論發(fā)展的狀況，近期可先制定單行的行政程序法，除已制定的行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等，還有“行政強(qiáng)制法”、“行政調(diào)查法”等。通過(guò)切實(shí)有效實(shí)施上述法律，將行政程序法所內(nèi)涵的價(jià)值與觀念為社會(huì)基本接受，等條件成熟后再編纂為統(tǒng)一的行政程序法典。當(dāng)然我們現(xiàn)在就開(kāi)始起草制定統(tǒng)一的行政程序法典，也不排斥單行立法的同時(shí)進(jìn)行，在行政程序法實(shí)施若干年之后再進(jìn)行一次法典編纂，也不失為一條可行之路。

四、作為“通則”的行政程序法典

行政法不能法典化已經(jīng)成為學(xué)界的一種共識(shí)，鮮有人提出質(zhì)疑。雖然荷蘭制定了《基本行政法典》并于1994年正式生效，但許多章節(jié)的部分段落仍然處于空白狀態(tài)。[8]這也多少說(shuō)明了行政法法典化的困難?！八宰詮牡诙问澜绱髴?zhàn)以來(lái)，各國(guó)在行政法法典之立法工作上，所作的努力，皆表現(xiàn)于行政手續(xù)法之制定。因而一方面，由于行政手續(xù)法立法之成功，以及行政實(shí)體法法典化之枉然，行政手續(xù)之概念，已日見(jiàn)擴(kuò)張；過(guò)去被歸類于行政實(shí)體法之事項(xiàng)，逐漸有被納入行政手續(xù)法條文內(nèi)之趨勢(shì)；欲藉此，增加行政法法典化之功能。他方面法學(xué)者主張：行政實(shí)體法之重心，在于行政法分則；至于行政手續(xù)法則構(gòu)成行政法總則之核心，因?yàn)樾姓倓t，實(shí)系行政法總則與行政手續(xù)法，在概念上密切牽連，進(jìn)一步造成行政法法典化與行政手續(xù)法之吻合，所以今日法學(xué)者所謂行政法法典化之問(wèn)題，大致即指行政手續(xù)法制定之問(wèn)題。”[9]這一說(shuō)法，基本上符合20世紀(jì)行政程序法典化的發(fā)展歷史。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，“行政程序立法的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格限制在程序方面，行政程序的法典化不是行政法的法典化?！盵10]

但我以為，從當(dāng)下許多國(guó)家的行政程序法內(nèi)容看，純粹的“行政程序法”并不存在，倒是大量的行政實(shí)體規(guī)范沖淡了名為“行政程序法”的意義，使之名不符實(shí)。其實(shí)，隨著行政法學(xué)總論部分的理論成熟度不斷提升，行政實(shí)體法的法典化也不是不可能，如德國(guó)、西班牙、葡萄牙、中國(guó)臺(tái)灣、澳門等行政程序法都已經(jīng)作了比較成功的嘗試。所以，以程序規(guī)范兼容實(shí)體規(guī)范，以正當(dāng)法律程序?yàn)楹诵牡摹爸腥A人民共和國(guó)行政程序法”，不是純粹的、有關(guān)“行政程序”的法，而應(yīng)當(dāng)是一部“行政法通則”。作為“通則”的行政程序法典，至少蘊(yùn)含如下意義：

（一）無(wú)論是實(shí)體規(guī)范還是程序規(guī)范，只要可以適用于各個(gè)行政領(lǐng)域的，都應(yīng)當(dāng)在行政程序法中加以規(guī)定。僅僅適用于某一具體行政領(lǐng)域的規(guī)則，可以在為該領(lǐng)域制定相關(guān)法律時(shí)加以規(guī)定，從而構(gòu)成作為一般法的行政程序法與作為特別法的專門法律之間關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的《行政處罰法》、《行政許可法》中有不少共同的規(guī)范，這是因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法所產(chǎn)生的立法資源浪費(fèi)，等到《行政程序法》出臺(tái)之后，這些法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，消除它們之間的規(guī)范重疊現(xiàn)象，從而確保行政程序法基本規(guī)則統(tǒng)一。

（二）行政程序法就內(nèi)容而言，它實(shí)質(zhì)是行政法的通則，即在實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范中抽象出一般的法律規(guī)范加以法律化，并以通則統(tǒng)帥各個(gè)行政領(lǐng)域中的分則。比如，無(wú)論是公安行政行為還是工商行政行為，它們的合法要件適用于通則的規(guī)定，同樣有關(guān)行政聽(tīng)證的程序也是如此。因此，作為通則的行政程序法，它的法律效力應(yīng)當(dāng)是涉及所有的分則調(diào)整的行政領(lǐng)域。同時(shí)，通過(guò)立法構(gòu)建適用于個(gè)別領(lǐng)域的特別行政程序也是今后一個(gè)重要的立法任務(wù)，通過(guò)特別行政程序填補(bǔ)一般行政程序所產(chǎn)生的漏洞，從而形成一個(gè)相對(duì)比較完整的行政程序法律體系。

（三）具有通則地位的行政程序法僅僅是確立一種最低限度的正當(dāng)法律程序。也就是說(shuō)，行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)如影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守的最起碼的程序。只要行政效率允許，法律不反對(duì)行政主體為自己增加程序義務(wù)。但是，由于正當(dāng)法律程序本身并不是一個(gè)確定的法律概念，法院在司法審查中可能會(huì)以它自己的理解來(lái)向行政機(jī)關(guān)提出正當(dāng)法律程序的要求。所以，正當(dāng)程序與其說(shuō)是一種規(guī)則，倒不如說(shuō)它是一種理念，一種法律精神。

總之，作為“通則”的行政程序法是中國(guó)未來(lái)行政程序立法的基本方向。這不僅符合世界范圍內(nèi)行政程序立法的基本方向，而且也適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)法治行政的需要。

注釋：

[1][美]費(fèi)正清：《美國(guó)與中國(guó)》，張理京譯，世界知識(shí)出版社2000年版，第109頁(yè)。

[2]張春生：中國(guó)行政程序法的發(fā)展與展望，東亞行政法研究會(huì)第三屆年會(huì)暨行政程序法國(guó)際研討會(huì)（1998.上海）提交論文。

[3]如應(yīng)松年主編的《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社2004年版。

[4][法]羅迪埃：《比較法導(dǎo)論》，徐百康譯，上海譯文出版社1989年版，第8頁(yè)。

[5]參見(jiàn)北京市海淀區(qū)法院行政判決書(shū)（[1999]海行初字第103號(hào)）和北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書(shū)（[1998]海行初字第142號(hào)）。

[6]最高人民法院在《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期公布“田勇訴北京科技大學(xué)退學(xué)處理決定案”中說(shuō)道：“按退學(xué)處理，涉及到被處理者的受教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者提出申辯意見(jiàn)。北京科技大學(xué)沒(méi)有照此原則辦理，忽視當(dāng)事人的申辯權(quán)利，這樣的行政管理行為不具有合法性。”

[7]葉俊榮：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的程序立法：我國(guó)行政程序法的立法設(shè)計(jì)與立法影響評(píng)估》，載《當(dāng)代公法理論》（翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集）第387-388頁(yè)。

篇5

【關(guān)鍵詞】行政程序 程序違法 法律責(zé)任

以下正文：

當(dāng)今，程序違法的法律后果及其責(zé)任追究的困境，在于人為地將程序始終與實(shí)體問(wèn)題糾纏不清，其本質(zhì)體現(xiàn)為程序獨(dú)立性的缺乏?？茖W(xué)地界定行政程序違法的內(nèi)涵，有效地設(shè)定行政程序違法的法律責(zé)任，對(duì)于增強(qiáng)人們的程序觀念，推進(jìn)行政法治，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)行政程序法的價(jià)值目標(biāo)具有重大意義。本文擬就行政程序違法、違反法定程序規(guī)則的表現(xiàn)形態(tài)、責(zé)任形式與適用條件等問(wèn)題作些探討。

一、對(duì)行政程序違法進(jìn)行規(guī)制的理論基礎(chǔ)

何為行政程序違法，尚無(wú)統(tǒng)一表述。行政主體程序違法是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)違反法定程序規(guī)則或者正當(dāng)程序原則，在行使行政權(quán)力，作出行政決定的過(guò)程中，違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序規(guī)則、行政規(guī)范性文件規(guī)定的有利于當(dāng)事人的程序規(guī)則以及關(guān)于行政程序的法律原則的違法行為。根據(jù)行政法治的基本要求，行政主體程序違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)行政程序違法的法律后果進(jìn)行研究，是因?yàn)槌绦虮旧碛衅洫?dú)立的價(jià)值，行政程序有其獨(dú)特的功能。正是這些價(jià)值和功能決定了行政程序違法作為一個(gè)問(wèn)題存在的意義和價(jià)值。

（一）程序的獨(dú)立價(jià)值

程序的獨(dú)立價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、限制恣意。程序表現(xiàn)為規(guī)范認(rèn)定和事實(shí)認(rèn)定的過(guò)程。但實(shí)際上，程序既不單純?nèi)Q于規(guī)范，也不單純?nèi)Q于事實(shí)，更不是一種固定的儀式，甚至也不宜過(guò)分強(qiáng)調(diào)其過(guò)程側(cè)面。程序的對(duì)立物是恣意，因而分化和獨(dú)立才是程序的靈魂。分化是指一定的結(jié)構(gòu)或者功能在進(jìn)化過(guò)程中演變成兩個(gè)以上的組織或角色作用的過(guò)程。這些分別項(xiàng)目各自具有特殊的意義，因而要求獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。于是明確相互之間的活動(dòng)范圍和權(quán)限就成為題中應(yīng)有之義。程序是一種角色分派的體系。程序參加者在角色就位之后，各司其職，互相之間既配合又牽制，恣意的余地自然就受到壓縮。

2、解決糾紛的中立性。程序的公正可以減弱爭(zhēng)議的激烈程度，增加當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議處理的可接受性，在心理上緩解當(dāng)事人針對(duì)某一爭(zhēng)議處理決定的不滿意狀態(tài)。

3、理性選擇的保證。在抽象的規(guī)范與具體的案件之間存在著的鴻溝，是由有效的選擇程序來(lái)充填彌合的。在現(xiàn)代社會(huì)中，法是可變的、可選擇的，但這種選擇又不是任意的、無(wú)限制的。程序排斥恣意卻并不排斥選擇。程序使法的變更合法化了，使人的選擇有序化了。

4、實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)威與秩序。社會(huì)秩序無(wú)疑要依賴公民對(duì)實(shí)體規(guī)則的遵守才能實(shí)現(xiàn)，這種遵守與實(shí)現(xiàn)必然離不開(kāi)國(guó)家的強(qiáng)制與制裁，而無(wú)論是強(qiáng)制還是制裁都是必要有一定的程序規(guī)則。在此種意義上，可以說(shuō)國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)在很大程度上皆為程序性的，程序性規(guī)則是規(guī)范國(guó)家行為的基本方式。

（二）行政程序的功能

行政程序是行政權(quán)力運(yùn)行的程序，具體指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、作出行政決定所遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序的總和。行政程序具有以下功能：

1、控制行政權(quán)力?，F(xiàn)代行政程序的核心是規(guī)范和控制政府行政權(quán)力。 行政程序是一種間接的行政控權(quán)機(jī)制，它通過(guò)對(duì)行政行為的控制來(lái)控制行政權(quán)力的行使。行政程序通過(guò)對(duì)行政決定所遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序的規(guī)定來(lái)控制行政自由裁量權(quán)的行使，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

2、促進(jìn)公眾參與。隨著思想的日益深入人心，以及民主潮流的日益發(fā)展，公民作為國(guó)家權(quán)力的主體，無(wú)論在形式上還是在實(shí)質(zhì)上都要求更多的參與國(guó)家的各項(xiàng)管理活動(dòng)，以充分行使其管理國(guó)家的權(quán)力。因此，公民參政欲望越來(lái)越強(qiáng)烈，尤其是對(duì)那些直接涉及到本人合法權(quán)益的行政行為，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與欲望。這樣，原有的參政途徑和程序已無(wú)法滿足日益增強(qiáng)的權(quán)利主體意識(shí)的需要，而行政程序不僅實(shí)現(xiàn)了公民對(duì)行政行為合法性進(jìn)行有效監(jiān)督的權(quán)利，而且還規(guī)定了公民參政、議政的具體途徑，規(guī)定了相對(duì)人和利害關(guān)系人在行政活動(dòng)中能充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，并確保自己的意見(jiàn)能得到充分的重視。

3、提高行政效率?，F(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)急劇擴(kuò)大，多變的行政事務(wù)要求行政主體迅速、有效地行使職權(quán)。有時(shí)沒(méi)有某種法定程序的限制，從形式上看行政主體實(shí)施行政行為確實(shí)可以提高行政效率，但是，這種沒(méi)有行政程序規(guī)范的行政行為有時(shí)可能會(huì)背離行政目的，減損行政效能。實(shí)際上，從各國(guó)規(guī)定的行政程序法的實(shí)踐看，為行政主體行使行政職權(quán)而設(shè)置的行政程序，不僅可以保障行政目的的實(shí)現(xiàn)，而且有利于減少怠于行政現(xiàn)象，從而提高行政效率。

4、穩(wěn)定社會(huì)秩序。行政程序通過(guò)對(duì)行政行為的規(guī)制，為行政法律關(guān)系主體雙方的行為提供一種預(yù)期和指引。行政主體的恣意行為不僅違反程序規(guī)范，而且極易引起雙方的對(duì)立情緒，甚至?xí)a(chǎn)生更具危害性的后果。為避免違反程序法律責(zé)任的承擔(dān)，雙方把各自的意志納人到程序中來(lái)加以平和的解決，從而有力地維護(hù)正常的社會(huì)秩序。社會(huì)發(fā)展一方面需要秩序，另一方面卻是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的價(jià)值沖突對(duì)正常秩序的潛在威脅，需要適當(dāng)處理。行政程序正是一種吸收不滿，消化矛盾的因勢(shì)利導(dǎo)的裝置。

二、違反法定程序規(guī)則的表現(xiàn)形態(tài)

行政主體違反法定程序規(guī)則具體表現(xiàn)為四種形態(tài)：（一）方式違法。作為程序要素的方式是指行為的表現(xiàn)形式，一定的行為必須以相應(yīng)的形式表現(xiàn)出來(lái)，如書(shū)面形式、口頭形式、動(dòng)作形式等，若行政行為不按法定的形式作出或不符合法定形式的具體要求則屬方式違法。方式違法主要表現(xiàn)為：第一，沒(méi)有采取法律所要求的方式。如果法律要求行政主體采取書(shū)面的方式，行政主體采取口頭方式的即為違法。第二，采取法律所禁止的方式。例如采取非法手段調(diào)查取證。第三，違反法定方式的具體要求，即行政行為雖符合法定的方式，但與法定方式的具體要求相違背。這主要有四種情形：一是未蓋印章。二是欠缺說(shuō)明理由。三是欠缺告知法律救濟(jì)方式或期限。四是未記載其他重要事項(xiàng)。如未記載決定的日期、決定的內(nèi)容等。（二）步驟違法。步驟是程序的重要要素，行政行為的實(shí)施必須按照法定的步驟來(lái)進(jìn)行，否則就構(gòu)成程序違法。步驟違法主要表現(xiàn)為：缺少或遺漏了某一步驟；隨意增加步驟或更改必經(jīng)步驟。（三）順序違法。作為行政程序要素的順序是指各個(gè)法定步驟之間的先后次序。如行政主體在作出具體的行政決定時(shí)，要先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政立法活動(dòng)，必須按照編制立法 規(guī)劃、起草、征求意見(jiàn)、協(xié)商與協(xié)調(diào)、審查和審議、公布和備案的順序進(jìn)行。這些順序是符合客觀要求的，帶有規(guī)律性的合理排列，顛倒了這些順序，就構(gòu)成程序違法。（四）時(shí)限違法。時(shí)限違法是指行政行為的作出違反法定的時(shí)效。時(shí)效是行政程序的基本要素，從法治的高度講，有法律行為就要有相應(yīng)法定時(shí)效，違反了法定時(shí)效，就構(gòu)成程序違法，如果涉及到相對(duì)人的合法權(quán)益的，相對(duì)人可以尋求救濟(jì)。

三、行政程序違法的認(rèn)定

對(duì)行政程序違法，不同的國(guó)家有著不同的認(rèn)識(shí)。在法國(guó)，行政程序違法分為“形式上的缺陷”和“程序?yàn)E用”。形式上的缺陷是指行政行為欠缺必要的形式或程序，或者不符合法律規(guī)定的形式和程序。程序?yàn)E用是指行政機(jī)關(guān)所采取的程序并非為實(shí)現(xiàn)行政目的所必需。英國(guó)以自然公正原則為基礎(chǔ)，認(rèn)為行政主體實(shí)施的行為違反自然公正原則即構(gòu)成行政程序違法。此外，行政程序違法還表現(xiàn)為程序上的越權(quán)，指行政機(jī)關(guān)違反成文法規(guī)定的必須遵守的程序規(guī)則。在我國(guó)，對(duì)行政程序違法的認(rèn)定主要從行政程序違法的主體和違法的“法”的范圍兩方面著手。

（一）行政程序違法的主體

行政程序法的核心是通過(guò)對(duì)行使行政權(quán)力的主體設(shè)定程序義務(wù)，來(lái)規(guī)范行政權(quán)力和限制行政權(quán)力的濫用。行政程序法律規(guī)范限制的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)，一般公眾在行政程序規(guī)范中不僅不是被限制的對(duì)象，而是被保護(hù)和賦權(quán)的主體。因此行政程序違法的主體只能是行政主體，包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或行政機(jī)關(guān)委托的組織，行政相對(duì)人不是行政程序違法的主體。

（二）行政程序違法的“法”的范圍

對(duì)行政程序違法中的“法”的范圍，學(xué)界存在不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法”不應(yīng)僅指法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，還包括法的內(nèi)在精神和要求。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法”不僅包括法律、行政法規(guī)，還應(yīng)包括規(guī)章以及其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件及法律的一般原則。一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政規(guī)范性文件制定主體混亂、形式不規(guī)范，應(yīng)排除在法定程序范圍之外，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使行政職權(quán)的需要自行制定的行為程序規(guī)則，僅具有自律作用，為自主行政程序，不屬法定程序范疇違反此類程序，不構(gòu)成程序違法。行政程序違法中的“法”包括法律、法規(guī)和規(guī)章，學(xué)界基本沒(méi)有分歧，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在行政規(guī)范性文件、法律原則上和法的內(nèi)在精神和要求上。

行政規(guī)范性文件的制定通常無(wú)需法律的明確授權(quán)，其制定、修改和廢除多由行政機(jī)關(guān)自行決定。但按照現(xiàn)代法治理念，這些規(guī)范應(yīng)向公眾公開(kāi)，對(duì)制定機(jī)關(guān)及其下級(jí)機(jī)關(guān)產(chǎn)生一定的約束力。在我國(guó)行政規(guī)范性文件對(duì)公眾無(wú)疑具有一定的或潛在拘束力，同時(shí)考慮到為行政機(jī)關(guān)的管理保留一定的靈活余地，應(yīng)給予區(qū)別對(duì)待，具體標(biāo)準(zhǔn)為:對(duì)于公民、法人或者其他組織有利的程序規(guī)則，行政機(jī)關(guān)必須遵守，違反該規(guī)則的行為將可能因構(gòu)成專橫或不符合正當(dāng)法律程序而被撤銷；而在其他情況下，原則上這些規(guī)則沒(méi)有法律拘束力，行政機(jī)關(guān)違反這些規(guī)則不構(gòu)成違法，法院不對(duì)其進(jìn)行審查。這種標(biāo)準(zhǔn)主要出于兼顧保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)婧吞岣咝姓实目紤]。依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，行政機(jī)關(guān)規(guī)定的規(guī)范性文件中所規(guī)定的對(duì)行政相對(duì)人有利的行政程序，實(shí)質(zhì)上為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)了一個(gè)合理的期待，對(duì)這種行政程序的違反，意味對(duì)行政相對(duì)人合理期待的破壞和信賴?yán)娴膿p害，因此違反對(duì)行政相對(duì)人有利的行政程序即構(gòu)成行政程序違法，同時(shí)又考慮到提高行政效率的需要，其他情況下，行政機(jī)關(guān)違反行政規(guī)范性文件規(guī)定的其他行政程序不構(gòu)成行政程序違法。

四、行政主體程序違法的法律責(zé)任形式

人們通常認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)、《行政復(fù)議法》第28條第3項(xiàng)之規(guī)定，行政主體程序違法的法律責(zé)任是行政行為被撤銷，并可責(zé)令行政主體重新作出行政行為。筆者認(rèn)為，這是對(duì)行政主體程序違法法律責(zé)任的偏頗理解。法律責(zé)任是對(duì)法律關(guān)系主體違反法定義務(wù)的否定性評(píng)價(jià)，它要通過(guò)多種責(zé)任形式表現(xiàn)出來(lái)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定，行政主體程序違法的法律責(zé)任不只限于撤銷，還包括責(zé)令履行職責(zé)、確認(rèn)違法、賠償?shù)榷喾N責(zé)任形式。我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí)，應(yīng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，針對(duì)程序違法的不同情形，設(shè)定多種責(zé)任形式，構(gòu)建一個(gè)程序違法的責(zé)任形式體系，并科學(xué)規(guī)定每種責(zé)任形式的適用條件，通過(guò)對(duì)這些責(zé)任形式的靈活、有效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)公平與效率兼顧、公共利益與個(gè)人利益適度平衡的目的。具體來(lái)說(shuō)，行政主體程序違法的法律責(zé)任形式有：

（一）無(wú)效

無(wú)效是指行政行為因具有重大明顯瑕疵或具備法定無(wú)效條件，自始不發(fā)生法律效力的情形。對(duì)于無(wú)效的行政行為，任何人及任何機(jī)關(guān)原則上自始、當(dāng)然不受其拘束。為確保行政機(jī)能的有效運(yùn)作，維護(hù)法的安定性并保護(hù)公民方的信賴?yán)妫姓袨榈蔫Υ庙氝_(dá)到重大，依一般人合理之判斷甚為明顯且一目了然的，始為無(wú)效。對(duì)程序上重大、明顯違法而無(wú)效的行政行為，因其自始對(duì)當(dāng)事人不具有拘束力，從理論上推導(dǎo)，當(dāng)事人具有程序抵抗權(quán)，即拒絕服從或合作的權(quán)利。賦予當(dāng)事人程序抵抗權(quán)的目的，是為了排斥行政主體實(shí)施行政行為時(shí)任意、專斷，及時(shí)有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。但當(dāng)事人的程序抵抗權(quán)又不能僅靠法理上的推導(dǎo)，在實(shí)踐中行使該權(quán)利是存在較多困難的。為了既讓當(dāng)事人的程序抵抗權(quán)落到實(shí)處，又避免當(dāng)事人隨意行使程序抵抗權(quán)而使行政活動(dòng)陷入癱瘓狀態(tài)，應(yīng)在制定法上為當(dāng)事人行使程序抵抗權(quán)規(guī)定條件，提供依據(jù)。我國(guó)《行政處罰法》第49條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕交納罰款?！边@是我國(guó)在法律上首次對(duì)“程序抵抗權(quán)”的明確規(guī)定。建議我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí)，對(duì)行政行為無(wú)效的條件、法律后果及當(dāng)事人享有的程序抵抗權(quán)作出系統(tǒng)明確的規(guī)定。

（二）撤銷

對(duì)程序一般違法的行政行為，不適宜用補(bǔ)正的方式予以補(bǔ)救的，則可采用撤銷的處理辦法。程序違法在何種情況下承擔(dān)撤銷的法律后果，各國(guó)區(qū)分了不同的情形進(jìn)行靈活適用，且作了必要的限制。例如，在法國(guó)，行政法院對(duì)形式違法的制裁受兩個(gè)思想支配：一方面，行政行為的形式和程序，大部分是為了保護(hù)當(dāng)事人的利益，行政機(jī)關(guān)必須遵守。另一方面，法院對(duì)于形式違法的制裁，不能吹毛求疵，陷入形式主義，妨礙行政效率?；谶@種考慮，行政法院關(guān)于形式違法的判例，表現(xiàn)出很大的靈活性：一是區(qū)分主要的形式和次要的形式，只有違反主要形式才構(gòu)成撤銷的理由。違反次要形式不影響行政行為效力。二是區(qū)別形式的目的是保護(hù)當(dāng)事人的利益，還是保護(hù)行政機(jī)關(guān)的利益。違反前者構(gòu)成撤銷的理由，違反后者當(dāng)事人無(wú)權(quán)控訴，保護(hù)當(dāng)事人利益的形式都是主要的形式。三是羈束權(quán)限的行政行為，只要內(nèi)容符合法律的規(guī) 定，形式違法不發(fā)生撤銷的效果。[1]德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都規(guī)定，撤銷對(duì)公共利益有重大危害的，不能撤銷；受益人對(duì)該行為的信賴?yán)骘@然大于撤銷所要維護(hù)的公共利益的，不能撤銷。在我國(guó)，撤銷是行政主體程序違法承擔(dān)法律責(zé)任的主要形式，但非唯一形式，且撤銷權(quán)的行使也應(yīng)區(qū)別不同的情況加以靈活運(yùn)用。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)程序違法給相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害或不利影響的行政行為，應(yīng)以撤銷為原則，以不撤銷為例外。不撤銷應(yīng)嚴(yán)格限制，只有在撤銷會(huì)給公共利益或其他人的合法權(quán)益造成重大損害的情況下，才不予撤銷；對(duì)程序違法而使相對(duì)人受益的行政行為，基于對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，應(yīng)以不撤銷為原則，以撤銷為例外。只有在不撤銷會(huì)給公共利益或其他人的合法權(quán)益造成重大損害的情況下，才予以撤銷。

（三）補(bǔ)正

補(bǔ)正是由行政主體自身對(duì)其程序輕微違法的行政行為進(jìn)行補(bǔ)充糾正，以此來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任的方式。根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的觀點(diǎn)，不再拘泥于過(guò)去的形式主義，對(duì)違法的行政行為，動(dòng)輒宣告無(wú)效或予以撤銷。轉(zhuǎn)而注重公共利益和對(duì)公民信賴的保護(hù)，并顧及行政行為被撤銷后對(duì)社會(huì)所造成的影響，盡量設(shè)法維持違法行政行為的效力。[2]補(bǔ)正限于行政程序輕微違法的情形，對(duì)于實(shí)體違法或程序嚴(yán)重違法的行為，不能補(bǔ)正。補(bǔ)正使行政行為的效力得以維持，補(bǔ)正行為的效力追溯既往，其作為程序違法的一種責(zé)任形式需要有法律的明文規(guī)定作依據(jù)。在法國(guó)，原則上，法律上無(wú)明確規(guī)定的，行政行為形式違法不能事后補(bǔ)正。從行政法院的判例看，允許在某些情況下，行政行為形式違法可以補(bǔ)正：首先，物質(zhì)上的遺漏和錯(cuò)誤可以補(bǔ)正。例如會(huì)議討論的記錄，事后補(bǔ)上負(fù)責(zé)人的簽名，行政決定中條文引證的錯(cuò)誤可以改正，但不能修改決定的內(nèi)容。其次，在某些情況下，相對(duì)人的同意，可以消除形式上的違法。我國(guó)原《行政復(fù)議條例》第42條第2項(xiàng)規(guī)定：具體行政行為有程序上不足的，決定被申請(qǐng)人補(bǔ)正。1999年出臺(tái)的《行政復(fù)議法》取消了這一規(guī)定。而只是籠統(tǒng)地規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人重作。有學(xué)者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》對(duì)違反程序的情形不作具體區(qū)分，而是只要違反法定程序的，則一并對(duì)待。這種規(guī)定看似嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)依照法定程序行政，實(shí)則是一種立法思維的簡(jiǎn)單化，只看到了違反程序的一個(gè)方面，而沒(méi)有考慮到執(zhí)法成本、效益、當(dāng)事人的權(quán)益保障等多方面的因素。[3]我國(guó)在制定統(tǒng)一的行政程序法時(shí)，應(yīng)將補(bǔ)正作為行政主體承擔(dān)程序違法的一種責(zé)任形式規(guī)定下來(lái)，并嚴(yán)格規(guī)定其適用條件。

（四）責(zé)令履行職責(zé)

當(dāng)行政主體因程序上的不作為違法且責(zé)令其作為仍有意義的情況下可采用責(zé)令履行職責(zé)這種責(zé)任形式。我國(guó)《行政訴訟法》第11條第4項(xiàng)規(guī)定：公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，可以依法提起行政訴訟。第11條第5項(xiàng)規(guī)定：公民、法人和其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的，可以依法提起行政訴訟。第54條第3項(xiàng)規(guī)定：被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。行政主體程序上的不作為行為有兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)不予答復(fù)。二是拖延履行法定作為義務(wù)。對(duì)行政主體不予答復(fù)的行為，有權(quán)機(jī)關(guān)（如行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等）應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)其違法的前提下，責(zé)令行政主體在一定期限內(nèi)予以答復(fù)。對(duì)行政主體拖延履行法定作為義務(wù)的行為，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)其違法的基礎(chǔ)上責(zé)令行政主體限期履行作為義務(wù)

（五）確認(rèn)違法

確認(rèn)違法作為行政主體程序違法的一種責(zé)任形式，在我國(guó)是有法律依據(jù)的。例如，根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第3項(xiàng)的規(guī)定，違反法定程序的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。確認(rèn)違法這種責(zé)任形式在實(shí)踐中有著廣闊的適用空間。其可適用于下列情形：一是行政主體逾期不履行法定職責(zé)，責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的，適用確認(rèn)違法這一責(zé)任形式。確認(rèn)違法后，可建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，如給予行政處分。確認(rèn)違法還可以為行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任取到預(yù)決作用。二是行政主體逾期履行法定職責(zé)，該“逾期”行為并未給相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害或?qū)嶋H不利影響。三是對(duì)不能成立的行為，可采用確認(rèn)違法的方式追究行政主體的責(zé)任。例如，我國(guó)《行政處罰法》第41條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依法向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外?！安怀闪ⅰ币馕吨撎幜P還不成其為具體行政行為，也就不能適用撤銷而應(yīng)當(dāng)適用確認(rèn)違法這一責(zé)任形式。四是行政行為程序違法，但撤銷該行政行為會(huì)給公共利益造成重大損失的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該行政行為違法，使該行政行為繼續(xù)有效，并責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。五是行政行為程序違法但結(jié)果正確，若采用撤銷的處理方式，又得責(zé)令行政主體重新作出行政行為，且行政主體重新作出的行政行為與原行政行為的結(jié)果相同；若采用確認(rèn)程序違法的方式進(jìn)行處理，使該行政行為繼續(xù)有效，但建議有權(quán)機(jī)關(guān)追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，這樣做，既能達(dá)到追究責(zé)任的目的，又能收到降低行政成本的功效。根據(jù)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)的規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。而沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)判決?！缎姓V訟法》第55條規(guī)定：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。行政訴訟法的《若干解釋》第54條第2款規(guī)定：人民法院以違反法定程序?yàn)橛桑袥Q撤銷被訴具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第55條規(guī)定的限制。據(jù)此可見(jiàn)，如果行政主體實(shí)施的行政行為僅僅是因?yàn)槌绦蜻`法而被判決撤銷的，在重新作出行政行為時(shí)，仍可基于同樣的事實(shí)和理由，作出與原具體行政行為實(shí)體內(nèi)容相同的具體行政行為。這對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，并未帶來(lái)實(shí)體處理結(jié)果上的改變，還增加了行政的成本，而改“撤銷并責(zé)令重作的處理方式”為“確認(rèn)違法的處理方式”，并嚴(yán)格追究行政主管人員和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任，可能會(huì)收到更好的效果。

（六）賠償

對(duì)行政主體程序違法的行為僅靠無(wú)效、撤銷、責(zé)令履行職責(zé)、確認(rèn)違法等方式追究其責(zé)任，有時(shí)很難達(dá)到目的，而采用賠償?shù)姆绞郊扔兄谇袑?shí)監(jiān)督行政主體依法行政，又能有效地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并使行政主體程序違法的責(zé)任形式在體系上更加完整。賠償這種責(zé)任方式可適用于下列情形：一是行政主體程序上不作為行為違法，責(zé)令該行政主體履行作為義務(wù)已無(wú)實(shí)際意義，且該不作為行為已給相對(duì)人的合法權(quán)益造成了實(shí)際損害。此時(shí)，確認(rèn)行政主體不作為行為違法，責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。二是行政主體實(shí)施的作為行為程序違法，并給相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害，在撤銷違法行為時(shí)，責(zé)令行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任；如撤銷行政行為會(huì)給公共利益造成重大損害，在此情況下，確認(rèn)該行政行為違法，責(zé)令行政主體采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，并責(zé)令行政主體向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。

隨著我國(guó)法制建設(shè)正逐步完善，行政法獲得了巨大的發(fā)展，但與法治發(fā)達(dá)國(guó)家相比，差距和缺陷還很明顯。表現(xiàn)在行政程序違法認(rèn)定問(wèn)題上，主要為程序法內(nèi)容稀薄，對(duì)行政復(fù)查程序、 行政許可程序、行政強(qiáng)制措施程序、行政公開(kāi)程序等缺乏相應(yīng)的法律統(tǒng)一規(guī)制，現(xiàn)有的一些程序法內(nèi)容也不盡合理。如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54條和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第28條規(guī)定，對(duì)程序違法的行政行為的追究方式不一，過(guò)于簡(jiǎn)單，這必然帶來(lái)實(shí)踐中的混亂化。

我們必須重新認(rèn)識(shí)程序法的意義，不能把程序法僅僅作為實(shí)體法的工具和形式來(lái)看待，因?yàn)槌绦蚍ǖ母饕淖饔迷谟诒Ｕ舷鄬?duì)人的主體資格和人格尊嚴(yán)，使其在行政行為中具有平等的參與權(quán)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，追究程序違法的法律責(zé)任才會(huì)具有更深層次的現(xiàn)實(shí)意義。因此，借鑒國(guó)外先進(jìn)的方法，認(rèn)識(shí)程序法的重要性和多樣性，并在此基礎(chǔ)上對(duì)程序違法的法律責(zé)任，采取多樣化、靈活的追究方式，制定我國(guó)統(tǒng)一的行政程序法以及相配套的專門程序法，對(duì)我國(guó)行政法制建設(shè)和完善有著十分重要和深遠(yuǎn)的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]王名揚(yáng)著：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版。

[2]羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政訴訟法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1990年版。

篇6

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱，而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個(gè)國(guó)家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒(méi)有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件，通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世紀(jì)初以來(lái)世界許多國(guó)家越來(lái)越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初，西歐一些國(guó)家首先制定行政程序法；20世紀(jì)中期，美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法，對(duì)其他國(guó)家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響；特別是20世紀(jì)后期，更多的國(guó)家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律并不對(duì)國(guó)家權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中，法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力來(lái)源的約束，一切不合法的國(guó)家權(quán)力不被法律所承認(rèn)，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國(guó)家權(quán)力的總體約束，而是進(jìn)一步對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使過(guò)程（主要是行政過(guò)程）進(jìn)行具體的約束。毫無(wú)疑問(wèn)，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象，這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國(guó)起草行政訴訟法的過(guò)程中，就有過(guò)起草我國(guó)行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年，對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問(wèn)題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法，也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法。現(xiàn)在，人們更加普遍認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件，我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求，社會(huì)生活中發(fā)生的許多問(wèn)題都需要通過(guò)完善行政程序的法制化來(lái)解決。今天，擺在我們面前的任務(wù)，已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問(wèn)題，一是對(duì)我國(guó)行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定，處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系；二是對(duì)我國(guó)行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系；三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t，處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系，既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來(lái)，也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體；五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握，使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問(wèn)題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問(wèn)題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關(guān)系，這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以，把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過(guò)分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的，一是保障公民程序性權(quán)利；二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權(quán)利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利，為保障公民的程序性權(quán)利，行政效率也要作一定的“犧牲”?！翱酥啤币埠?，“犧牲”也好，都不能沒(méi)有限制，要有一定的度，因此，對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確，確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國(guó)行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權(quán)利模式”，側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利；另一種是“效率模式”，側(cè)重提高行政效率。

近幾年，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究，得到比較廣泛認(rèn)同的主張是，我國(guó)行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”，也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”，應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問(wèn)題是，在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式，這個(gè)問(wèn)題至今還未有深入研究。

一般地分析，在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法，第一個(gè)辦法，把目標(biāo)模式同立法目的寫(xiě)在同一個(gè)條文中，用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系；第二個(gè)辦法，把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則，與法律的其他基本原則規(guī)定在一起，用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施；第三個(gè)辦法，在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來(lái)體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先，目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的，而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來(lái)規(guī)定。其次，目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則，因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定，而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定，因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來(lái)規(guī)定。再者，采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定，就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決，成為立法的“遺留問(wèn)題”；如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體規(guī)定，又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性，反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以，在制定行政程序法時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法，就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想，在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突，這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說(shuō)，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過(guò)深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此，目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中，而不是把它直接以條文方式寫(xiě)出來(lái)。

至此，我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考：在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”？具體的說(shuō)，可通過(guò)以下方式：

第一，通過(guò)程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽(tīng)證，可以設(shè)計(jì)正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證兩種聽(tīng)證程序制度，這樣，可以用正式聽(tīng)證保障公民的程序性權(quán)利，也可以用非正式聽(tīng)證提高行政效率。再比如送達(dá)，可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá)；可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無(wú)須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)?？偟膩?lái)說(shuō)，各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式，既為保障公民權(quán)利提供途徑，也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二，通過(guò)程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體，二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是，如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體，那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下，要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡(jiǎn)易程序，這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序，以保障公民的程序性權(quán)利；同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序，以提高行政效率。

第三，通過(guò)程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化，就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)，后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利；或者倒過(guò)來(lái)，在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利，而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信，用以上三種主要方式來(lái)體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”，可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征，它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響，使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度，形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性，也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中，包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性，還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國(guó)行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問(wèn)題。

據(jù)上所述，行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu)，但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu)，而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似，其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，行政行為的類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也作分則性規(guī)定，能統(tǒng)則統(tǒng)，不能統(tǒng)則分。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式，下面作一些更為深入的分析。

第一，并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù)，整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看，這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷掉。所以，世界各國(guó)行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二，總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組，顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷，使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三，總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一，總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣，為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來(lái)。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命，它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu)，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二，總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來(lái)，整個(gè)行政法體系依然是松散的。總分式結(jié)構(gòu)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三，從根本上講，總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以，總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國(guó)家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難，但是，如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu)，還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問(wèn)題：

第一，如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講，通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為，另行設(shè)計(jì)適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過(guò)程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定，避免條文的重復(fù)。因此，以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然，這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說(shuō)，這也就是正當(dāng)程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二，如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是，這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門法律，有的將來(lái)可能制定專門的法律，行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定，但又不能規(guī)定得過(guò)多，否則就會(huì)與專門的法律重復(fù)，這就需要把握一定的限度。從各國(guó)行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他法律處理類似問(wèn)題的做法來(lái)看，可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定可作為專門法律的基本原則的規(guī)定；二是接口性規(guī)定，即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款，作為與專門法律的銜接；三是補(bǔ)缺性規(guī)定，即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定，其他程序制度則由專門法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度，行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用；外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范，適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外，要不要規(guī)定內(nèi)部程序？目前，不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序，[⑤]而且迄今沒(méi)有看到與此相反的意見(jiàn)。

分析其他國(guó)家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家比較少，主要是美國(guó)、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”，既規(guī)定外部程序，也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家有德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來(lái)，在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說(shuō)，行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一，從總體上講，內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ)，不規(guī)定內(nèi)部程序，外部程序無(wú)法展開(kāi)。比如，行政程序的啟動(dòng)有兩種情況，一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng)，一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無(wú)論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過(guò)內(nèi)部程序建立的，沒(méi)有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序，外部程序便沒(méi)有前提或基礎(chǔ)。所以，正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣，行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二，內(nèi)部程序和外部程序并無(wú)嚴(yán)格的界限，它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透，內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序，外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要，從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序，但在有關(guān)行政信息公開(kāi)的程序制度中，或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中，很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查，一般來(lái)說(shuō)屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序，但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部，比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三，許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如，行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響，如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào)，互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán)，就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此，在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是，行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度？是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來(lái)？這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此，似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握：

第一，注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到，外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ)，。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況，主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后，這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變，依然屬于內(nèi)部程序，它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定，是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇，不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定，比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來(lái)，在立法時(shí)比較容易把握，較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上，行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄，為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，有權(quán)通過(guò)一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二，注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí)，行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如，行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù)，看起來(lái)是一個(gè)內(nèi)部程序，但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如，聽(tīng)證主持人的確定，看起來(lái)也是一個(gè)內(nèi)部程序，但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大，因而各國(guó)行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí)，會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序，由于外部程序的需要，有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后，其性質(zhì)發(fā)生了變化，從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí)，顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐中，內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國(guó)的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工，常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán)，要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章；一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門，更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果，就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章，嚴(yán)重影響公民權(quán)利，也影響行政效率。不過(guò)這要通過(guò)行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外，要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范？這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問(wèn)題。其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問(wèn)題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范，不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國(guó)家主要有美國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”，行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范，還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國(guó)為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為，程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國(guó)立法實(shí)踐已有先例，比如《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為，實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充，不但不會(huì)改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為，行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來(lái)不及立法，這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件，若不在行政程序法中作出規(guī)定，行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論，行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范，但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張，但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為，在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范，并不是作為程序法的補(bǔ)充，也不是作為權(quán)宜之計(jì)，而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分；行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍，在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先，要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說(shuō)中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范，這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍，誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說(shuō)，在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文：一是“行政決定自行政決定書(shū)送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”；另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的，行政決定無(wú)效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的，但并非都屬于實(shí)體規(guī)范，只有后一條才是實(shí)體規(guī)范，而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握，程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是，當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過(guò)程的開(kāi)始或結(jié)束處，就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待，仔細(xì)鑒別。

其次，行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范，這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為，所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中，針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范，只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定，既沒(méi)有必要，也不符合邏輯，它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次，程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起，這時(shí)，如果在立法上人為地把它們割裂開(kāi)來(lái)，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規(guī)定：“具有下列情形之一的，行政決定無(wú)效：（一）行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出該行政決定的；（二）行政決定嚴(yán)重違反法定程序的；（三）行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的；（四）行政決定的履行構(gòu)成犯罪的；（五）行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的。”其中前兩項(xiàng)是程序性的，后三項(xiàng)是實(shí)體性的，它們十分緊密地聯(lián)系在一起，如果把它們分開(kāi)，硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去，其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序，可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系，行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律，更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國(guó)行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法，一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中，不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法，行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國(guó)行政程序法，其他大多數(shù)國(guó)家的行政程序法都采取第二種做法。我國(guó)行政程序法不宜采用第一種做法，而應(yīng)借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國(guó)已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法，沒(méi)有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開(kāi)，更符合我國(guó)的情況。我國(guó)法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似，比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析，根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同，不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國(guó)制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開(kāi)始的條件，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù)，比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無(wú)效，需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟，這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析，在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視，考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙，影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)；也要避免過(guò)早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權(quán)；還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，要加強(qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性，使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語(yǔ)

制定行政程序法需要考慮的問(wèn)題很多，除了上面探討的這些問(wèn)題以外，還有許多重要問(wèn)題有待研討，比如聽(tīng)證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問(wèn)題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問(wèn)題?？紤]這些問(wèn)題，一要借鑒外國(guó)有益的做法；二要以我國(guó)的情況為基礎(chǔ)；三要注意理論創(chuàng)新。各國(guó)現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國(guó)為代表，一類以德國(guó)為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區(qū)別也比較大。我國(guó)的行政程序法在總體上不宜仿照美國(guó)行政程序法，因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情看，沒(méi)有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國(guó)家的行政程序法，但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng)，借鑒美國(guó)行政程序法對(duì)我國(guó)有益的制度，比如聽(tīng)證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國(guó)行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng)，在這一立法活動(dòng)中，行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[①]例如，1925年，奧地利國(guó)會(huì)通過(guò)《普通行政程序法》，對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國(guó)當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2001年3月版，第29頁(yè)。

[②]根據(jù)我國(guó)學(xué)者現(xiàn)有的研究，行政程序法的興起和發(fā)展有三次：第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn)；第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代；第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見(jiàn)同上，第203頁(yè)。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè)，一是保障公民權(quán)利，二是提高行政效率，三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收，因而提兩個(gè)目的就足矣。所以，學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí)，通常把第三個(gè)目的放在一邊，只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見(jiàn)同上，第156—176頁(yè)。

[④]姜明安：《我國(guó)行政程序立法模式選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》（京）1996第5期。

[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關(guān)系》，載《法學(xué)》（滬）2002第9期。

篇7

(二)撤銷如果行政程序只是屬于一般違法，并且還未構(gòu)成無(wú)效程序時(shí)，那么行政行為的法律無(wú)效性可以經(jīng)過(guò)特定機(jī)關(guān)進(jìn)行撤銷。行政行為判定為可撤銷范圍時(shí)，雖然其屬于程序違法，但還是具有法律效力。不同于無(wú)效行為，假如撤銷行為被認(rèn)為不具備法律效力，需要經(jīng)過(guò)相對(duì)人提出，再通過(guò)法院或者相關(guān)行政機(jī)關(guān)再進(jìn)行撤銷。

(三)補(bǔ)正補(bǔ)正只是針對(duì)行政行為屬于程序違法，但是違法程度并不嚴(yán)重，只要行政主體可以自行事后糾正，或者通過(guò)其他政府機(jī)關(guān)責(zé)令，將其補(bǔ)正為合法行為。且這種程序下行政行為就開(kāi)始并不認(rèn)為是行政程序瑕疵，借此來(lái)保持該行為本就具有的法律效力。

(四)變更在程序規(guī)則中，法律除了制定一些強(qiáng)制性程序之外，還列舉了部分任意程序規(guī)則。行政主體在選擇合適的程序的時(shí)候要在平衡公共利益與個(gè)人利益基礎(chǔ)上，只有這樣，立法的目標(biāo)和精神才可以實(shí)現(xiàn)。針對(duì)程序不當(dāng)?shù)男姓袨椋m然行政相對(duì)人無(wú)法主張無(wú)效或者撤銷，但是可以通過(guò)申請(qǐng)的方式，對(duì)行政主體進(jìn)行變更，進(jìn)而保證行政程序的合法性。

二、行政程序瑕疵的救濟(jì)機(jī)制

程序權(quán)利的獨(dú)立性是相對(duì)的，所以，行政程序瑕疵也要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制。具體法律規(guī)制途徑主要有三種形式，即行政內(nèi)救濟(jì)、行政訴訟和行政賠償。

(一)行政內(nèi)救濟(jì)行政內(nèi)救濟(jì)的主要含義是行政主體自身進(jìn)行的救濟(jì)，其本質(zhì)是行政主體的內(nèi)部系統(tǒng)各環(huán)節(jié)進(jìn)行的自我救濟(jì)。因此，行政內(nèi)救濟(jì)就包括了兩種關(guān)系，一種是行政主體自身行政行為存在程序瑕疵的救濟(jì)，另一種就是以領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作為基礎(chǔ)的上級(jí)行政主體救濟(jì)下級(jí)行政主體存在的行政行為瑕疵。基于這種關(guān)系，行政內(nèi)救濟(jì)不僅可以對(duì)行政程序的合法性和合理性進(jìn)行審查，也可以根據(jù)程序瑕疵來(lái)改變程序，借此實(shí)現(xiàn)變更行政行為的法律效力。

(二)行政訴訟行政訴訟實(shí)際上是一種監(jiān)督的性質(zhì)。針對(duì)行政程序瑕疵，其作用就是司法監(jiān)督。在我國(guó)《行政訴訟法》相關(guān)明文中指出，一旦出現(xiàn)程序違法，就可以判決撤銷或部分撤銷，并且就行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為可以作出重新判決。不難看出，該規(guī)定將程序與實(shí)體進(jìn)行集合，即是程序違法而實(shí)體合法。如此，就缺失了從行政程序相對(duì)獨(dú)立的性質(zhì)上對(duì)行政行為的法律效力作出恰當(dāng)?shù)呐袛?。故而，就需要在行政訴訟中假如確認(rèn)判決，從而可以實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)確認(rèn)行政不作為的違法性，進(jìn)而就可以為相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求提供依據(jù)。

(三)行政補(bǔ)償根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)或者機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵害國(guó)家公民、法人或者其他組織的法益時(shí)，受害可以依據(jù)該法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。其中“職權(quán)”必然包括了行政權(quán)，“合法權(quán)益”必然包括行政相對(duì)人的程序權(quán)益。早我國(guó)法律中就明確指出行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照法定程序作出行政行為，這樣不僅是對(duì)相對(duì)人人身權(quán)利的侵犯，也是對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，相對(duì)人就有權(quán)利單獨(dú)、行政復(fù)議時(shí)或者行政訴訟時(shí)要求國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行賠償。如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在履行法定責(zé)任時(shí)消極怠工，從而出現(xiàn)行政不作為造成當(dāng)事人權(quán)益被侵犯，那么相對(duì)人可以先提出判定行政機(jī)關(guān)不作為是屬于行為違法，然后要求獲得行政賠償。

篇8

聽(tīng)證制度是從英美普法中的自然公正原則中演化而來(lái)的，立法上最早規(guī)定聽(tīng)證制度是1946年美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》。聽(tīng)證制度的內(nèi)涵是“聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，”尤其是在作出不利于當(dāng)事人的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，從而體現(xiàn)出行政的公正。聽(tīng)證程序有廣義和狹義兩種，所謂廣義的聽(tīng)證是指把行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的程序統(tǒng)稱為聽(tīng)證。狹義的聽(tīng)證是指將聽(tīng)證界定為行政機(jī)關(guān)以聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的程序，是一種正式的聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)的形式。在行政程序中應(yīng)用聽(tīng)證，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)起到了約束作用。

（二）聽(tīng)證程序的功能

確立聽(tīng)證程序是為了賦予受行政機(jī)關(guān)決定影響的當(dāng)事人為自己的權(quán)益進(jìn)行辯護(hù)的權(quán)利。是利用法律手段促使行政機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理方法。聽(tīng)證程序有三大功能：

1、保護(hù)功能。聽(tīng)證的本質(zhì)在于給有利發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，允許當(dāng)事人與案件調(diào)查人員當(dāng)面質(zhì)證和辯駁，給當(dāng)事人一種事前自衛(wèi)的權(quán)利。通過(guò)這種程序來(lái)發(fā)現(xiàn)真實(shí)，校正片面的認(rèn)識(shí)，總結(jié)出正確的處理方案。當(dāng)事人可以在聽(tīng)證程序中對(duì)付非法行政行為的侵害，維護(hù)自己的合法權(quán)益。從而維護(hù)社會(huì)公共利益發(fā)揮直接的積極作用。

2、監(jiān)督功能。行政處罰在行政管理中適用廣泛，要求行政機(jī)關(guān)在行使行政處罰權(quán)時(shí)，不得與法律規(guī)范相抵觸。它在實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生了一些積極的正面效應(yīng)，通過(guò)聽(tīng)證，直接審查行政機(jī)關(guān)將作出的行政處罰是否正確。對(duì)于保證行政處罰的公正性和合法性十分必要，從而促進(jìn)依法行政，減少行政爭(zhēng)議，提高行政效率。

3、教育功能。通過(guò)聽(tīng)證，教育行政執(zhí)法人員在行政工作中必須依法行政，公開(kāi)公正處理或處罰決定，減少行政爭(zhēng)議，改進(jìn)行政管理，提高執(zhí)法水平；讓當(dāng)事人了解法律法規(guī)，運(yùn)用法律的武器保護(hù)自己，起到了積極的法制宣傳教育作用；讓旁聽(tīng)群眾通過(guò)雙方辯論獲得法制教育，提高公民法制觀念。

（三）聽(tīng)證程序的基本原則

聽(tīng)證程序的兩大基本原則是：公開(kāi)原則和公正原則。公開(kāi)原則是聽(tīng)證程序的基礎(chǔ)，公正原則是聽(tīng)證程序?qū)崿F(xiàn)價(jià)值的目的，兩者相輔相成。

1、公開(kāi)原則。公開(kāi)原則與聽(tīng)證程序的性質(zhì)相符，是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)基本要求，現(xiàn)代法律追求民主、保護(hù)公民合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)行政公開(kāi)。但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私除外，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)方式舉行。聽(tīng)證公開(kāi)有兩個(gè)方面功效：一是有利于保證行政處罰全面、客觀地行使；二是有利于加強(qiáng)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，提高公民的守法意識(shí)。

2、公正原則。公正原則是指公平正值，沒(méi)有偏私。主要包括兩方面內(nèi)涵：一是指立法公正，在有關(guān)聽(tīng)證方面，聽(tīng)證主體包括聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)、聽(tīng)證主持人與聽(tīng)證參與人的聽(tīng)證權(quán)利和聽(tīng)證義務(wù)的設(shè)定都應(yīng)一視同仁，公平對(duì)待；二是執(zhí)法公正，通過(guò)賦予當(dāng)事人告知權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、陳述權(quán)等權(quán)利，變以往執(zhí)法主體對(duì)受罰主體的單向管理為雙向制約，變當(dāng)事人的事后救濟(jì)為政府的事先、事中控制，最大限度地規(guī)范行政執(zhí)法，保障管理相對(duì)人的合法權(quán)益。

（四）聽(tīng)證程序的分類

聽(tīng)證程序按實(shí)施的時(shí)間先后不同分為事前聽(tīng)證和事后聽(tīng)證。

1、事前聽(tīng)證。事前聽(tīng)證指行政機(jī)關(guān)作出決定之前進(jìn)行的聽(tīng)證。事前聽(tīng)證有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益不受行政行為的侵害。促使行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前聽(tīng)取行政相對(duì)人意見(jiàn)，保證行政決定合法公正性。從而提高行政管理的合理性和科學(xué)性。我國(guó)行政處罰聽(tīng)證是正式的事前聽(tīng)證。

2、事后聽(tīng)證。事后聽(tīng)證指行政機(jī)關(guān)作出決定之后進(jìn)行的聽(tīng)證。事后聽(tīng)證可以方便行政機(jī)關(guān)迅速作出決定，受到不利影響的當(dāng)事人可在事后要求進(jìn)行符合該決定具體情況的聽(tīng)證。如果不損害當(dāng)事人的權(quán)利，對(duì)當(dāng)事人不產(chǎn)生無(wú)法彌補(bǔ)的損失，行政機(jī)關(guān)可以決定采用事后聽(tīng)證的形式。如涉及金錢利益的行政裁決，一般采取事后聽(tīng)證的形式。

（五）行政處罰聽(tīng)證程序的法律特征

行政處罰聽(tīng)證是指狹義的聽(tīng)證，“指在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，由行政機(jī)關(guān)指派專人主持聽(tīng)取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人就案件事實(shí)及其證據(jù)進(jìn)行陳述、質(zhì)證和辯論的法定程序。”①行政處罰聽(tīng)證程序法律特征為：

1、聽(tīng)證是由行政機(jī)關(guān)臨時(shí)召集的，聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)臨時(shí)召集。它不同于行政復(fù)議和行政仲裁，由法定的復(fù)議機(jī)構(gòu)和仲裁庭舉行，也不同于行政、民事和刑事審判，由人民法院進(jìn)行。在我國(guó)不設(shè)獨(dú)立的行政法院或行政法官，聽(tīng)證一般是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部由負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。

2、聽(tīng)證采取辯論式的審理方式。審理人員站在與案件無(wú)關(guān)的第三者立場(chǎng)上，由雙方提供證據(jù)，互相辯論，審理人員不發(fā)表任何意見(jiàn)，只是主持審理過(guò)程的進(jìn)行，充分聽(tīng)取雙方的意見(jiàn)，并加以辨別的法律制度。

二、我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的主要規(guī)定及存在問(wèn)題

（一）我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的主要規(guī)定

我國(guó)《行政處罰法》頒布以前就已經(jīng)有了聽(tīng)證程序的部門規(guī)定。如國(guó)家稅務(wù)總局1990年制定的《稅務(wù)機(jī)關(guān)查處稅務(wù)案件辦法〈試行〉》第15條規(guī)定：“調(diào)查機(jī)關(guān)和調(diào)查人員將認(rèn)定的事實(shí)同被查處的對(duì)象見(jiàn)面，認(rèn)真聽(tīng)取其申辯，然后寫(xiě)出調(diào)查報(bào)告?！庇秩鐕?guó)家技術(shù)監(jiān)督局1990年7月的《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第20條至22條規(guī)定：“案件調(diào)查結(jié)束后，承辦人員應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)果和有關(guān)證據(jù)材料提交技術(shù)監(jiān)督行政部門審理。各級(jí)技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體審議制度，設(shè)立相應(yīng)的案件審理組織。案件審理組織經(jīng)集體評(píng)議后，提出案件處理意見(jiàn)?！贝送膺€有一些法律、規(guī)章明確規(guī)定必須經(jīng)過(guò)合議方能作出行政處罰決定，從而保證了執(zhí)法的公正性。上述一些部門規(guī)定是聽(tīng)證程序的一部分，包含調(diào)查者與裁決者相分離的規(guī)則。

我國(guó)于1996年3月17日八屆人大四次會(huì)議通過(guò)了《行政處罰法》，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。聽(tīng)證依照以下程序組織：

A、當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后的3日內(nèi)提出；

B、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)；

C、除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽(tīng)證公開(kāi)舉行；

D、聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避；

E、當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可委托1至2人；

F、舉行聽(tīng)證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)申辯和質(zhì)證；

G、聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。

當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

綜上所述，可以看出我國(guó)行政處罰聽(tīng)證屬于正式的事前聽(tīng)證，其主要規(guī)定可以歸納為以下幾個(gè)方面：

1、聽(tīng)證的原則。聽(tīng)證會(huì)舉行要求公開(kāi)原則和職能分離的原則。

(1)公開(kāi)原則。公開(kāi)原則便于人民群眾對(duì)聽(tīng)證進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止行政部門個(gè)別人，是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外。

(2)職能分離原則。職能分離原則要求法官不能作自己案件的法官。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部同一行政處罰案件中從事調(diào)查取證、聽(tīng)證、裁決的行政人員應(yīng)當(dāng)彼此獨(dú)立、各司其職，不得從事與其職責(zé)不相容的活動(dòng)。職能分離原則克服了我國(guó)以往執(zhí)法職能合并，執(zhí)法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于執(zhí)法公正性。

2、聽(tīng)證的范圍。聽(tīng)證程序適用條件有兩點(diǎn)：一是在聽(tīng)證適用范圍之內(nèi)，是實(shí)質(zhì)條件；二是行政相對(duì)人提出聽(tīng)證要求，是程序條件。這兩個(gè)條件既反映了公正和民主要求，也體現(xiàn)了行政效率原則。我國(guó)聽(tīng)證的范圍限于行政機(jī)關(guān)給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等三種行政處罰案件。行政相對(duì)人只有對(duì)上述三種案件有權(quán)要求聽(tīng)證。

(1)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種嚴(yán)厲的處罰，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)利益損失。在使用時(shí)要根據(jù)違法情節(jié)，責(zé)令違法者全部或部分停產(chǎn)停業(yè)，限期整頓。

(2)吊銷許可證或者執(zhí)照。是指行政機(jī)關(guān)依法限制或剝奪違法行為人某種權(quán)利或資格的處罰。它也是一種比較嚴(yán)厲的行政處罰，要求行政機(jī)關(guān)在處罰決定前必須充分聽(tīng)取受處罰人的意見(jiàn)后，在證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚的條件下正式作出。

(3)較大數(shù)額罰款。行政機(jī)關(guān)在適用罰款時(shí)享有較大的自由裁量權(quán)，有時(shí)容易產(chǎn)生顯失公正。所以把較大數(shù)額罰款列入聽(tīng)證范圍是十分必要的。

3、舉行聽(tīng)證的程序

(1)聽(tīng)證前的準(zhǔn)備：

①當(dāng)事人申請(qǐng)。當(dāng)事人受到行政機(jī)關(guān)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款，要求舉行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；

②通知。行政機(jī)關(guān)在舉行聽(tīng)證的7日前將有關(guān)聽(tīng)證的事項(xiàng)告知當(dāng)事人；

③指定聽(tīng)證主持人。聽(tīng)證主持人為非本案調(diào)查人員與本案無(wú)利害關(guān)系人員；

④回避。指定的主持人在舉行聽(tīng)證前告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利；

⑤公告。聽(tīng)證除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，必須公開(kāi)舉行。

(2)聽(tīng)證舉行：

①主持人宣布聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始，核實(shí)到會(huì)的調(diào)查人員、當(dāng)事人、和其他有關(guān)人員；

②由案件調(diào)查人員宣讀指控書(shū)，主持人詢問(wèn)當(dāng)事人、證人，接受有關(guān)證據(jù)資料；

③當(dāng)事人對(duì)被指控的事實(shí)及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行申辯；

④當(dāng)事人、案件調(diào)查人員、人就有關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行辯論；

⑤當(dāng)事人最后陳述。聽(tīng)證主持人宣告辯論會(huì)結(jié)束后，當(dāng)事人有最后陳述的權(quán)利。

(3)聽(tīng)證筆錄。聽(tīng)證筆錄是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的依據(jù)，筆錄交當(dāng)事人審核無(wú)誤后由當(dāng)事人簽名或蓋章。證人證言部分由證人審核無(wú)誤后由證人簽名或蓋章。當(dāng)事人認(rèn)為有誤的，可請(qǐng)求更正。

(4)聽(tīng)證后裁決。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須依照《行政處罰法》第38條規(guī)定作出處罰決定。

（二）我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序存在的問(wèn)題

我國(guó)行政處罰法是1996年3月頒布的。就《行政處罰法》所規(guī)定的聽(tīng)證程序來(lái)說(shuō)，還存在不完善之處，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

、職能分離制度不嚴(yán)謹(jǐn)

職能分離是指從事正式聽(tīng)證和行政機(jī)關(guān)裁決的人員，不能從事與聽(tīng)證和裁決不相容的活動(dòng)，包括對(duì)案件進(jìn)行追訴的活動(dòng)以及對(duì)追訴事項(xiàng)事先進(jìn)行調(diào)查的活動(dòng)。聽(tīng)證中的職能分離指聽(tīng)證職能與調(diào)查職能相分離。我國(guó)職能分離是內(nèi)部職能分離，如聽(tīng)證主持人由非本案調(diào)查人員與本案無(wú)利害關(guān)系人員擔(dān)任，體現(xiàn)了職能分離。規(guī)定的不夠嚴(yán)謹(jǐn)，一個(gè)行政機(jī)關(guān)同時(shí)行使調(diào)查、追訴、聽(tīng)證和裁決職能，在機(jī)關(guān)實(shí)際工作表面上，由三個(gè)不同的部門和人員分別行使，職能分離了。事實(shí)上并沒(méi)有真正職能分離，因?yàn)樵谛姓C(jī)關(guān)內(nèi)部，案件調(diào)查人員與同一處室內(nèi)部的其他執(zhí)法人員因案件經(jīng)常交流經(jīng)驗(yàn)，互相往來(lái)，難免在主持中出現(xiàn)互相照顧的偏私現(xiàn)象。在一定程度上影響聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性，因此，聽(tīng)證主持人獨(dú)立性是職能分離的具體表現(xiàn)。

2、聽(tīng)證范圍相對(duì)狹窄

我國(guó)《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用……當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睆倪@一規(guī)定可以看出：

(1)行政機(jī)關(guān)只對(duì)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定時(shí)才有可能適用聽(tīng)證程序，而對(duì)限制人身自由的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。對(duì)限制人身自由的行政處罰僅限制在《治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定，而在行政處罰中卻沒(méi)有體現(xiàn)出其嚴(yán)肅性。

(2)“較大數(shù)額”罰款規(guī)定不明確。從現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)看，行政機(jī)關(guān)適用罰款時(shí)享有較大的自由裁量權(quán)，缺乏有效的外在監(jiān)督制約機(jī)制，因此在適用中時(shí)容易產(chǎn)生顯失公正。

(3)在上述三種行政處罰案件中，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，才適用聽(tīng)證程序，當(dāng)事人不要求聽(tīng)證，則不適用聽(tīng)證。這樣會(huì)造成個(gè)別人濫用行政權(quán)力現(xiàn)象。

3、聽(tīng)證期限規(guī)定的不健全

在《行政處罰法》中，有關(guān)聽(tīng)證期限規(guī)定限于聽(tīng)證前的準(zhǔn)備階段：一是為針對(duì)當(dāng)事人的義務(wù)。即當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后的3日內(nèi)提出。二是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)。即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的7日前通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)。沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定整個(gè)聽(tīng)證運(yùn)行過(guò)程中期限。如缺少行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)聽(tīng)證的受理期限、多次聽(tīng)證期限以及聽(tīng)證筆錄送交期限等。為保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有必要完善我國(guó)行政處罰的聽(tīng)證期限。

4、未建立事后聽(tīng)證

事后聽(tīng)證指在行政機(jī)關(guān)作出裁決后再舉行聽(tīng)證。我國(guó)《行政處罰法》只規(guī)定了事前聽(tīng)證，要求當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)告知后的3日內(nèi)提出，沒(méi)有規(guī)定事后聽(tīng)證。在實(shí)踐中，對(duì)來(lái)不及舉行事前聽(tīng)證、情況十分緊急需立即采取措施的案件不適用事前聽(tīng)證，否則就會(huì)造成不可彌補(bǔ)的損失。如對(duì)涉及重大產(chǎn)品質(zhì)量案件盲目地采取事前聽(tīng)證，就會(huì)給違法犯罪分子以喘息機(jī)會(huì)，如轉(zhuǎn)移財(cái)物、逃跑等，從而造成國(guó)家、集體、個(gè)人利益的損失，給人民生命健康帶來(lái)嚴(yán)重威脅。對(duì)此類案件，只能適用事后聽(tīng)證的形式。

三、完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的建議

我國(guó)《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽(tīng)證程序，這是我國(guó)行政法制建設(shè)進(jìn)程中的巨大進(jìn)步。但是，隨著社會(huì)民主的發(fā)展，我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序服務(wù)于廣大人民群眾，具有真正操作性，建議擬從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善。

（一）完善職能分離制度

我國(guó)《行政處罰法》第42條規(guī)定，聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。這一規(guī)定要求聽(tīng)證程序?qū)嵤﹥?nèi)部職能分離制。要達(dá)到內(nèi)部職能分離的關(guān)鍵是對(duì)聽(tīng)證主持人作以下嚴(yán)格要求。

1、聽(tīng)證主持人產(chǎn)生遵循的原則

(1)聽(tīng)證主持人要有很高素質(zhì)。首先思想道德要好，有較高的政治素質(zhì)和高度的責(zé)任心、正義感，不利用職務(wù)之便謀取私利；有較強(qiáng)心理素質(zhì)，能夠客觀公正地對(duì)待案件。其次，法律知識(shí)十分精通，在聽(tīng)證中涉及到有關(guān)法律能夠運(yùn)用自如，尤其對(duì)行政執(zhí)法的專門法律、法規(guī)和規(guī)章相當(dāng)熟悉。再次，聽(tīng)證主持人應(yīng)具備很強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，業(yè)務(wù)水平要過(guò)硬，綜合能力應(yīng)過(guò)強(qiáng)，有周密的邏輯思維能力，這樣對(duì)案情判斷才會(huì)準(zhǔn)確無(wú)誤。

(2)聽(tīng)證主持人應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)中具有相對(duì)獨(dú)立地位的與本案無(wú)利害關(guān)系的人員。他們不直接參加具體行政執(zhí)法，又能掌握各部門執(zhí)法情況。在聽(tīng)證中象法官一樣，不偏不倚、執(zhí)法公正。

(3)聽(tīng)證主持人應(yīng)該是不直接參與本案調(diào)查人員。聽(tīng)證主持人只有為非本案調(diào)查人員，才能保證站在客觀、公正立場(chǎng)上去調(diào)查聽(tīng)證過(guò)程。

2、聽(tīng)證主持人應(yīng)明確自已權(quán)限

聽(tīng)證主持人是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指定主持行政處罰案件聽(tīng)證程序的行政人員。聽(tīng)證主持人的權(quán)力主要有：

(1)確定聽(tīng)證舉行時(shí)間、地點(diǎn)，告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)回避的權(quán)利及宣布聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始。

(2)主持辯論會(huì)：

①聽(tīng)取當(dāng)事人、案件調(diào)查人員及人就案件的事實(shí)、處罰理由和適用依據(jù)等進(jìn)行陳述、申辯和質(zhì)證。

②根據(jù)案件實(shí)際情況，擬作出行政處罰的理由和依據(jù)進(jìn)行詢問(wèn)；

③對(duì)當(dāng)事人的合法請(qǐng)求予以滿足，使當(dāng)事人有機(jī)會(huì)提出一切與本案有關(guān)的觀點(diǎn)，監(jiān)督調(diào)查人員履行舉證責(zé)任；

④隨時(shí)把握聽(tīng)證的目的和主題，防止聽(tīng)證程序離題或延滯；

⑤維護(hù)聽(tīng)證秩序，根據(jù)情況宣布聽(tīng)證是否中止、結(jié)束或延期。

(3)審閱聽(tīng)證筆錄。簽名或蓋章后聽(tīng)證會(huì)筆錄具有法律文書(shū)效力，是行政處罰裁決的依據(jù)。

(4)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出行政處罰的處理意見(jiàn)。聽(tīng)證主持人不行使裁決權(quán)，但可以提出具體的處理意見(jiàn)，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定。

（二）聽(tīng)證程序的適用范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大

《行政處罰法》第8條規(guī)定，行政處罰的種類包括：警告、罰款、沒(méi)收非法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。目前我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序僅局限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款這三項(xiàng)較重的處罰局面。根據(jù)行政處罰理論的概括總結(jié)，我國(guó)的行政處罰分為四種:②一是精神罰，指通過(guò)告誡、批評(píng)等方式致使當(dāng)事人遭受精神上、心理上的壓力的行政處罰，主要有警告、通報(bào)批評(píng)等方式；二是財(cái)產(chǎn)罰，指通過(guò)當(dāng)事人遭受財(cái)產(chǎn)上的損失的方法懲罰當(dāng)事人的行政處罰，主要有罰款、沒(méi)收財(cái)物等方式；三是能力罰（或稱資格罰），指通過(guò)中止、剝奪當(dāng)事人某一資格或從事某一特許行業(yè)的能力的方法給予的行政處罰，主要有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照等方式；四是人身自由罰，指通過(guò)剝奪當(dāng)事人短期人身自由的方法懲處當(dāng)事人的行政處罰，我國(guó)目前只有兩種形式即拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)。由此可見(jiàn)，在上述眾多的行政處罰種類中我國(guó)僅限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款三項(xiàng)處罰列入聽(tīng)證范圍，對(duì)保護(hù)相對(duì)人利益是不夠的。因此當(dāng)前擴(kuò)大行政處罰的聽(tīng)證范圍就是把行政拘留納入聽(tīng)證范圍。因?yàn)樾姓辛羰切姓幜P種類中最嚴(yán)厲的一種，它是限制人身短期自由。應(yīng)該更審慎、更嚴(yán)肅地對(duì)待，但在行政處罰聽(tīng)證程序中卻看不到這種謹(jǐn)慎和嚴(yán)肅。為了順應(yīng)民主、法制的時(shí)代潮流，全面充分地保護(hù)當(dāng)事人人身自由權(quán)，有必要將限制人身自由的行政處罰列入聽(tīng)證程序范圍。

（三）健全聽(tīng)證期限

《行政處罰法》對(duì)聽(tīng)證期限未作專門規(guī)定，從加快聽(tīng)證周轉(zhuǎn)、提高行政效率角度出發(fā)，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)限定聽(tīng)證期限：建議限定行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)聽(tīng)證的受理期限為當(dāng)事人提出聽(tīng)證的10日內(nèi)，使案件在短期時(shí)間內(nèi)盡快受理；限定調(diào)查取證的收集期限為啟動(dòng)聽(tīng)證受理的前7日內(nèi)；明確規(guī)定聽(tīng)證審理最多為3次，每次間隔不超過(guò)7日；限定聽(tīng)證筆錄的送交期限為聽(tīng)證結(jié)束后的3日內(nèi)。一旦限定了上述期限，聽(tīng)證程序的實(shí)施周期也隨之確定了，防止發(fā)生行政機(jī)關(guān)受理聽(tīng)證程序案件后不通知當(dāng)事人聽(tīng)證和無(wú)限期地拖延聽(tīng)證等現(xiàn)象，抑制聽(tīng)證行為的專橫性和任意性，提高執(zhí)法的透明度。

（四）建立事后聽(tīng)證

當(dāng)前世界上許多國(guó)家在實(shí)施聽(tīng)證程序之前，并不一概采取事先聽(tīng)證的形式，而是根據(jù)不同情況按事先事后兩種形式解決。美國(guó)作為較早確立聽(tīng)證制度法律規(guī)范的國(guó)家，率先實(shí)行事后聽(tīng)證，而且以事后聽(tīng)證為主、事先聽(tīng)證為補(bǔ)充。我國(guó)《行政處罰法》將聽(tīng)證程序僅限于事先聽(tīng)證的范疇，規(guī)定的比較單一。在行政執(zhí)法中常會(huì)遇到緊急情況下，需立即執(zhí)行的行政處罰案件，實(shí)施事先聽(tīng)證不現(xiàn)實(shí)，不給予聽(tīng)證機(jī)會(huì)不符合法制要求。如我們?cè)谛姓?zhí)法中打假冒偽劣產(chǎn)品時(shí)發(fā)現(xiàn)假酒、假飲料，若不及時(shí)制止就會(huì)給人民生命健康帶來(lái)嚴(yán)重威脅。新《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售生產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值金額等值三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睆谋Ｗo(hù)人民生命健康的角度出發(fā)，對(duì)涉及重大產(chǎn)品質(zhì)量案，必須當(dāng)即執(zhí)行行政處罰，適用事后聽(tīng)證的形式。我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上與國(guó)際接軌，消除了政府設(shè)置的貿(mào)易和關(guān)稅壁壘，實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易自由化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，人民生活水平多數(shù)達(dá)到了小康水平。但加入世貿(mào)組織以后，外國(guó)企業(yè)要更多進(jìn)來(lái)，商品要更方便進(jìn)來(lái)，然而，更重要是國(guó)際通用的市場(chǎng)管理規(guī)則要進(jìn)來(lái)，這必將對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系包括公法領(lǐng)域產(chǎn)生極其深刻影響。我國(guó)法律制定上要在符合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上逐漸與國(guó)際法接軌。為適應(yīng)世貿(mào)組織的需要，學(xué)習(xí)美國(guó)及發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議在行政處罰聽(tīng)行政程序上盡快制定為公共利益和公共安全執(zhí)行的行政處罰實(shí)行事后聽(tīng)證。

【注釋】

①楊惠基著：《聽(tīng)證程序理論與實(shí)務(wù)》上海人民出版社1997年版，第2頁(yè)。

②蔣勇、劉勉義著：《行政聽(tīng)證程序研究與適用》警官教育出版社1997年版，第117頁(yè)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]金國(guó)坤著：《行政程序法論》中國(guó)檢察出版社2002年9月第一版。

[2]皮純協(xié)主編的：《行政程序法比較研究》中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2000年6月第一版。

篇9

英國(guó)是普通法系的母國(guó)，是世界與法治的發(fā)源地。程序正義集中代表了英國(guó)的傳統(tǒng)與法治精神，是行政法的標(biāo)志性原則。該原則不僅構(gòu)成了美國(guó)、加拿大等普通法系國(guó)家程序正當(dāng)思想的直接淵源，而且對(duì)法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家的行政程序立法也產(chǎn)生了重要的影響。

正如F·弗蘭克福特大法官所言：“自由的歷史在很大程度上是遵守程序保障的歷史?！弊匪莩绦蛘x原則的起源與發(fā)展，分析其基本內(nèi)容和根本要求，不僅有助于深刻把握英國(guó)行政法的本質(zhì)，深入理解普通法系國(guó)家行政法的特征，而且對(duì)我國(guó)的行政法治建設(shè)也具有一定的啟示意義。

一、程序正義原則的起源與發(fā)展

程序正義原則在英國(guó)行政法上的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，有著深厚的思想基礎(chǔ)、堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和深刻的社會(huì)原因。概言之，古老的自然正義理念是該原則得以產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)，普通法院的權(quán)威地位是該原則得以形成的制度基礎(chǔ)，而行政權(quán)在近代英國(guó)的急劇擴(kuò)張則構(gòu)成了該原則得以發(fā)展的社會(huì)原因。

英國(guó)著名法學(xué)家威廉·韋德指出：“通過(guò)闡發(fā)自然正義原則，法院設(shè)計(jì)了一套公平行政程序法典?！背绦蚬瓌t淵源于英國(guó)普通法上古老的自然正義理念，是自然正義理念在行政法領(lǐng)域的具體應(yīng)用與發(fā)展。自然正義即“自然的是非觀”，是對(duì)公正行使權(quán)力最低限度的程序要求。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽(tīng)取意見(jiàn)。在古代和中世紀(jì)，自然正義被認(rèn)為是自然法、萬(wàn)民法和神法的基本內(nèi)容。之所以被稱為“自然”，是在于表明該原則所具有的不因時(shí)間的流轉(zhuǎn)而被拋棄的永恒品質(zhì)以及不因地域的不同而遭廢置的普遍屬性。

17世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命之前，行政權(quán)在英國(guó)還沒(méi)有充分發(fā)育，自然正義在當(dāng)時(shí)主要是用以規(guī)范普通法院司法程序的基本準(zhǔn)則。在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，自然正義原則得到了普通法院始終如一的堅(jiān)持和遵守。早在1371年的里伯案中，一名巡回法院法官就由于與案件當(dāng)事人有利益牽連而被取消了審理案件的資格。1723年，劍橋大學(xué)所作出的剝奪本特利博士學(xué)位的決定被法院撤銷，理由是該決定在作出前未聽(tīng)取本特利的意見(jiàn)從而違反了自然正義的基本要求?！霸谀撤N程度上，英格蘭普通法長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程，其實(shí)正是普通法院在自然法原則的引導(dǎo)下裁決案件、連續(xù)不斷地試圖追求自然正義的過(guò)程?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)自然正義原則的嚴(yán)格遵循，普通法院成功地控制了司法權(quán)在公正的基礎(chǔ)上運(yùn)作，最大限度地避免了司法權(quán)的濫用。因此贏得了英國(guó)民眾的衷心支持，樹(shù)立起了自由之維護(hù)者與法治之保障者的良好形象，進(jìn)而在英國(guó)政治體制中確立了不可動(dòng)搖的地位。在英國(guó)人的心目中，所謂法治無(wú)非是普通法院之治，而普通法院之治就是自然正義之治。這就為自然正義原則向行政領(lǐng)域拓展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，自然正義原則在普通法院的嚴(yán)格踐行過(guò)程中，不僅成為規(guī)范司法權(quán)運(yùn)作的基本準(zhǔn)則，而且逐步具備了超越所有權(quán)力之上的品質(zhì)，成為奉行法治的基本標(biāo)志。自然正義原則被認(rèn)為是“落在每一個(gè)裁決者身上的義務(wù)”，甚至國(guó)王和議會(huì)也不例外。1215年的《自由大》明確規(guī)定王權(quán)要受到自然正義原則的限制：“凡自由民，未經(jīng)同級(jí)貴族之依法裁判，或經(jīng)國(guó)法判決，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)，放逐或被加以任何其他方式侵害?！逼渲械摹敖?jīng)國(guó)法判決”與自然正義、正當(dāng)程序系屬同一意義。在1610年的伯翰姆大夫案中，首席法官柯克宣布：如果議會(huì)法律讓某人做自己案件的法官，法院可以宣布該法律無(wú)效，因?yàn)檫@樣的法律觸犯了普通法的權(quán)利與理性。也就是說(shuō)，在17世紀(jì)以前，自然正義就已經(jīng)逐步具備了限制所有類型權(quán)力的屬性。這就為該原則超越司法領(lǐng)域向行政領(lǐng)域擴(kuò)展奠定了深厚的思想基礎(chǔ)。

17世紀(jì)，隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利，英國(guó)的體制和權(quán)力格局發(fā)生了巨大的變化。這集中體現(xiàn)為：議會(huì)代替國(guó)王而獲得了國(guó)家的最高權(quán)力。之后，隨著現(xiàn)代政黨制度在英國(guó)的發(fā)育、成熟，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始向以內(nèi)閣為代表的行政機(jī)關(guān)集中。為了靈活應(yīng)對(duì)和處理各種紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)獲得了議會(huì)的廣泛授權(quán)，其角色開(kāi)始從消極的“守夜人”向福利的提供者轉(zhuǎn)變，其職能也從傳統(tǒng)的國(guó)防、外交、稅收等急劇擴(kuò)展至教育、衛(wèi)生、交通等廣泛的領(lǐng)域。面對(duì)行政權(quán)的急劇擴(kuò)張，奉自由為生命的英國(guó)民眾內(nèi)心的憂慮也日益加劇。如果對(duì)行政權(quán)不加以限制，行政機(jī)關(guān)就有可能演變?yōu)楝F(xiàn)代社會(huì)的專制君主，資產(chǎn)階級(jí)革命的成果將化為烏有。1929年，英國(guó)高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發(fā)表的《新專制》一書(shū)集中代表了這種社會(huì)思潮。在上述社會(huì)背景之下，普通法院舉起了自然正義的大旗，意圖以正當(dāng)程序控制行政權(quán)的行使，以維護(hù)公民的權(quán)利和自由。

然而，在新的體制之下，普通法院的努力遇到了議會(huì)和行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合抵制。這主要表現(xiàn)為，議會(huì)經(jīng)常通過(guò)法律授予行政機(jī)關(guān)以不受約束的自由裁量權(quán)，排除自然正義原則在行政領(lǐng)域中的應(yīng)用。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)樽h會(huì)在形式上代表著民眾的意志，但實(shí)際上是受到以內(nèi)閣為代表的行政機(jī)關(guān)所控制的，其所制定的法律直接反映的是行政機(jī)關(guān)的意志。就行政機(jī)關(guān)而言，當(dāng)然不愿意自己的手腳受到自然正義原則的束縛而希望獲得行使權(quán)力的絕對(duì)自由。因此就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)通過(guò)議會(huì)法律轉(zhuǎn)而授予自身不受約束的自由裁量權(quán)的局面。在這種情況下，普通法院如果強(qiáng)行再推行自然正義原則，將與議會(huì)法律發(fā)生沖突。這在英國(guó)是不允許的，因?yàn)樽h會(huì)法體現(xiàn)著議會(huì)，而議會(huì)則是資產(chǎn)階級(jí)革命取得成功的基本標(biāo)志，是英國(guó)的基石。因此，“自然正義不得不謀求新的立足點(diǎn)，并發(fā)現(xiàn)它是實(shí)施制定法而不是制定法的一個(gè)范式。它的基礎(chǔ)現(xiàn)在存在于解釋規(guī)則之中”。普通法院認(rèn)為，法律是正義的體現(xiàn)，制定法律的目的在于推行正義而不是正義。對(duì)法律的解釋必須以正義為基本準(zhǔn)則，自然正義是作為法律中潛在的、暗示的條款而存在的。即使議會(huì)法沒(méi)有明確規(guī)定自然正義原則，行政機(jī)關(guān)也必須遵守。相應(yīng)的，議會(huì)法授予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不是絕對(duì)的，而是必須受到自然正義原則這一法律的暗示條款所拘束的。通過(guò)上述解釋，普通法院在形式上維護(hù)了議會(huì)原則，避免了與議會(huì)的直接沖突。同時(shí)又在實(shí)質(zhì)上將自然正義融入了議會(huì)法律之中，否定了行政自由裁量權(quán)的絕對(duì)性，從而成功地將自然正義原則拓展至行政領(lǐng)域，成為控制行政權(quán)運(yùn)作的基本規(guī)則。

但是，在歷史上，自然正義原則是用以規(guī)范司法權(quán)運(yùn)作的，當(dāng)該原則擴(kuò)展適用于行政權(quán)這片新的領(lǐng)地時(shí)，其歷史局限性也開(kāi)始顯露。這主要表現(xiàn)為該原則只能適用于司法性質(zhì)的行為，而無(wú)法包容所有的行政行為。為了克服自然正義原則的歷史局限性從而擴(kuò)大法院通過(guò)行政權(quán)進(jìn)行程序規(guī)制的范圍，越來(lái)越多的法官開(kāi)始用“程序正義原則”取代傳統(tǒng)的“自然正義原則”。不過(guò)，程序正義原則在核心理念、主要內(nèi)容、基本制度等方面與自然正義原則都是相同或相通的，只是根據(jù)行政行為的特點(diǎn)對(duì)自然正義原則進(jìn)行了必要的調(diào)整。如果將自然正義原則比喻為一棵老樹(shù)，那么程序正義原則就是這棵老樹(shù)發(fā)出的新枝。

二、程序正義原則的基石：避免偏私，保持行政中立

“任何人都不得做自己案件的法官”是自然正義的基本精神，其實(shí)質(zhì)在于保障法官的中立性和判決的公正性。這一規(guī)則在普通法中的地位非常重要，以至于柯克認(rèn)為它應(yīng)凌駕于議會(huì)法律之上。將自然正義的上述規(guī)則應(yīng)用于行政領(lǐng)域，將法官改換成行政機(jī)關(guān)工作人員，就形成了避免偏私，保持行政中立原則。這是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員提出的最低限度的要求，是程序正義原則的基石。

(一)基本要求

為了使行政機(jī)關(guān)在案件中保持中立的、超然的、不偏不倚的地位和態(tài)度，程序正義原則要求行政機(jī)關(guān)必須做到“沒(méi)有利益牽連”、“沒(méi)有個(gè)人偏見(jiàn)”。

“沒(méi)有利益牽連”首先是指行政機(jī)關(guān)工作人員及其親屬不得與案件有財(cái)產(chǎn)上的牽連?！叭魏沃苯拥慕疱X利害關(guān)系，哪怕多么微小，都是喪失資格的理由?！痹?984年的一個(gè)案件中，法院宣告地方當(dāng)局授予某公司的許可無(wú)效。理由是該地方當(dāng)局通過(guò)先前的一份合同與該公司產(chǎn)生了財(cái)產(chǎn)上的利益牽連。按照合同的約定，如果地方當(dāng)局不授予許可的話就要對(duì)該公司承擔(dān)賠償義務(wù)。其次，“沒(méi)有利益牽連”還包括不得與案件有精神上的或者感情上的利益關(guān)系，如影響案件公正審理的友誼或者恩怨關(guān)系等。

“沒(méi)有個(gè)人偏見(jiàn)”主要是指行政機(jī)關(guān)工作人員不得使個(gè)人的感情受到某種預(yù)設(shè)的觀點(diǎn)或偏好的支配。為了避免個(gè)人偏見(jiàn)的形成，任何人不得在同一案件中既是追訴人又充當(dāng)裁判者。如已經(jīng)投票贊成的治安法官不得再以裁決者的身份出現(xiàn)。當(dāng)然，僅僅由于是控訴組織的成員并不必然導(dǎo)致其裁判資格的喪失，如某防止虐待動(dòng)物協(xié)會(huì)的會(huì)員可以裁決由該協(xié)會(huì)提起的訴訟。

值得注意的是，避免偏私原則不僅要求行政機(jī)關(guān)工作人員要做到實(shí)質(zhì)上沒(méi)有偏私，而且在外觀上也不能讓人們有理由懷疑可能存在偏私。避免偏私是一個(gè)“表象比真實(shí)情況更為重要的領(lǐng)域”，必須達(dá)到排除他人合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。在1956年的格林姆斯貝上訴案中，首法官戈達(dá)德說(shuō)道：“我們強(qiáng)調(diào)的偏見(jiàn)是偏見(jiàn)的真實(shí)可能性，而不是確鑿的偏見(jiàn)?！贝思葱荻蛱胤ü俳?jīng)常被引用的一句名言所說(shuō)的：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要人們明確無(wú)誤地、毫不懷疑地看到是在主持正義?！?/p>

(二)適用范圍

隨著自然正義向行政領(lǐng)域的擴(kuò)展，避免偏私原則目前在行政法領(lǐng)域的適用范圍非常廣泛，普遍適用于所有類型的行政行為。但是，有些情況法律不認(rèn)為是偏私，或者看起來(lái)是偏私，但實(shí)際上不是偏私。這主要有：

1、法律的排除性規(guī)定?！胺ㄔ菏褂梅磳?duì)偏私原則是如此之嚴(yán)格，以至于議會(huì)在特定情況下授予豁免來(lái)予以緩解。”當(dāng)議會(huì)法律中出現(xiàn)豁免條款或者庇護(hù)性條款時(shí)，法院不得堅(jiān)持避免偏私原則的適用。在實(shí)踐中，法院對(duì)這類條款采取嚴(yán)格解釋的方法，以限制其應(yīng)用范圍。法院認(rèn)為，避免偏私是法律的默示條款，任何排除適用這一公認(rèn)的程序正義原則的情況必須有立法上的明確言詞。

2、無(wú)法替代的行政機(jī)關(guān)。“不能做自己案件的法官”這一原則的應(yīng)用是以存在另外可以替代的法官為前提的。在法律將某項(xiàng)權(quán)力賦予唯一的行政機(jī)關(guān)的情況下，即使該行政機(jī)關(guān)與案件有利益牽連，其所作出的決定仍然有效。因?yàn)槌嗽摍C(jī)關(guān)之外，其他任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)裁決。而且，如果該行政機(jī)關(guān)放棄行使職權(quán)，這本身就是違法的。在這種情況下，避免偏私的要求不得不讓位于必要性。否則，行政管理無(wú)法正常進(jìn)行。如某殖民地總督有權(quán)批準(zhǔn)關(guān)于豁免自己行為的法律，因?yàn)槲ㄓ兴麚碛羞@項(xiàng)權(quán)力。如果堅(jiān)持適用避免偏私原則，其結(jié)果是該法律根本無(wú)法獲得通過(guò)。與此相類似，某環(huán)境國(guó)務(wù)大臣所的關(guān)于支付自己費(fèi)用的命令也被認(rèn)為是合法有效的。3、行政機(jī)關(guān)對(duì)政策的執(zhí)行。執(zhí)行政策以維護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)職責(zé)之所在。因此，行政機(jī)關(guān)不顧反對(duì)意見(jiàn)而堅(jiān)持執(zhí)行政策的行為不能被認(rèn)為存在偏見(jiàn)。1948年上議院的一個(gè)判決代表了這種觀點(diǎn)。城鄉(xiāng)計(jì)劃部長(zhǎng)擬在某地建設(shè)一個(gè)新城，遭到了強(qiáng)烈的反對(duì)。部長(zhǎng)派出一個(gè)調(diào)查團(tuán)調(diào)查。調(diào)查期間，部長(zhǎng)親自到該地發(fā)表演講，聲稱：“你們的譏訕是沒(méi)用的，工程就是要上馬?！闭{(diào)查報(bào)告顯示，反對(duì)的意見(jiàn)普遍存在，但是部長(zhǎng)不顧反對(duì)意見(jiàn)仍然決定在該地建設(shè)新城。反對(duì)者認(rèn)為大臣在決定作出之前就已經(jīng)存在偏見(jiàn)，不符合公正的程序規(guī)則。上議院在判決中認(rèn)為部長(zhǎng)執(zhí)行政策的決定不存在是否有偏見(jiàn)的問(wèn)題。只要部長(zhǎng)在作出決定前已經(jīng)采取了法律規(guī)定的調(diào)查程序就是合法的，因而維持了部長(zhǎng)的決定。

三、程序正義原則的核心：公平聽(tīng)證，保障行政參與

“任何人在受到不利影響之前都要被聽(tīng)取意見(jiàn)”是自然正義更為根本的要求，其目的在于保障案件當(dāng)事人參與裁判過(guò)程、表達(dá)自身意志的權(quán)利。將自然正義的這一規(guī)則應(yīng)用于行政領(lǐng)域，就形成了公平聽(tīng)證，保障行政參與原則。該原則可以涵蓋正當(dāng)程序的所有要求，足以把避免偏私原則包括在內(nèi)，因?yàn)楣降穆?tīng)證必定是無(wú)偏見(jiàn)的聽(tīng)證。公平聽(tīng)證原則在英國(guó)行政法中起到了“正當(dāng)法律程序”條款在美國(guó)憲法上所起的作用，是普通法院建立公平行政程序法典的基礎(chǔ)。

(一)基本要求

行政法上的程序正義原則起源于普通法上的自然正義原則。為了與行政事務(wù)所具有的范圍廣泛、性質(zhì)繁雜、變動(dòng)迅速等特點(diǎn)相適應(yīng)，程序正義原則對(duì)自然正義原則進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，保持著高度的靈活性，而沒(méi)有嚴(yán)格仿效普通法院的司法程序。如，行政機(jī)關(guān)無(wú)須遵循司法程序中的證據(jù)規(guī)則，不禁止采用傳聞證據(jù)，對(duì)證據(jù)也無(wú)須全面公開(kāi)等。然而，如下幾項(xiàng)要求被認(rèn)為是公平聽(tīng)證的基本要素，行政機(jī)關(guān)必須達(dá)到。1、告知指控事項(xiàng)。行政機(jī)構(gòu)在作出對(duì)人不利的決定前完全不予告知，等于裸地剝奪了當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利。因此，告知相對(duì)人被指控的事項(xiàng)是對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的最基本要求，也是行政相對(duì)人最基本的程序權(quán)利。為了充分保障相對(duì)人的這項(xiàng)權(quán)利，首先，行政機(jī)關(guān)的告知必須全面，不得遺漏指控相對(duì)人的任何事項(xiàng)。其次，行政機(jī)關(guān)的告知必須準(zhǔn)確，不得告知此指控事項(xiàng)卻按另一事項(xiàng)處罰相對(duì)人。另外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在合理時(shí)間內(nèi)告知，以免相對(duì)人沒(méi)有充足的時(shí)間準(zhǔn)備答辯，使指控成為突然襲擊。

2、出示相關(guān)證據(jù)。僅僅告知相對(duì)人被指控的事項(xiàng)，讓相對(duì)人了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)是不夠的。行政機(jī)關(guān)還必須向?qū)Ψ匠鍪局纹湔擖c(diǎn)的全部依據(jù)，特別是對(duì)相對(duì)人不利的證據(jù)和材料。相關(guān)的證據(jù)無(wú)論是在聽(tīng)證之前、聽(tīng)證過(guò)程之中還是聽(tīng)證結(jié)束之后所獲取的，都應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人公開(kāi)。1986年，一拒絕延長(zhǎng)某出租車司機(jī)許可證的決定被上訴法院撤銷，理由是據(jù)以作出該決定的一份醫(yī)療報(bào)告沒(méi)有向該司機(jī)出示。1949年，一租金裁判所的決定也被法院撤銷了，理由是該裁判所在聽(tīng)證前獲得的一項(xiàng)證據(jù)未告知相對(duì)人。

原則上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)其所掌握的全部證據(jù)和材料，但是，“自然正義要求信息公開(kāi)的程度得與公開(kāi)給法律計(jì)劃帶來(lái)的損害相權(quán)衡”。在公開(kāi)有關(guān)材料將導(dǎo)致泄露官方秘密、防礙犯罪偵查等情況下，行政機(jī)關(guān)可以不公開(kāi)或者僅公開(kāi)相關(guān)材料的摘要。

3、聽(tīng)取辯論意見(jiàn)。聽(tīng)取對(duì)方辯論意見(jiàn)是聽(tīng)證程序核心之所在。無(wú)論是告知被指控的事項(xiàng)還是出示相關(guān)證據(jù)，其目的都是為了使對(duì)方能夠提出有效的辯論意見(jiàn)。為了充分地聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)以口頭的方式進(jìn)行聽(tīng)證。應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和論據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，允許當(dāng)事人傳喚證人，向證人發(fā)問(wèn)。在例外的情況下，聽(tīng)證也可以通過(guò)書(shū)面的方式進(jìn)行。只要行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上聽(tīng)取了當(dāng)事人的意見(jiàn)，書(shū)面聽(tīng)證并不違背自然正義的要求。這種方式在學(xué)校、監(jiān)獄、軍隊(duì)、移民等領(lǐng)域適用較多。但是，如果事情關(guān)系重大、有關(guān)事實(shí)不通過(guò)口頭聽(tīng)證難以查清時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須舉行口頭聽(tīng)證。

(二)適用范圍

20世紀(jì)60年代之前，聽(tīng)證在行政法中的適用范圍非常狹窄。英國(guó)法院在當(dāng)時(shí)認(rèn)為，只有司法性質(zhì)的行政行為，即行政機(jī)關(guān)的司法行為或者準(zhǔn)司法行為，才適用自然正義原則，才能要求行政機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證。而純粹的行政行為，即行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的行為不受自然正義原則的拘束，行政機(jī)關(guān)無(wú)須舉行聽(tīng)證。在最需要受到控制的廣大的自由裁量領(lǐng)域，自然正義原則卻不能發(fā)揮作用，這顯然有悖于英國(guó)的法治傳統(tǒng)。20世紀(jì)60年代以后，這種情況發(fā)生了改變。在1963年里奇訴波德溫這一里程碑式的案件中，英國(guó)上議院提出，無(wú)論是什么性質(zhì)的行為，只要該行為對(duì)公民權(quán)利和利益產(chǎn)生了不利影響，就必須遵循程序正義原則，聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。自此以后，程序正義原則沖破了純粹行政行為、準(zhǔn)司法行為與司法行為之間的壁壘，逐步取代了傳統(tǒng)的自然正義原則。相應(yīng)的，聽(tīng)證的適用范圍得到了極大的擴(kuò)張。

自1963年以來(lái)，公平聽(tīng)證已成為英國(guó)行政法上具有普遍適用性的原則，但是仍然有一些例外情況無(wú)須聽(tīng)證。首先，涉及國(guó)家安全的行為。公平聽(tīng)證必須服從于國(guó)家安全這一壓倒一切的因素。當(dāng)聽(tīng)證本身會(huì)促成進(jìn)一步的罷工、交通中斷從而對(duì)國(guó)家安全形成威脅時(shí)，自然正義的要求無(wú)法得到滿足。“既然國(guó)家安全高于一切，那自然正義就得讓步了?！逼浯危姓⒎ㄐ袨?。由于行政立法所涉及的利害關(guān)系人眾多，因此，要求行政機(jī)關(guān)一一聽(tīng)取意見(jiàn)是不現(xiàn)實(shí)的，而且對(duì)違反聽(tīng)證程序的行政立法提供救濟(jì)存在著操作上的困難。因此，在英國(guó)，除法律有明確規(guī)定之外，行政機(jī)關(guān)的立法行為無(wú)須舉行聽(tīng)證。再次，有緊急情況發(fā)生時(shí)，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)必須立即采取行動(dòng)，而不必事先進(jìn)行聽(tīng)證。如警察追捕犯人。另外，行政機(jī)關(guān)對(duì)有違法嫌疑的公司進(jìn)行臨時(shí)檢查等行為，根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)也不可能事先為當(dāng)事人舉行聽(tīng)證。實(shí)踐中，法院傾向于通過(guò)嚴(yán)格的解釋將上述例外情況限制在盡量小的范圍之內(nèi)，以確保聽(tīng)證的普遍適用性。

篇10

1953年7月27日,郵電部、中國(guó)人民銀行發(fā)出《為停止銀行委托郵局儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)自一九五三年九月一日正式解除合約的聯(lián)合指示》,規(guī)定各地已建立關(guān)系的銀行、郵局雙方自行協(xié)商處理結(jié)束后儲(chǔ)戶移轉(zhuǎn)等事項(xiàng)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快開(kāi)辦郵政儲(chǔ)蓄的指示,1986年1月27日,郵電部、中國(guó)人民銀行印發(fā)《開(kāi)辦郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的聯(lián)合通知》,決定春節(jié)前在北京、上海、天津、河南、遼寧、河北、四川、陜西、江蘇、廣東、福建、湖南等省市的12個(gè)城市開(kāi)辦一批郵政儲(chǔ)蓄點(diǎn),辦理個(gè)人郵政活期、定期儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù),交存的郵政儲(chǔ)蓄款由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一支配。郵政儲(chǔ)蓄的利息,按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的利率,由郵政局支付給儲(chǔ)戶,支付的實(shí)際額度及人民銀行應(yīng)付給郵局的手續(xù)費(fèi),均由開(kāi)戶郵局與銀行結(jié)算。

1986年3月10日,郵電部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)《開(kāi)辦郵政儲(chǔ)蓄協(xié)議》,決定自1986年4月1日起,在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)辦郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù),城鄉(xiāng)郵政機(jī)構(gòu)均可辦理?！秴f(xié)議》強(qiáng)調(diào):郵政儲(chǔ)蓄必須貫徹執(zhí)行國(guó)家的金融方針、政策和有關(guān)法律規(guī)定,貫徹執(zhí)行國(guó)家憲法關(guān)于保護(hù)公民合法的儲(chǔ)蓄所有權(quán)的規(guī)定。

《協(xié)議》規(guī)定:(1)郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù),受理個(gè)人人民幣儲(chǔ)蓄存款(包括互助儲(chǔ)金),不受理支票。郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的種類,先按銀行現(xiàn)行的儲(chǔ)蓄種類辦理;以后可以結(jié)合郵政特點(diǎn)和群眾的需要,根據(jù)各地的實(shí)際情況商定開(kāi)辦新的儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)種類。(2)郵政機(jī)構(gòu)吸收的儲(chǔ)蓄存款,全部繳存人民銀行統(tǒng)一使用。對(duì)儲(chǔ)戶支付的利息,由人民銀行按實(shí)際支付數(shù)定期撥付;郵政機(jī)構(gòu)繳入人民銀行的儲(chǔ)蓄存款,不再計(jì)算利息。(3)辦理郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)所需的備用金,由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行根據(jù)實(shí)際需要,每年核定后預(yù)撥給郵政機(jī)構(gòu),不計(jì)收利息。人民銀行根據(jù)繳存的儲(chǔ)蓄存款每月累計(jì)日平均余款,付給2.2‰的手續(xù)費(fèi),由開(kāi)戶銀行每月結(jié)計(jì),按季付款,手續(xù)費(fèi)率暫定3年不變。(4)郵政在辦理儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)過(guò)程,發(fā)生貪污、盜竊、丟失、冒領(lǐng)、差錯(cuò)等造成的經(jīng)濟(jì)損失,由郵政部門自行負(fù)責(zé)。