導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇制度管理論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

綜觀復保險的緣起與立法規(guī)制，其宗旨在于確保保險法損失補償原則之落實和防止被保險人獲得不當?shù)美?，并以此?guī)范投保人的保險行為和平衡復保險中數(shù)個保險人對該復保險分攤的權利救濟，求得保險人之間的分攤公平原則實現(xiàn)。從這個角度來看，投保人向數(shù)個保險人基于同一保險標的，同一保險利益、同一保險事故向數(shù)個保險人訂立數(shù)個保險合同，若各保險合同保險金額總和沒有超過其保險價值，既不會損及保險法的損失補償原則，也不會誘發(fā)道德風險；而且從被保險人(投保人)角度來看，訂立一個或數(shù)個保險合同，只要保險金額總和并沒有超過保險價值，除另有約定外，各保險人僅就其所承保危險承擔比例分攤責任，其他方面并無質(zhì)的差異。因此．在法律上加以控制實無必要。這種行為具有復保險的形式，其實質(zhì)則是合法的保險行為。*但從法律術語的界定上，本文認為我國現(xiàn)行《保險法》中的復保險應做修改，可界定為：重復保險是指投保人對同一保險標的、同一保險利益、同一保險事故向兩個以上保險人訂立兩個以上保險合同，且各保險合同的保險金額之和超過保險價值的保險。

二、復保險構成要件的考察

理論上講，復保險的成立應由哪些要件構成是與復保險內(nèi)涵的界定相關聯(lián)的?；谏衔膶捅ｋU內(nèi)涵的法律界定，復保險須同時具備以下要件：

(一)必須是投保人與兩個以上保險人分別訂立兩個以上保險合同。如果投保人與數(shù)個保險人共同訂立一個保險合同．這屬于共同保險，即數(shù)個保險-公司對同一危險共同承擔損失補償責任，當然參加共同保險的保險人按照事先約定的相應比例分得相應的保險費。如果投保人與一個保險人訂立一個或數(shù)個保險合同，則是單保險合同，也不是復保險。反觀我國《保險法》第41條規(guī)定的復保險規(guī)定中，缺失了數(shù)個保險合同的界定。因此，應在表述中加以修正，明確保險合同的復數(shù)形式要件，以求嚴謹、完整，而且也與共同保險作出了明確區(qū)分。

(二)必須是基于同一保險標的、同一保險利益。同一保險事故。有學者將此要件界定為：三個同一。也就是說，投保人以不同的保險標的向數(shù)個保險人訂立數(shù)份保險合同，或投標人基于同一保險標的，但以不同保險利益而向數(shù)個保險人訂立數(shù)份保險合同，或投保人基于同一保險標的和同一保險利益而向數(shù)個保險人投保不同保險事故的保險合同，均不構成復保險。這一構成要件要求數(shù)份保險合同乃基于同一保險標的、同一保險利益、同一保險事而訂立，如貨主基于對同一貨物的所有權關系與數(shù)家保險公司訂立了數(shù)個火災保險合同。從一定意義上講，這一要件是復保險構成要件中最重要的一個方面。

(三)保險期間必須是重合的。這種重合性，并不要求數(shù)個保險合同的保險期間完全重合，而只要數(shù)個保險合同的保險期間部分重合即可。由此，保險期間的重合性可分為兩種情況：一是完全重合，即投保人基于同一種保險標的、同一保險利益、同一保險事故與不同的保險人訂立的數(shù)份保險合同，其效力期間的起止時間完全相同；另一種情況是部分重合，即上述數(shù)份保險合同的效力期間的起止時間不完全相同，但有部分重合。完全重合的情況下認定其為復保險，當無疑問。但在部分重合的情況下，學理上多以保險事故發(fā)生時作為一個判斷時點來界定是否構成復保險。復保險之法理源于保險的損失填補原則，在部分重合情況下，實際損失的額度須以損失發(fā)生時才能確定。因此，以保險事故發(fā)生時作為一個判斷時點來認定有無復保險，方顯必要。我國《保險法》對保險期間的重合性要件未作規(guī)定，這是復保險制度立法上的一個重大疏漏，應在修改《保險法》時對這一要件分兩種重合情況具體作出界定，特別是部分重合情況下應以保險事故發(fā)生時作為基準來作出法律認定。

(四)保險金額的總和必須超過保險價值。前文已述，這一構成要件是狹義論和廣義論之爭的焦點。本文傾向于狹義論的觀點，同樣，在復保險的構成要件中當然應含此項。此外，在保險期間部分重合的情況下如果缺少保險金額總和超過保險價值的這一構成要件，往往會把所有部分重合的情況全都“一棍子打死”而不分何因何故，這對于被保險人的利益保護明顯失當。保險金額的總和是否必須超過保險價值，表面上(形式上)涉及復保險概念和構成要件的界定問題，實質(zhì)上則關乎立法理念上對保險上與投保人(被保險人)之間利益的平衡問題。復保險中包含該構成要件，這既能有效地防止不當?shù)美偷赖嘛L險的發(fā)生，又恰當?shù)貫橐?guī)范、平衡保險人與投保人(被保險人)之間的利益平衡設置了一個底線，這樣也會更能促進保險業(yè)的健康發(fā)展。

三、復保險的通知義務問題

從法律上對復保險加以規(guī)制，是現(xiàn)代各國保險立法的通例。其中，一個重要的規(guī)制手段和措施是投保人須負復保險的通知義務，其立法宗旨在于憑借投保人的通知義務之履行，以免在保險事故發(fā)生后，保險人所給付的保險金額總和超過被保險人所遭受的實際損失。這樣，就可以防止投保人以“化整為零”的方法達到超額保險的目的，防止道德風險和不當?shù)美约氨ｋU欺詐的發(fā)生。我國《保險法》第41條第1款規(guī)定：“重復保險的投保人應當將重復保險的有關情況通知各保險人。”該款規(guī)定過于原則、簡單，其中“重復保險的有關情況”、“通知”等顯得失之簡略。有學者從法解釋學的角度認為，復保險投保人的通知事項應包括保險人的名稱和住所、保險標的、保險價值、保險金額、保險責任范圍、保險期間、保險金的給付等?！北ｋU業(yè)的發(fā)展除了法律的嚴謹規(guī)制外，更重要的是社會的誠信體制狀況是否運行良好，從現(xiàn)實來看，這兩方面在我國都有明顯欠缺．從嚴把握也是十分必要的。這種主張可作借鑒。至于復保險通知義務的履行方式，大多數(shù)國家立法例中少有明確規(guī)定，我國《保險法》也未作特別要求，因此可解釋為口頭、書面皆可。但本文認為有兩個問題須有探討的必要：一是通知義務履行的時間，我國《保險法》未作規(guī)定。在此，可借鑒《德國保險合同法》第58條規(guī)定：“為一個利益，對于同一危險與數(shù)個保險人訂立保險契約者，成立時即通知每一保險人?！痹谖覈侗ｋU法》修改時，可界定為通知義務履行時間為保險合同成立時即應通知每一保險人。二是投保人履行通知義務是法定性的義務．投保人應主動向各保險人履行通知義務，不以保險人的詢問為前提，除非保險合同另有約定或保險人已經(jīng)知道或應當知道的情況除外。

篇2

隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變、《勞動法》的普遍實施、國務院關于醫(yī)療保險制度改革的不斷深入，對醫(yī)院的經(jīng)營管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。病人選擇醫(yī)院、醫(yī)藥分開、全新的醫(yī)保政策，都將醫(yī)院推入了市場競爭。目前城鎮(zhèn)醫(yī)院的就醫(yī)患者仍以公費醫(yī)療為主，且私立醫(yī)院的不斷擴張，已使醫(yī)療市場面臨供大于求的局面。能否適應醫(yī)療市場的變化，加強醫(yī)院管理，提高醫(yī)護質(zhì)量和服務質(zhì)量，降低醫(yī)療成本，將決定醫(yī)院的生死存亡，每位醫(yī)院管理者都應有清醒的認識。

1當前醫(yī)院管理與醫(yī)療保險之間的關系

舊的公費醫(yī)療制度已不能適應市場發(fā)展的規(guī)律，以前是賣方市場，醫(yī)療費用由國家承擔，醫(yī)院可以通過擴大規(guī)模來滿足自身的發(fā)展要求?；颊吲c醫(yī)院間的關系是“求醫(yī)”與“被求”的關系，醫(yī)院始終有種衣食無憂的感覺。隨著國務院出臺了一系列新的醫(yī)保政策，并且新的《社會保險法》亦在制定之中，隨著法制的完善，醫(yī)患間的關系亦隨之改變，患者作為消費者有了很大的選擇空間，并且中間多了醫(yī)療保險經(jīng)辦機構的監(jiān)督，對醫(yī)院的限制也越來越嚴格，這就要求醫(yī)院必須轉變立場，重新定論，加強自身管理以適應市場。加強醫(yī)院管理，主要在于管理好人才、服務質(zhì)量、降低管理成本3個方面，培養(yǎng)和吸引高級人才是醫(yī)院在市場競爭中獲勝的前提，也是決定醫(yī)院能否提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務的保障，而物美價廉則是吸引客戶的不敗策略。絕大多數(shù)的醫(yī)院提供的是普通醫(yī)療服務，同樣是闌尾炎，很難區(qū)分出不同醫(yī)院的醫(yī)療質(zhì)量，而在此時價格則成為病人的首選。在降低成本方面，以前醫(yī)院做的遠不如企業(yè)，這也是由行業(yè)特性決定的，而隨著醫(yī)改的普遍推行就迫使醫(yī)院進行改革，以適應市場，醫(yī)院應當在通過提供優(yōu)質(zhì)服務吸引病人的基礎上，還應該提供不同層次的醫(yī)療保障服務。根據(jù)國務院的精神，各省紛紛出臺了不同的醫(yī)保政策和實施細則。在城市享受醫(yī)保政策的職工人數(shù)在不斷地增加，這就成了一塊巨大的奶油蛋糕，誰能把這塊大蛋糕的主體弄到手，誰在醫(yī)療市場上就占有了主導地位。于是醫(yī)保定點就診醫(yī)院的確定及適宜于醫(yī)保政策的管理模式就成了各醫(yī)院的競爭與改革的方向。

2醫(yī)療保險對醫(yī)院管理體系

篇3

生產(chǎn)者責任延伸概念的界定

（一）傳統(tǒng)的企業(yè)社會責任

傳統(tǒng)的企業(yè)社會責任理論認為，企業(yè)的社會責任是指企業(yè)不僅要滿足股東利益的生存目的，還要滿足股東以外的其他所有社會利益，其中包括雇員利益、消費者利益、債權人利益、中小競爭者利益、當?shù)厣鐓^(qū)的利益、環(huán)境利益及整個社會的公共利益。聯(lián)合國《全球契約》中要求跨國公司重視人權、勞工標準、環(huán)境保護和反腐敗。傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責任考慮的只是生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中的對自己和社會的責任，沒有涉及到產(chǎn)品消費后企業(yè)的責任，不僅如此，傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責任沒有得到法律的嚴格立法的確立，多是從企業(yè)道德的標準去要求。這樣帶來的問題就是企業(yè)為了發(fā)展的需要而規(guī)避自己本來應該承擔的義務還得不到應有的制裁。

（二）生產(chǎn)者責任延伸制度的演化

生產(chǎn)者責任延伸的明確概念是在1988年瑞典經(jīng)濟學家托馬斯給瑞典環(huán)境署提交的一份報告中首次提出的。托馬斯教授認為“生產(chǎn)者責任延伸是一種環(huán)境戰(zhàn)略，它的目標是要降低產(chǎn)品的環(huán)境標準，它是通過使產(chǎn)品生產(chǎn)者或者制造者對產(chǎn)品整個生命周期，特別是對產(chǎn)品的回收、循環(huán)和最終處置負責來實現(xiàn)”。1995年托馬斯對他的理論作了修改，指出對生產(chǎn)者責任延伸是“生產(chǎn)者責任延伸是一項制度原則，主要通過將生產(chǎn)者的責任延伸到產(chǎn)品的生命周期的各個環(huán)節(jié)，特別是產(chǎn)品消費后階段的回收、再循環(huán)和最終處理處置，以促進產(chǎn)品整個生命周期過程的環(huán)境保護”。之后，各國和國際組織開始對這一制度引起重視，并且都試圖對生產(chǎn)者責任延伸制度做更合理的界定。其中比較著名的是美國在1996年對生產(chǎn)者責任延伸制度的界定和1998年經(jīng)濟合作發(fā)展組織的界定。本文認為美國的定義模式更加符合正義的理念，是比較合理的定義模式。

各國關于生產(chǎn)者責任延伸制度的法律規(guī)定

（一）歐盟各國

生產(chǎn)者責任延伸制度理論起源于歐洲，在歐洲的發(fā)展也相對完善，現(xiàn)在歐洲幾乎所有的國家都在循環(huán)經(jīng)濟法律中規(guī)定了生產(chǎn)者責任延伸。其中最突出的是1991年德國頒布的《商品法》中要求“制造廠對產(chǎn)品整個生命周期負責”，由出售商品的商家負責回收，由制造廠商負責再利用，也就是“誰賣出誰負責，誰制造誰負責”。

（二）美國

美國在聯(lián)邦層面對實行和鼓勵生產(chǎn)者責任延伸制度的相關的政策法規(guī)主要有：環(huán)保局的廢棄物處理計劃及綠燈計劃（GREELIGHTSPROGEAM）、能源之星計劃（EnergyStarProgram）等；2003年9月,加利福尼亞通過管制電子產(chǎn)品生產(chǎn)者及其處置的法規(guī),將對新產(chǎn)品征收6美元-10美元的處置費用。

（三）日本

日本是最早接受生產(chǎn)者責任延伸制度思想的國家，在日本關于生產(chǎn)者責任延伸制度的環(huán)境立法也是比較系統(tǒng)和成熟的，《循環(huán)型社會形成推進基本法》中明確規(guī)定了生產(chǎn)者的產(chǎn)品責任和產(chǎn)品使用后廢棄物處理責任?！都译娀厥辗ā芬?guī)定了各類家電的回收利用率，生產(chǎn)企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)若達不到上述標準將受到處罰。

我國生產(chǎn)者責任延伸的必要性和可能性

生產(chǎn)者責任延伸制度是保護環(huán)境和消除污染的有效途徑，我國環(huán)境保護雖然取得了積極進展，但環(huán)境形勢依然嚴峻，生產(chǎn)者責任延伸制度通過明確責任，最低限度排放廢棄物、最有效的管理和利用產(chǎn)生的廢棄物，從而達到有效保護環(huán)境的目的；是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的制度保障，循環(huán)經(jīng)濟作為解決環(huán)境和資源問題的有效的途徑已經(jīng)成為人們的共識，生產(chǎn)者責任延伸制度是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的動力源泉，生產(chǎn)者責任延伸制度通過將產(chǎn)品消費后處置的責任強行的加給企業(yè)來促使企業(yè)運行成本結構改變，從而從源頭上減少廢物的產(chǎn)生，還可以使產(chǎn)品和廢物更容易被回收和處置，以利于廢物的“再循環(huán)”、“再利用”，這也正符合了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展3R原則（減量化、再循環(huán)、再利用）。另一方面，從國家對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策上看，在我國循環(huán)經(jīng)濟已經(jīng)從一種理念發(fā)展成為了國家戰(zhàn)略，在國家政策的引導下，各地方政府也積極出臺本轄區(qū)內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策。有了政府對循環(huán)經(jīng)濟的足夠的重視，相信生產(chǎn)者責任延伸制度也會成為關注的焦點；另一方面從我國現(xiàn)有的立法中已經(jīng)涉及的規(guī)定看，2003年1月1日起實施的《中華人民共和過清潔生產(chǎn)促進法》第20條、2005年4月施行的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第18條、2008年8月29日頒布的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第15條中都有關于生產(chǎn)者責任延伸的規(guī)定。以上的法律規(guī)定可以說是我國對生產(chǎn)者責任延伸的初步的實踐，也為這項最終法律化奠定了基礎。

完善生產(chǎn)者責任延伸制度的對策

生產(chǎn)者責任延伸制度的完善是一個系統(tǒng)的過程，在構建的過程中需要有法律的、經(jīng)濟的、行政的多種手段綜合進行，而不單單是靠一個方面的措施。本文重在從法律的視角來看生產(chǎn)者責任延伸制度的完善，所以對生產(chǎn)者責任延伸制度的完善在法律方面提出一些建議。

從立法方面看，生產(chǎn)者責任延伸制度的立法不完善是現(xiàn)實存在的問題，僅有的一些相關的法律規(guī)定還是一些原則性的規(guī)定，沒有具體的可行性，所以在以后的生產(chǎn)者責任延伸制度的發(fā)展中，必須對生產(chǎn)者責任延伸制度做一個系統(tǒng)的、層次鮮明的制度設計。從國際實踐過程中可以看出生產(chǎn)者責任延伸制度的實施關鍵領域是包裝物、汽車、輪胎、電器、電池和建筑材料，對這些領域要制定專門回收利用法律，做到重點行業(yè)重點規(guī)制。從公眾參與體系的完善看，公眾是社會產(chǎn)品的的主要消費主體，公眾參與有利于生產(chǎn)者責任延伸制度的實現(xiàn)。公眾可以從多個方面多個層次參與到該制度的設立和實施中去。在立法上可以獻計獻策，參與到制度的制定中去，社會成員也應該提高自己的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護意識，國家應該鼓勵社會公眾和社會團體對報廢產(chǎn)品和包裝回收與處置的科學研究，給社會公眾制造良好的參與該制度的的平臺。從健全公益訴訟制度方面看，按照我國現(xiàn)有的法律規(guī)定在環(huán)境責任方面公眾是不可以對生產(chǎn)者進行直接的，所以生產(chǎn)者責任延伸制度的完善必須要有公益訴訟的完善，擴大訴訟主體的范圍，只有這樣才能對生產(chǎn)者有更大力度的監(jiān)督和約束。從對民間回收體系進行規(guī)置方面看，民間回收體系的存在是我國在推行生產(chǎn)者責任延伸制度過程中不得不考慮的一個領域，對被列入強制回收目錄的產(chǎn)品，回收者只能接受生產(chǎn)企業(yè)的委托才能進行回收，這樣才能保證廢棄產(chǎn)品的循環(huán)利用。同時，要加強對回收企業(yè)的監(jiān)管力度。

生產(chǎn)者延伸制度是循環(huán)經(jīng)濟眾多制度中的一個組成部分，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟就必須建立起完善的生產(chǎn)者責任延伸制度。多年來各國在探索生產(chǎn)者責任延伸制度的過程中積累起了許多的經(jīng)驗，我們所要做的就是積極的借鑒各國成熟的經(jīng)驗，并結合我國自己的國情來建立起有中國特色適合我國的生產(chǎn)者責任延伸制度體系，通過法律的手段來保證這一制度的完善。

參考文獻：

篇4

企業(yè)在經(jīng)營活動的過程中必然伴隨著方方面面的經(jīng)營和管理目標。健全而合理的內(nèi)部管理制度，不僅可以大幅提升企業(yè)的管理溝通效果，將企業(yè)長遠戰(zhàn)略發(fā)展方針政策溶于管理制度中，使得內(nèi)部信息傳達和溝通準確順暢；而且還可以將在具體執(zhí)行過程中有所偏差的經(jīng)營問題予以向上反饋，有助于管理層及時調(diào)整及時改進，從而實現(xiàn)企業(yè)系統(tǒng)目標。

2、有利于營造平等友好的工作氛圍

完善而健全的制度建設過程可以有效保護企業(yè)的管理者和員工的切身利益，有效彌補管理上的不足和漏洞，從而杜絕貪污尋租的現(xiàn)象發(fā)生。企業(yè)的管理制度穩(wěn)定而健全并且地位在領導職權之上，這樣的科學而規(guī)范的管理形式使得員工在心理上有所保障，職工的業(yè)務行為和操作只要是在企業(yè)的管理制度范圍之內(nèi)的，就可以不必按照領導的喜好而行事，便于員工發(fā)揮自身主動性，從而擁有工作職權。對于經(jīng)營管理者而言，可以按照管理制度來行使職權，從而有利于形成自我約束，相互監(jiān)督的行為處事方式，避免個人主義和官本位現(xiàn)象的出現(xiàn)，有利于營造平等友好的工作氛圍。

3、有利于形成良好企業(yè)文化

當一個企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模和管理水平達到一定程度之后，才會開始建立規(guī)范的管理制度，健全完善的制度建設過程一定是企業(yè)在發(fā)展過程中的必經(jīng)之路也是基礎管理規(guī)范。擁有現(xiàn)代化的管理規(guī)范制度體系，企業(yè)在流程執(zhí)行過程中可以提升員工的業(yè)務素質(zhì)，從而營造出積極向上的企業(yè)文化，塑造出高效而有績效的企業(yè)管理形式，從而提升社會評價和口碑。

二、企業(yè)管理制度建設的原則

制度建設是企業(yè)管理的基礎，是企業(yè)得以順利運行的必要條件。企業(yè)管理制度應具有合法性、可行性、嚴肅性和先進性，為滿足“四性”要求，管理制度建設應遵循以下原則。

1、系統(tǒng)原則

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點來闡述企業(yè)管理制度體系，深入分析各項管理制度之間的內(nèi)在聯(lián)系和功能作用，從而從根本上揭示了作用于企業(yè)管理效率的要素和內(nèi)涵。在企業(yè)內(nèi)部控制和管理過程中，業(yè)務流程的長短和效率決定了各個部門的運行效率。將企業(yè)的管理活動按照業(yè)務的開展進行設計，以流程為導向進行管理制度建設，從而滿足了系統(tǒng)性流程管理的原則和思想。

2、以人為本原則

在企業(yè)的組成成分中，最重要關鍵也是最具有可變性的就是員工。但是企業(yè)管理是否能取得成功、計劃組織領導和控制的功能都是通過“人”來實現(xiàn)的，可見只有在各個業(yè)務環(huán)節(jié)都充分發(fā)揮了員工的積極性、主動性和創(chuàng)造能力，企業(yè)才能夠取得經(jīng)營目標。3、穩(wěn)定性與匹配性相結合原則在企業(yè)管理過程中，對于不利消極因素總是要進行不斷否定的過程，保留和發(fā)揚其中的積極因素，并在學習過程中，不斷吸收國內(nèi)外先進管理經(jīng)驗，進行自我調(diào)整自我完善，從而適應不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境。這就從客觀上需要遵循和按照穩(wěn)定性和適應性相匹配的原則。

三、企業(yè)管理制度建設的宏觀對策

做好企業(yè)管理制度建設從宏觀上來說需要關注以下五方面的工作。

1、增強企業(yè)管理制度建設的科學性

企業(yè)管理制度的建立包括了一系列相互聯(lián)系的單項制度，它們共同組成了有機整體，這就需要各個單項制度之間彼此關聯(lián)相互支撐，既在各自業(yè)務范圍內(nèi)發(fā)揮有效作用，有所側重，同時也要組合成一個完整的管理體系。只有在科學性的基礎上建立起的管理制度，才能使得各個管理制度合理配合，自然銜接從而發(fā)揮制度的整體協(xié)同作用，保證管理制度的積極性和合理性得以發(fā)揮。

2、增強企業(yè)管理制度建設的實用性

在企業(yè)制度方面，每個企業(yè)各有千秋，由于制度本身所具有的規(guī)范性和規(guī)律性，因此在內(nèi)部管理制度的建設過程中，除了要符合企業(yè)自身的發(fā)展特點和行業(yè)屬性之外，還要求制度和企業(yè)的長遠發(fā)展相契合，只有符合自己的發(fā)展道路才是最合適的。如果企業(yè)不顧客觀情況而照搬其他成熟管理制度生吞活剝，輕則會使企業(yè)正常的作用無法發(fā)揮，重則可能會給企業(yè)造成不必要的麻煩和投入。

3、提高企業(yè)管理制度建設的可操作性

現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部管理制度決定了如下特點：問題要盡量簡化，形式不宜繁瑣，體系建設不宜復雜。相應的管理制度應當是詳略得當，簡化有效。根據(jù)企業(yè)不同的實際情況，對于當前急需執(zhí)行的任務，優(yōu)先發(fā)展的制度予以制定并執(zhí)行，同時隨著企業(yè)的業(yè)務需要和制度需求的認識加深，再根據(jù)重要性對原有的制度進行完善和更新，從而逐步有步驟地建設完整完善的管理制度。循序漸進的流程和完善的體系建立過程可能會起到更加明顯的效果。

4、確保企業(yè)管理制度建設的時效性

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，經(jīng)濟一體化不斷推進，現(xiàn)代企業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了前所未有的變化，相應地，企業(yè)管理理念、方法等也要發(fā)生相應變化，這就使得原有的規(guī)章制度和管理方法產(chǎn)生了滯后性、不適應。因此，企業(yè)在制度建設過程中，一定要遵循與時俱進的提升和改善。與時俱進就要求管理制度建設和企業(yè)組織建設相結合，管理制度隨著組織架構的變動而完善。企業(yè)管理制度只有在不斷地變化中進行完善，才能夠從性質(zhì)上實現(xiàn)企業(yè)人員、制度和職能的相互搭配從而提升企業(yè)的管理競爭力。

5、保持企業(yè)管理制度建設的先進性

美國宏觀經(jīng)濟學家熊彼特認為，創(chuàng)新是企業(yè)增長利潤的來源。企業(yè)要對于瞬息萬變的市場進行適應，就需要進行持續(xù)創(chuàng)新和學習，而完善的內(nèi)部管理制度和有所創(chuàng)新的行為模式是企業(yè)想要得到快速發(fā)展的重要保證。目前，國內(nèi)企業(yè)還處于快速發(fā)展期，同時也碰到了良好的機遇和發(fā)展機會，企業(yè)必須以開拓創(chuàng)新和勇于發(fā)展的進取精神，落實管理制度的建設和發(fā)展，從而全面綜合的提升企業(yè)形象和潛力，以迎接新任務，適應新變化。

四、企業(yè)管理制度建設的微觀流程

企業(yè)內(nèi)部管理制度制定有一定的程序，它直接影響到企業(yè)管理制度的優(yōu)劣，進而影響到企業(yè)管理活動的成效，整個企業(yè)的存亡興衰。因此，在進行企業(yè)內(nèi)部管理制度建設時一般要遵循以下流程。

1、進行企業(yè)管理制度的調(diào)查研究

制定和計劃企業(yè)管理制度，需要做好準備工作，首先，安排企業(yè)中涉及制度建設的部門和管理人員、專職人員對于現(xiàn)狀進行充分的調(diào)研。在結合國家大形勢及方針政策路線的基礎上，學習其他優(yōu)秀先進企業(yè)的管理制度經(jīng)驗上，進行分析，從而從根本上保證管理制度的可行性和合理性。

2、管理制度的起草擬寫

在進行了前期調(diào)研的基礎之上，就要進行制度的起草階段。起草階段的工作可以根據(jù)各個部門具體工作進行，組織不同領域的專家和工作人員制定相應的管理制度。在進行資料草擬階段，可以多準備些相關的資料以便開展后續(xù)工作時有大量的資料進行整合。管理制度的規(guī)章內(nèi)容是由標題、發(fā)文時間和正文三部分組成。其中主要的標題內(nèi)容通過事項和文體進行組合。發(fā)文時間寫在標題下面（也可以寫在正文之后），有時還要寫上經(jīng)什么會議通過。正文一般有三種寫法：

（1）條目式。即整個規(guī)定從頭到尾部都以條目的形式反映。一般前一、二條寫制訂本制度的原因、目的、依據(jù)等，中間寫具體內(nèi)容，末尾幾條寫實施說明，如適用范圍、執(zhí)行日期、解釋權、與原有關制度的關系等。

（2）總則、分則、附則式。其中總則要寫明制定該制度的依據(jù)、目的、意義、原則；分則要寫明該制度的具體內(nèi)容；附則要寫明該制度的生效時間、適用范圍、解釋權等。

（3）前言、主語、結語式。其中前言寫制定制度的目的、依據(jù)、原由；主體部分寫規(guī)定的具體內(nèi)容，一般分條寫，可以列若干個小標題，小標題下用序碼排列條目內(nèi)容；結語部分寫實施說明、執(zhí)行日期、解釋權等。一般來說，內(nèi)容比較簡單的用前言、主體、結語式；內(nèi)容比較復雜的用條目式；內(nèi)容復雜、層次較多的用總則、分則、附則式。不論采用哪種形式，一般都由三部分組成：第一部分，即總則或前言或條目式的前一、二條，都是說明制定該制度的依據(jù)、目的、意義或適用范圍（也有的把適用范圍放在最后一部分）；第二部分，即分則或主體或條目式的中間部分，這部分是制度的核心內(nèi)容，要寫的周密、準確，層次清楚、條理分明；第三部分，即附則或結語或條目式的最后一、二條，都是寫該制度的實施說明，如執(zhí)行日期、解釋權等。

3、管理制度的討論審議

草稿寫成以后，應進行討論審議。討論審議應在擬稿人員中間和有關職能部門及基層單位中進行。并報請有關部門會簽和專家領導審定。討論審議是制定制度、完善制度的重要環(huán)節(jié)。對制定的管理制度應進行充分討論，集思廣益，查漏補缺，精益求精。討論審議可先在擬稿人員中間進行，在草稿初具規(guī)模后，再組織有關部門、單位一道進行會簽、修改，不斷完善管理制度，最后經(jīng)企業(yè)主管領導審核簽字。對于涉及企業(yè)整體利益或職工切身利益的管理制度，如工資、住房、醫(yī)療、職工教育等，需提請有關會議審議通過。

篇5

國有資產(chǎn)管理的對象是國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)管理體制應該緊緊圍繞這一對象，從國有資產(chǎn)的屬性、定義等方面做好對管理對象的認識。我國目前國有管理體制的一大弊端就是缺乏對國有資產(chǎn)的準確認識。提起國有資產(chǎn)，中國公民都不陌生，在我國以公有制為主，多種所有制共存的經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)承擔了經(jīng)濟發(fā)展的重要角色。然而現(xiàn)在存在的重大誤區(qū)就是認為國有企業(yè)中的資產(chǎn)都是國有資產(chǎn)。從普遍的對國有資產(chǎn)的認識觀可以發(fā)現(xiàn)，目前我們對國有資產(chǎn)的認識較為膚淺與表面，大而籠統(tǒng)的把資產(chǎn)化為了一類即國有資產(chǎn)，鮮有人能夠細分國有資產(chǎn)。要做好國有資產(chǎn)的管理，首先必須加強對國有資產(chǎn)的認知，科學的、有效的對國有資產(chǎn)進行分類，便于做好國有資產(chǎn)管理工作的分工，提高工作效率。首先從我國資產(chǎn)參與市場經(jīng)濟職能來劃分，主要有經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)兩類。進一步細分，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要存在于我國的行政事業(yè)單位、軍工企業(yè)、研究所等。經(jīng)營性國有資產(chǎn)的分類非常多，可以按照企業(yè)在市場競爭環(huán)境中的行業(yè)進行分類。對國有資產(chǎn)分類的意義在于突出了國有資產(chǎn)的效能，通過不同職能部門國有資產(chǎn)應該發(fā)揮的作用，有重點、有針對的做好管理工作，而不是像目前一樣進行較為寬泛的管理。

(二)未建立科學的國有資產(chǎn)法律制度

1.國有資產(chǎn)管理法律較為分散的存在于許多法律中

目前我國對國有資產(chǎn)管理的相關法律條文來源非常廣泛，有憲法、預算法、公司法和刑法等。以上不同的法律由于法律級別和層次不同，其中涉及到的有關國有資產(chǎn)管理的側重點存在著較大的差異。憲法作為最高法，站在了國有資產(chǎn)的所有權角度對國有資產(chǎn)的管理提出了要求；預算法實質(zhì)是對未發(fā)生經(jīng)濟事項的提前預測和指導，主要從國有資產(chǎn)的購置、租賃等角度來約束國有資產(chǎn)；公司法針對國有資產(chǎn)主要是從國有資產(chǎn)的保值和增值來確保國有資產(chǎn)的不流失；刑法主要是針對違規(guī)操作國有資產(chǎn)人員的有關處罰。可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國大多數(shù)法律都提到了國有資產(chǎn)管理的一些方面，然而因法律適用性不同對國有資產(chǎn)的規(guī)定較為零碎和分散。

2.專門的國有資產(chǎn)管理法律充滿了爭議性

作為我國專門規(guī)范國有資產(chǎn)的法律，從該法律名字的更換就可發(fā)現(xiàn)雖然國有資產(chǎn)管理專門法律已經(jīng)出臺，但是該法律對納入管理的國有資產(chǎn)范圍仍然存在著非常大的分歧。國有資產(chǎn)法認為應當把經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)一起通納入到管理范圍內(nèi)，然而該觀點又因為對國有資產(chǎn)基本認識的加強而被逐步否定，隨著單獨剔除非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的觀點又占據(jù)了上風，從立法的角度就可以看出國有資產(chǎn)管理法律本身就充滿著不確定性，其對國有資產(chǎn)管理的約束和指導能力得到了質(zhì)疑。

二、國有資產(chǎn)管理問題的成因

(一)產(chǎn)權劃分不清影響經(jīng)濟效益

國有資產(chǎn)同資產(chǎn)一樣，具有所有權、占有權、使用權等相關權利。我們平常最熟悉的是國有資產(chǎn)的占有權和使用權。占有權強調(diào)對國有資產(chǎn)擁有的狀態(tài)，由于國有資產(chǎn)通常規(guī)模較大且金額較多，因此較為便利的區(qū)分誰對國有資產(chǎn)行使了占有權。國有資產(chǎn)使用權更易于區(qū)分，誰正在使用或者通過固定資產(chǎn)租賃合同就可以辨別誰在使用固定資產(chǎn)。然而針對國有資產(chǎn)的所有權，往往是最難以區(qū)分的。我們不能簡單的說國有資產(chǎn)的所有權屬于國家，這個概念太大，不易于管理。從基本層面上看，國有資產(chǎn)所有權有中央與地方之分。在地方上，國有資產(chǎn)還有級次之分，到底是省國有資產(chǎn)還是市國有資產(chǎn)，到底是上海的國有資產(chǎn)還是浙江的國有資產(chǎn)。通過舉例可以發(fā)現(xiàn)，國有資產(chǎn)的所有權非常復雜，如果不能準確把握國有資產(chǎn)歸誰所有，就會引起中央與地方、地方與地方之間的利益沖突。除此之外，中央與地方權、責、利不匹配同樣是導致國有資產(chǎn)管理的大問題。雖然中央和地方都擁有對國有資產(chǎn)的所有權，但是中央的權限遠大于地方政府，有時基于整個國家經(jīng)濟發(fā)展需要，中央會插手地方事宜，強制使用地方所有權的國有資產(chǎn)來完成某項任務。對于地方政府來說，該類情況有時并不能給地方政府帶來經(jīng)濟利益，卻消耗了地方擁有的固定資產(chǎn)，使得地方政府缺乏對該類國有資產(chǎn)管理的積極性。

(二)產(chǎn)權劃分不清導致政企不分

目前國有企業(yè)的高層(尤其董事長和總經(jīng)理)更多由政府指派擔當，由政府指定人選，缺少職業(yè)經(jīng)紀管理人員的加入，國有企業(yè)管理層人員缺乏市場性。政府官員擔當管理層最大的弊端就是將企業(yè)行政化，政企不分是該類國企最大的問題。有政府資源的國企充分利用該背景，從資源的取得到產(chǎn)品的銷售，都脫離了市場經(jīng)濟對資源的配置，使得部分民企無法與同行業(yè)的國企公平競爭，“國進民退”現(xiàn)象越發(fā)普遍。

(三)產(chǎn)權不分導致內(nèi)部人控制嚴重

我國國有企業(yè)的委托關系較為復雜，政府、國資委、國企的多層次委托極易導致監(jiān)督困難以及責任推脫。企業(yè)缺少良好的監(jiān)督是企業(yè)經(jīng)營的隱患，對于國企來說更是如此。國企本身因國有資產(chǎn)所有權的復雜性使得制度管理存在漏洞，而多層次委托在監(jiān)督和追責上無疑又增加了難度和成本。國有企業(yè)如果不能有行之有效的監(jiān)督和約束，內(nèi)部掌權人必將利用信息不對稱的信息優(yōu)勢控制企業(yè)獲得有利于自身的在職消費，甚至走上的不歸路。內(nèi)部人控制已經(jīng)成為了國有企業(yè)較為普遍的問題，亟待加以解決。

三、提高國有資產(chǎn)管理體制的相關建議

(一)明晰國有資產(chǎn)權利邊界

政府、國有企業(yè)以及其他類國有資產(chǎn)的擁有單位，在行使對國有資產(chǎn)管理時，首先必須明確國有資產(chǎn)的權力邊界。管理國有資產(chǎn)的單位和個人在屬性上往往偏“公”，對國有資產(chǎn)的管理存在著政資不分的特點。當今倡導政企分離，就是要將企業(yè)的自主經(jīng)營權完全交由企業(yè)本身，讓企業(yè)在市場競爭環(huán)境中充分利用好國有資產(chǎn)。對國有資產(chǎn)的管理同樣如此，政府和公職人員應當減少對企業(yè)經(jīng)營的插足，讓企業(yè)國有資產(chǎn)的占有人行使好對國有資產(chǎn)的管理。這既增加了國企在國有資產(chǎn)的管理能力，同樣也保障了國有資產(chǎn)的安全。加強企業(yè)權利，并不是意味著政府退出舞臺，相反，政府應當加強對企業(yè)國有資產(chǎn)管理效果的監(jiān)督，對企業(yè)國有資產(chǎn)管理效果進行評定，組織國有資產(chǎn)管理交流會，做好監(jiān)督和指引的工作。

(二)釋放國有企業(yè)活力

我國應當完善國有資產(chǎn)在管理方面的設計，以法律等形式規(guī)定政府和國有資產(chǎn)的占有者在國有資產(chǎn)使用上的權力，避免兩者在實際情況下可能產(chǎn)生的權力沖突和權力交叉。政府應當在最大可能的限度之內(nèi)給予企業(yè)充分的自主經(jīng)營權。企業(yè)在經(jīng)營管理上擁有更多獨立性的同時應當加強制度完善，做好國有資產(chǎn)的管理工作。國有企業(yè)應當加強投資力度，在市場機會出現(xiàn)時果斷投資，建立多層次、有深度的產(chǎn)權組織結構關系，充分利用市場展示國有企業(yè)強大的生命力。

篇6

運用水權理論指導我國水資源的管理工作起步較晚。1988年《中華人民共和國水法》頒布執(zhí)行，在《水法》中規(guī)定了取水許可制度，1993年國務院頒布了《取水許可制度實施辦法》，上述法律法規(guī)的頒布執(zhí)行，標志著我國依法進行水資源權屬管理的正式開始。具體到黃河而言，1987年國務院批準了南水北調(diào)生效前《黃河可供水量分配方案》，考慮到黃河綜合治理和防洪的需要，河道內(nèi)輸沙等生態(tài)需水210億m3，相應可供國民經(jīng)濟用水量只有370億m3，并具體分配到了沿黃各省（區(qū)、直轄市）。1994年根據(jù)水利部的授權，黃河流域?qū)嵤┝巳∷S可制度，將黃河水資源的使用權更進一步分配到用水戶?！饵S河可供水量分配方案》頒布執(zhí)行和黃河流域取水許可制度的實施，在一定程度上起到控制用水規(guī)模、合理配置水資源和促進黃河水資源可持續(xù)利用的作用。但黃河流域水權管理中也存在不少問題，主要是：

（一）使用權的界定不明確，影響了水資源的權屬管理

《黃河可供水量分配方案》為多年平均來水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據(jù)。但該水量分配方案對于黃河在不同來水情況下以及對不同河段、干流與支流不同用水部門的水量分配辦法沒有界定，使得分水方案的可操作性不強。特別是黃河遇到枯水年份，國民經(jīng)濟用水往往擠占了河道輸沙及生態(tài)用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。

（二）監(jiān)督管理措施不完善，總量控制難以有效落實

《黃河可供水量分配方案》是進行流域水權總量控制也是目前實施的取水許可總量控制的依據(jù)，即流域機構和?。▍^(qū)）各級水行政主管部門審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過《黃河可供水量分配方案》分配給各?。▍^(qū)）的用水指標。但目前流域機構和?。▍^(qū)）在取水許可管理中的關系尚未理順，流域機構不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實施。

（三）沒有建立相應的補償機制，用水戶的合法權益難以保障

水資源具有流動性和不易計量等特點，使得水資源的外部效應明顯，水資源使用權所有者的合法權益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃?。▍^(qū)）無償占用其他省（區(qū)）的分配水量和河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水，使其他省（區(qū)）的經(jīng)濟效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問題的關鍵是在建立水權制度時引入補償機制，對權益受到損害的地區(qū)或用水戶給予補償。

（四）水權轉讓沒有法律依據(jù)，水市場在水資源配置中的作用難以充分發(fā)揮

我國《水法》中沒有規(guī)定允許水權轉讓，《取水許可制度實施辦法》規(guī)定取水許可證不得轉讓，實際上限制了水權的轉讓和建立水市場的前提條件。

二、流域水權界定中應把握的幾個原則

水權也稱水資源的產(chǎn)權，包括所有權、使用權、經(jīng)營權和處分權，其中水資源的所有權是基礎，其它權力依附與水資源的所有權。我國《水法》中明確規(guī)定了水資源屬于國家所有。水資源是人類生存和發(fā)展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國家作為水資源所有權的主體，是水資源優(yōu)化配置的基礎保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對水資源宏觀配置原則，以及水權轉讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應該以水資源的使用權為主要對象。

（一）使用權的量化和總量控制

使用權是和一定的物質(zhì)量即水量相聯(lián)系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權的有限性和不確定性，即水權受水資源條件的限制。因此，使用權對應的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來水年份下可使用的最大水量。進行水權審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續(xù)利用和各用水戶合法權益的有效手段?？偭靠刂频那疤崾且锌刹僮鞯目晒┧糠峙浞桨?，總量控制的關鍵是授予水權主管部門相應的權力，如當出現(xiàn)枯水年份或枯水季節(jié)，來水難以滿足用水需求時，流域機構可以按比例核減各?。▍^(qū)）年度分配水量，各級水權主管部門可根據(jù)流域年度分水預案有權核減年度或年內(nèi)某一時段的許可水量，以及對水權擁有者施加相應的約束條件，如節(jié)約用水、合理用水和保護水資源的義務。

（二）生態(tài)用水的權力

生態(tài)問題已越來越引起人們的重視，生態(tài)保護的關鍵是維護生態(tài)用水的基本需求。目前在不少國家，生態(tài)用水是得到政府承認并給予法律保護的。近年來，我國對生態(tài)用水日漸重視，但生態(tài)用水作為一種合理的用水需求，并沒有在法律上得到認可和置于應有的用水優(yōu)先地位。我國生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，承受的壓力很大，生態(tài)遭受破壞的現(xiàn)象十分嚴重，其中無節(jié)制地擠占生態(tài)用水是其中一個十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規(guī)定水權時，應承認生態(tài)用水權力，并界定生態(tài)用水的范圍和研究生態(tài)需水量的多少。

三、流域分水的原則及監(jiān)督管理制度

（一）流域分水的原則

流域分水分兩個層次，一是將可供水量或?qū)⒑恿魉堪磾嗝娣峙浣o有關地區(qū)，屬初始水權的分配，是實施水權管理的基礎；二是通過水權許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關地區(qū)和部門的切身利益，是一項難度很大的工作，需要認真的、長時間的協(xié)調(diào)，做到科學合理。確定科學合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關鍵。歸納起來，流域分水應遵循如下原則：

1、可持續(xù)利用的原則

水資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎和基本條件，水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅持可持續(xù)利用的原則，水資源使用權的分配要控制在環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發(fā)、承載能力下降的局面，維護當代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間。

2、生活和生態(tài)基本用水優(yōu)先保證的原則

人類的生存和發(fā)展是第一位的問題，生活用水應首先考慮，我國《水法》中也將保證城鄉(xiāng)居民生活用水放在用水優(yōu)先順序的首位。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，生態(tài)用水的基本要求應予滿足。在優(yōu)先滿足生活和生態(tài)基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產(chǎn)用水。

3、民主協(xié)商和公平的原則

分水的過程實際上是利益的調(diào)整過程，一定要堅持民主協(xié)商和公平的原則。在流域分水的過程中，流域機構應廣泛聽取有關各方的意見，充分兼顧不同地區(qū)和部門的利益，使落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)同樣能獲得國民經(jīng)濟發(fā)展所需要的水資源。

4、合理用水的原則

合理用水就是根據(jù)經(jīng)濟技術條件，將用水控制在適當?shù)乃?。判定用水是否合理需要一個標準，可采用用水定額的方法，目前水利部已布置有關省（區(qū)）開展此項工作。流域分水要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和不同行業(yè)合理的用水定額核定分水量。

5、兼顧現(xiàn)狀用水的原則

現(xiàn)狀用水在一定程度上反映了不同地區(qū)現(xiàn)狀經(jīng)濟發(fā)展的水平和需水的規(guī)模，但現(xiàn)狀用水并不總是合理的，在流域分水過程中，要分析現(xiàn)狀用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作為流域分水的依據(jù)之一。

6、政府最終決策的原則

隨著人口的增長、社會經(jīng)濟的發(fā)展，用水需求不斷增加，水資源在時間、空間上的短缺不斷加劇，水資源供需矛盾日趨尖銳和復雜，大大增加了分水的難度。實現(xiàn)流域分水，除了上述5個原則，還必須堅持政府最終決策的原則，以保證水資源分配的公平合理。

（二）流域分水的監(jiān)督管理制度

有了科學合理的流域分水方案只是實施流域分水的第一步，貫徹落實流域分水方案的關鍵是要加強監(jiān)督管理。結合黃河和黑河年度分水和水量調(diào)度的實踐，流域分水中應建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和調(diào)度制度

一般流域分水方案是指多年平均情況下或不同保證率下的分水方案，但各年來水情況不同，為使分水方案落到實處，便于實際操作，應實施年度水量分配和調(diào)度制度，即根據(jù)年度來水預測編制流域年度分水預案和具體的實施方案即調(diào)度預案，將年度可供水量分配到有關?。▍^(qū)），為控制用水的過程，年度分水和調(diào)度預案一般應到月，有關?。▍^(qū)）水行政主管部門－－即未來的?。▍^(qū)）水權主管部門，根據(jù)批準的流域年度分水和調(diào)度預案編制供水計劃，將供水指標層層落實到有關地區(qū)，并報流域機構審批，各級水權監(jiān)督管理部門根據(jù)本地區(qū)的供水計劃審批管轄范圍內(nèi)用水戶的用水計劃。

2、動態(tài)調(diào)控和年終結算制度

實際的來水和用水與編制的預案總是會有差異的，為使預案能盡可能的符合實際，增加監(jiān)控的科學合理性，應對方案進行逐時段的修正，并將各時段應分水量和實際用水進行比較，差值計入余留時段中，以此滾動修正，動態(tài)調(diào)控，年終進行水帳結算，下一年度編制預案時要考慮上一年度分水的完成情況，對超用水的省區(qū)要核減下一年度的分水指標。

3、用水總量和斷面流量控制制度

分水的完成情況通常以用水量為衡量指標，由于不同地區(qū)和部門對水量和流量均有不同的要求，流域分水應以用水總量和斷面流量兩項指標進行控制，斷面要選擇省際和重要河段水文監(jiān)測斷面作為控制斷面。

4、定額管理制度

定額管理是控制用水需求增長速度，促進節(jié)約用水的重要手段。定額管理在流域分水中的作用，一是在編制流域分水方案時，要根據(jù)用水定額核算分配水量；二是在審批水權時，水權主管部門核定的審批水量不得超過利用用水定額計算的水量；三是水權監(jiān)督管理部門要根據(jù)用水定額審批用水戶的用水計劃。用水定額要根據(jù)技術經(jīng)濟條件不斷調(diào)整，以提高用水水平。定額管理具有一定的強制性，管理部門和用水戶都要遵守。

5、水資源論證制度

流域分水要根據(jù)水資源條件和各地國民經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)模合理分配，但由于水資源的有限性，對經(jīng)濟社會的發(fā)展起到一定的制約作用。為促使經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用，水利部門作為水資源的主管部門，要從水資源的角度對國民經(jīng)濟的總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及重大建設項目的布局提出意見和要求，上述規(guī)劃和重大建設項目布局一定要編制水資源論證報告，通過水資源專項論證，一方面保證規(guī)劃和建設項目布局與水資源條件相適應，避免決策失誤，另一方面也為水資源分配提供科學依據(jù)。

6、水資源統(tǒng)計制度

水資源統(tǒng)計包括年度水資源量、水質(zhì)情況、用水情況、水庫蓄水情況等，是實施水資源動態(tài)管理的重要手段。通過水資源統(tǒng)計可及時掌握水資源動態(tài)和用水動態(tài)，監(jiān)督水資源使用權的所有者是否按照審批水量和用水計劃合理使用水資源，也是收取水資源費和水費的依據(jù)。

7、有償使用制度

水資源有償使用制度包括征收水資源費和水費，其主要作用是利用經(jīng)濟杠桿調(diào)劑水資源的供求關系。為發(fā)揮征收水資源費和水費的經(jīng)濟杠桿作用，要根據(jù)用途和經(jīng)濟發(fā)展水平制定合理的征收標準，對于超計劃或超定額用水的實行累進加價。

8、有關的處罰制度

處罰不是目的，而是為了更加合理地開發(fā)利用水資源和保護不同用水戶的合法權益。要根據(jù)流域分水管理需要，建立不同的處罰制度，如：對于超過流域取水許可總量控制指標審批許可水量的?。▍^(qū)），可暫停該?。▍^(qū)）取水許可申請；對超分水指標用水的?。▍^(qū)），可核減該省（區(qū)）下年度的分水指標或暫停取水許可申請；對于超計劃或超定額用水的用水戶，在規(guī)定期限內(nèi)仍未改正的，可吊銷其取水許可證等。通過上述處罰制度的建立，以保證流域分水的順利實施。

四、建立我國水權制度需要開展的工作

（一）制定和完善法律法規(guī)

水權制度的建立首先要完善我國現(xiàn)階段的有關法律法規(guī)，為水權制度提供法律保障。如盡快修改《水法》，增加水權管理的基本原則和基本管理制度等內(nèi)容，將目前實施的取水許可制度進一步完善，使之成為我國水權管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批準的黃河可供水量分配方案是多年平均情況的分水方案，只規(guī)定了年分水總量，1998年國家計委、水利部批準的《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》進一步明確了黃河不同來水年份水量分配和年度水量調(diào)度管理辦法，增強了分水方案的可操作性。下一步還要開展南水北調(diào)生效后的黃河水量分配方案。其它江河特別是北方跨行政區(qū)域的江河應盡快制定江河水量分配方案。

（三）用水監(jiān)測

流域分水方案的落實、用水管理、水資源有償使用等都需要掌握用水資料，因此，加強用水監(jiān)測是實施水權管理的重要手段。目前黃河用水監(jiān)測設施很不完善，很多用水戶沒有按規(guī)定安裝量水設施，已安裝的量水設施也存在精度不夠，設施老化等問題，直接影響到水資源的監(jiān)督管理，有必要加速量水設施建設，搞好用水監(jiān)測管理。

（四）年度水權轉讓額度的控制

水權轉讓的目的在于通過水權轉讓重新配置水資源，使水資源的使用更加合理，抑制用水需求的過度增長，而不是為滿足新的用水需求使用水量持續(xù)增加。水權轉讓有時會導致用水量和排污量的大幅度增加，影響其它用水戶的合法權益。因此，有必要加強對增加用水量或向本流域之外轉讓水權的控制，限制年度水權轉讓的額度。

（五）建立水權轉讓的管理機構與水市場

水資源屬于國家所有，水權轉讓涉及到申請的提出、審批、水權的登記或?qū)σ延兴畽嘤涗浀母?，必須由國家進行宏觀調(diào)控和制定交易規(guī)則。建立專門的機構負責水權和水權轉讓的管理是十分必要的。為減少水權交易的成本，為水權交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，應建立專門的水權交易市場。

（六）制定水權轉讓的規(guī)則和水權轉讓標準

完善的水權交易市場須對水權交易的形式和程序加以規(guī)定，因為水權的轉讓常常會對他人合法利用水資源產(chǎn)生影響。因此，水權交易的規(guī)則和交易的過程都必須是透明的。為規(guī)范水權轉讓的市場行為，應借鑒國外水權交易的經(jīng)驗，盡快制定我國水權交易的規(guī)則，這是實施水權交易的前提條件。

水權轉讓一般由轉讓雙方進行協(xié)商，在自愿的基礎上達成水權交易的協(xié)議。但水市場不是完全意義上的市場，可提供的轉讓水量往往十分有限，同時水權轉讓還受到供水設施的限制。因此，常常需求大于供給，受讓方在水權轉讓中處于不利地位。為避免水權轉讓過程形成的價格壟斷和謀取暴利的傾向，國家應制定水權轉讓的指導價和允許浮動的范圍。

篇7

我國在我們制訂統(tǒng)一民法典的時候，給予預告登記以一定的地位，有利于更好地協(xié)調(diào)物權與債權的利益，實現(xiàn)交易安全，減少交易成本，符合現(xiàn)實生活不動產(chǎn)交易頻繁的迫切需要，也有利于健全我國不動產(chǎn)登記法律制度。因此，我們應把握制定民法典和物權法的契機，盡快確立我國的不動產(chǎn)預告登記制度，以全面完善的物權登記制度更有效地指導司法實踐和律師實務。

由于我國的不動產(chǎn)預告登記制度尚處于初創(chuàng)階段，本文試從完善立法的角度，借鑒德國、日本、我國臺灣地區(qū)的相應制度，從適用范圍、效力等方面，提出不動產(chǎn)預告登記制度在我國的制度設計。

物權登記是不動產(chǎn)物權變動的法定公示手段，是物權獲得法律承認和保護的基本前提。預告登記是不動產(chǎn)登記中的一項重要制度，對保障當事人的權利、保護交易安全、維護市場信用具有重要作用。我國對于將來發(fā)生的不動產(chǎn)物權變動是否可以進行物權預告登記未作明文規(guī)定，其他相關法律法規(guī)、司法解釋與規(guī)章中也僅對不動產(chǎn)預告登記問題簡單涉及，既不系統(tǒng)全面，也未明確其適用范圍和法律效力問題，致使現(xiàn)實生活中發(fā)生的大量案件糾紛得不到公平有效的解決。預告登記是關于不動產(chǎn)物權變動的重要制度，從我國目前的情況看，關于預告登記的法律體系尚未建立起來，只有在商品房預售問題上有類似的規(guī)定。1999年10月，中國社會科學院法學所物權法起草小組完成的《中國物權法草案建議稿》提出了三條關于設立預告登記制度的最初建議。我國應當在借鑒國外和我國臺灣地區(qū)經(jīng)驗的基礎上，選擇適應我國國情的預告登記立法體例，并進行科學的制度設計，以建立完善的不動產(chǎn)登記制度。

我國的不動產(chǎn)預告登記制度尚處于初創(chuàng)階段，為完善立法，結合德國、日本、我國臺灣地區(qū)的相應制度，本文從其含義、價值入手，分析其性質(zhì)、適用范圍、效力等方面，探討預告登記制度與我國現(xiàn)有法律體系的完善，從而提出不動產(chǎn)預告登記制度在我國的制度設計。

一、不動產(chǎn)預告登記的涵義及價值

不動產(chǎn)預告登記制度對應于本登記，是為補充不動產(chǎn)登記公信力的缺陷而設立的一種制度。不動產(chǎn)預告登記是指，當事人所期待的不動產(chǎn)物權變動所需要的條件缺乏或者尚未成就時，法律為保全這項將來發(fā)生的以不動產(chǎn)物權變動為目的的請求權進行的登記。不動產(chǎn)預告登記最早為德國民法所創(chuàng)立，隨后的瑞士、日本和我國臺灣地區(qū)的民法均采納了該項制度。即使在某些英美法系國家，盡管適用范圍不完全相同，也有相似的一類制度稱為“RegistrationofCaution”(警告登記）。預告登記制度發(fā)軔于早期普魯士法所規(guī)定的異議登記制度。早期的普魯士法上的異議登記分為固有異議登記和其他種類的異議登記兩種。固有異議登記具有保全權利和順位的效力，目的在于保全物的請求權；其他種類的異議登記僅具有保全權利的消極效力，并無保全順位的積極效力。[1]

盡管許多國家和地區(qū)民事立法采納了預告登記制度，不過，由于各國規(guī)定的預告登記的具體內(nèi)容存在差異，致使這一概念在語詞表述上也有所不同。例如，在德國民法中，預告登記是一種必須在土地登記薄中登記的擔保手段，是為了保障債權人實現(xiàn)其物權權利變更的債權請求權。[2]在臺灣地區(qū)“土地法”中，預告登記系指為保全對于他人土地權利的移轉，消滅或其內(nèi)容或次序變更為標的之請求權所為之登記。[3]在日本《不動產(chǎn)登記法》中，與預告登記相對應的概念為假登記，是指應登記的物權變動已發(fā)生物權變動的效力，而登記申請所必要的手續(xù)上的要件尚未具備，或物權變動尚未發(fā)生物權的效力，以暫時的處分所為的登記，其目的在于保持日后所為的本登記的順位。借鑒上述規(guī)定，我國的預告登記應界定為：預告登記是為保全債權性質(zhì)的不動產(chǎn)請求權、不動產(chǎn)物權的順位與附條件或附期限的不動產(chǎn)請求權，由請求權人向登記機關申請而進行的預先登記，是與本登記相對應的一項登記制度。預告登記與本登記、異議登記是有區(qū)別的。預告登記與本登記不同。通常所說的不動產(chǎn)登記是指本登記，即登記申請人為了取得或移轉某項已經(jīng)完成的不動產(chǎn)物權所進行的登記，具有確定、終局的效力，故本登記又稱終局登記。預告登記則是為了將來發(fā)生的不動產(chǎn)物權或順位而進行的一種登記。實際上，預告登記完成后，并不導致不動產(chǎn)物權發(fā)生任何變動，只是請求權人的請求物權變動的債權性質(zhì)的請求權得到了類似于物權效力的保障。可見，預告登記與本登記的效力是完全不同的。當然，預告登記與本登記也有著密切的聯(lián)系。權利人在預告登記后，為確定地取得不動產(chǎn)物權，應當在預告登記后的一定期間內(nèi)申請本登記。否則，預告登記將會失去效力。其次，預告登記與異議登記不同。所謂異議登記，是指事實上的權利人以及利害關系人對現(xiàn)時登記的權利的異議的登記，其直接法律效力是中止現(xiàn)時登記的權利人按照登記的內(nèi)容行使權利。異議登記納入登記后，登記權利的正確性推定作用喪失其效力，第三人也不得以登記的公信力按照登記的內(nèi)容取得登記的不動產(chǎn)物權。[4]預告登記與異議登記的區(qū)別在于：預告登記是為了保護權利人的物權變動的請求權，是保護登記人權利的一種措施；而異議登記是為了中止現(xiàn)時登記人的權利，是保護事實上的權利人及利害關系人的一種措施。

設立預告登記制度的原因在于，在不動產(chǎn)物權轉讓的過程中，債權行為的成立和不動產(chǎn)的移轉登記之間常常會由于各種各樣的原因而有相當長的時間間隔。在采登記要件主義的國家，雖然在債權行為成立后，不動產(chǎn)物權人有未來移轉所有權或他物權的義務，但是債權人的請求權在登記之前并沒有真正移轉。即使在采登記對抗主義的國家，也可能會產(chǎn)生因登記所必須的手續(xù)不完全而無法登記的情況，此時權利的移轉沒有對抗第三人的效力，不產(chǎn)生公信力。此時，不動產(chǎn)物權人一旦將不動產(chǎn)物權移轉給善意第三人并履行了登記手續(xù)，就會導致物權優(yōu)先原則的適用，善意第三人取得該不動產(chǎn)的物權，盡管請求權人可以通過追究不動產(chǎn)權利人的違約責任來在一定程度上補償自己的損失，但其設立債權并取得不動產(chǎn)物權的目的畢竟還是落空了。不動產(chǎn)預告登記制度將物權法理論和債權法理論有機地結合起來，賦予債權請求權以物權的排它效力，既保護物權請求權又保護債權請求權，可以有效地保護上述情形下的不動產(chǎn)請求權，最終達到平衡不動產(chǎn)交易當中各方利益的目的。

在不動產(chǎn)物權的設定和轉讓中，由于當事人可約定為將來不動產(chǎn)的物權移轉附條件或附期限，或者可能由于客觀原因（如房屋尚未建成）使得不動產(chǎn)不能現(xiàn)實地馬上發(fā)生移轉，這就使得權利取得人不可能在不動產(chǎn)登記薄中登記為該物權的權利人，并且這種設定和轉讓物權的原因行為（如合同的簽訂）與物權的實質(zhì)變動即登記行為之間往往會有很長的時間間隔。在此情況下，物權的取得人除了享有債權法上的請求權外，并無排斥第三人的權利，其權利往往會受到損害。

二、不動產(chǎn)預告登記的性質(zhì)及在我國創(chuàng)設這一制度的意義

（一）不動產(chǎn)預告登記的性質(zhì)

預告登記的法律性質(zhì)究竟為一種物權變動方式或僅為一種債權保全的手段呢？學者們有著不同的觀點。例如，在德國民法中，有人主張，經(jīng)由預告登記，獨立的限制物權便獲產(chǎn)生；也有人認為，預告登記已被賦予了可得對抗嗣后意欲發(fā)生物權變動的第三人的特別效力，它不具有任何實體權性質(zhì)的效力，充其量不過是一種登記法上的制度。[5]還有人認為，預告登記惟有對將來權利取得予以保護，而對所有權人（讓與人）加以拘束，以資限制其權利。受讓人縱為預告登記，然對該土地猶未有支配權，故登記前之土地所有權受讓人之權利，乃非物權，而是物權之期待。[6]在瑞士民法中，預告登記的性質(zhì)，被解釋為賦予債權以對抗新所有人的效力的特殊的登記制度。[7]

在我國，關于預告登記的性質(zhì)，主要有三種觀點：其一認為，預告登記系介于債權與物權之間，兼具兩者的性質(zhì)，在現(xiàn)行法上為其定性實有困難，可認為系于土地登記薄上公示，以保全對不動產(chǎn)物權之請求權為目的，具有若干物權效力的制度。[8]其二認為，預告登記的權利是一種具有物權性質(zhì)的債權，或者可以說是一種準物權。[9]其三認為，預告登記的性質(zhì)是使被登記的請求權具有物權的效力，納入預告登記的請求權，對后來發(fā)生的與該請求權內(nèi)容相同的不動產(chǎn)物權的處分行為，具有排他的效力，以確保將來只發(fā)生該請求權所期待的法律結果，其實質(zhì)是限制現(xiàn)時登記的權利人處分其權利。預告登記使請求權這樣一種債權具有明顯的物權性質(zhì)，屬于一種典型的物權化的債權，因此也有學者稱之為“準物權”。[10]

從各國法律規(guī)定來看，預告登記使登記的不動產(chǎn)物權變動的請求權具備了對抗第三人的效力，即具備了一定的物權效力。因此，從預告登記的性質(zhì)上說，預告登記是債權物權化的一種具體表現(xiàn)。所謂債權物權化，是指債權具備了物權的某些效力。從各國法律的規(guī)定來看，預告登記的對象基本上限于不動產(chǎn)物權變動的請求權。這種請求權是基于當事人之間的法律行為而產(chǎn)生的，權利人雖有權請求義務人將不動產(chǎn)物權轉移給權利人，但并不能完全阻止義務人對不動產(chǎn)物權再行處分。因此，這種請求權應屬于債權的性質(zhì)。但是，如果不對義務人的這種行為予以限制，則權利人的權利就很難得到保障。因此，權利人籍預告登記制度來預防這種危險，使得違反預告登記的債權請求權的處分無效。這種無效使預告登記的請求權具備了對抗第三人的效力，從而使得這種債權請求權具備了物權的排他效力?？梢?，預告登記使得債權請求權具備了物權的性質(zhì)，形成了債權物權化的現(xiàn)象。

（二）在我國創(chuàng)設預告登記制度的意義

首先，能更好地協(xié)調(diào)物權與債權的利益。雖然傳統(tǒng)法理賦予了物權優(yōu)于債權的效力，但法律在保障物權的同時，也應考慮到土地、房屋等不動產(chǎn)在價值上特別是使用價值上的不可替代性，當合同相對人所期待的不動產(chǎn)物權變動對其有極為重要的意義時，作為利益平衡機制的法律，應當認可這種變動對相對人的意義，并以法律予以保障”。預告登記制度通過將物權變動請求權物權化的方式，將物權法的規(guī)則施于債權法，通過賦予債權法上的請求權以排他的物權效力，從而在一定程度上限制當前的所有權人及其他物權人的處分權，以維護特定債權人的合法利益。

其次，符合現(xiàn)實生活的迫切需要。買賣房屋已成為一種經(jīng)?，F(xiàn)象，但消費者購買預售的房屋時，只能根據(jù)與預售人訂立的預售合同享有債權性質(zhì)的請求權，并不能具有排他的效力。由于信用在市場經(jīng)濟中的缺失，使得在現(xiàn)實生活中（尤其是在商品房預售中）經(jīng)常發(fā)生不守誠信原則的情形，出現(xiàn)了大量的一房兩賣（甚至數(shù)賣）的糾紛。撕毀合同的一方往往是經(jīng)濟上的強者，而相對人常常是弱者，這就使得處于弱勢地位的購房人無法取得指定的房屋，只能以對方違約為由請求損害賠償，其權益難以得到有效的保護。如果通過預告登記制度，購房人將其請求權納入預告登記，使其請求權具有物權的排他效力，確認預售人一方違背預告登記內(nèi)容的處分行為歸于無效，就可以確保購房人獲得所購買的房屋?？梢哉f，創(chuàng)設預告登記制度有利于對經(jīng)濟上弱者的保護，這也符合當今法律注重保護弱者的價值取向。

再次，有利于實現(xiàn)交易安全，減少交易成本。為了防止交易過程中的欺詐行為，保證交易活動正常進行，交易雙方充分了解交易客體的權屬狀況是基本前提。如果缺乏信息公告制度，當事人勢必會投入精力和費用去調(diào)查、了解，這不僅增大交易成本阻礙交易關系，而且會給欺詐行為提供機會，擾易秩序。不動產(chǎn)預告登記制度本身就是物權公示的種類之一，通過預告登記可以告知潛在的交易方該不動產(chǎn)上已設立具有排他性權利的事實，警示第三人若從事與之相沖突的物權變動將被確定為無效，從而減少了交易費用，達到維護交易安全的目的。

最后，有利于健全我國不動產(chǎn)登記法律制度。我國《民法通則》第72條及《合同法》第133條規(guī)定，所有權自標的物交付時起移轉，但法律另有規(guī)定或者當事人另有約定的除外。不動產(chǎn)物權變動屬法律另有規(guī)定的情形，我國一些法律僅就不動產(chǎn)物權變動粗略地規(guī)定了應當?shù)怯?，否則不能發(fā)生物權變動的結果，但并未建立健全的不動產(chǎn)登記制度。在國外，大多數(shù)國家規(guī)定了預告登記、異議登記及更正登記等，與不動產(chǎn)的本登記構成了完備的不動產(chǎn)登記制度。為建立完善的不動產(chǎn)登記制度，全面保護不動產(chǎn)物權變動的當事人合法權益，有必要創(chuàng)設預告登記制度。

三、國外預告登記的成功立法例

（一）德國、瑞士

德國、瑞士采用法典式的立法例，即在民法典中對預告登記進行規(guī)定?！兜聡穹ǖ洹返?83—888條對預告登記作了規(guī)定。根據(jù)第885條的規(guī)定，預告登記根據(jù)臨時處分或根據(jù)預告登記所涉及的土地或者權利的人同意進行登記。為了臨時處分命令，無需證實應保全的請求權已受到危害?？梢?，德國民法上的預告登記可因兩種方式作成：一是不動產(chǎn)物權人的同意。如果有不動產(chǎn)物權人的同意，得以不動產(chǎn)物權人為登記義務人；二是法院的臨時處分命令。為預告登記而作出的臨時處分，與民事訴訟法中規(guī)定的臨時處分有所不同。根據(jù)德國《民事訴訟法》第935條的規(guī)定，臨時處分是在當事人認為存在著將來不能實現(xiàn)其權利或難以實現(xiàn)其權利的危險時實施的。而預告登記的臨時處分命令的作出無須當事人證明請求權處于危險，只需證明存在著得為預告登記的請求權即可。[11]

在瑞士民法中，預告登記可分為人的權利的預告登記、處分的限制的預告登記和假登記三種。從這三種登記的內(nèi)容看，人的權利的預告登記、處分的限制的預告登記相當于德國民法中的預告登記，而假登記則相當于德國民法中的異議登記。關于人的權利的預告登記，《瑞士民法典》第959條規(guī)定，先買權、買回權、買受權、用益租賃權和使用租賃權等人的權利，可以在不動產(chǎn)登記薄上進行預告登記，一經(jīng)預告登記，即對日后取得的權利有對抗的效力?？梢?，這種登記屬于債權請求權的登記，并賦予了登記的債權有對抗的效力。

（二）日本、我國臺灣地區(qū)

日本、我國臺灣地區(qū)采取特別法式立法例，即在不動產(chǎn)登記法、土地法等特別法中規(guī)定預告登記。日本在《不動產(chǎn)登記法》中對假登記作了規(guī)定，而我國臺灣地區(qū)則在“土地法”中規(guī)定了預告登記，并且在“土地登記規(guī)則”中對預告登記的實施予以細化。

日本的《不動產(chǎn)登記法》規(guī)定有假登記和預告登記。不論是德國法中的預告登記還是日本法中的假登記，其效力相似，即保全順位的效力、預警的效力、保全權利的效力和滿足的效力，也有學者將其簡單歸納為擔保作用、順位作用和完善作用。擔保作用類似于保全權利的效力，而完善作用則體現(xiàn)為預告登記所表現(xiàn)出的接近將來權利的效力，并且得到近似于物權中完整權的保護的方面。

我國臺灣的民法受德日民法影響甚深，在不動產(chǎn)預告登記的效力上的規(guī)定也非常相似，但需要注意的是，在預告登記保全權力的效力中，中間處分行為為法律行為時，一旦預告登記推進為本登記，在抵觸本登記權利的范圍內(nèi)，中間處分行為失其效力。另外，根據(jù)王澤鑒先生的觀點，在中間處分行為非法律行為時，我國臺灣地區(qū)的處理方法與德國和日本不同，明確確認預告登記對于因征收、法院判決或強制執(zhí)行而為的新登記，沒有排除效力。[12]

四、我國物權法中不動產(chǎn)預告登記的制度設計

（一）預告登記之發(fā)生

預告登記的申請必須由具有資格的人提出，同時還須具備一定的條件。在預告登記中，應以所保全的請求權的權利人為預告登記權利人，以不動產(chǎn)所有權人為預告登記的義務人。有學者認為，預告登記可以由債權人和債務人共同申請，也可以由債權人或債務人根據(jù)當事人雙方訂立的合同單獨申請，也可以根據(jù)法院的裁判提起預告登記的申請。[13]筆者認為，預告登記只能由預告登記權利人申請，義務人有義務協(xié)助進行，應當出具預告登記申請所需的書面同意書。

我國《物權法草案建議稿》均未對預告登記的申請權人與預告登記的義務人作出明確規(guī)定，這不利于預告登記的操作，容易發(fā)生預告登記糾紛。而《物權法（征求意見稿）》也只是規(guī)定了債權人有權向登記機關申請登記，對預告登記的義務人未提及。筆者認為，在未來民法立法對預告登記進行規(guī)定時，應當對預告登記權利人和義務人都予以明確規(guī)定，并對列明申請預告登記時需要提交的文書。

借鑒德國、日本、瑞士等國承認法院的臨時處分命令可以產(chǎn)生預告登記的作法，我國民事立法也應當規(guī)定，當義務人拒絕協(xié)助時，預告登記權利人可以向法院提出申請，由法院依照非訟程序作出裁定，權利人可以持此裁定向登記機關申請預告登記。

（二）預告登記制度之適用范圍

在德國民法中，可以依預告登記保全的請求權包括以不動產(chǎn)物權的得喪、變更、消滅為目的的請求權以及附期限或附條件的請求權兩種。這里所謂預告登記所保全的請求權，是有特定意義的請求權。一般認為，這種請求權雖然屬于債的性質(zhì)，但這些請求權所要變更的物權必須有登記能力，他們的范圍和內(nèi)容必須按照物權法定原則得到確認。這種請求權只能依債權契約而生，而不能依物權契約而生。[14]

在日本民法中，預告登記規(guī)定于《不動產(chǎn)登記法》第2條，“假登記于下列各項情形進行：（1）未具備登記申請程序上需要的條件時；（2）欲保全前條所載權利的設定、移轉、變更或者消滅的請求權時?！薄吧鲜稣埱髾酁楦绞计凇⒏酵Ｖ箺l件或者其他可于將來確定者時，亦同。”可見，假登記適用于下列情形：第一，物權變動業(yè)已發(fā)生，但登記申請所必須的手續(xù)上的條件尚未具備；第二，為保全物權的設定、移轉、變更或消滅的請求權；第三，為保全附有始期、停止條件或其他可于將來確定的物權變動的請求權。[15]

關于我國臺灣預告登記制度的適用范圍，根據(jù)臺灣的通說包括，為保全土地權利移轉之請求權、為保全土地權利使其消滅之請求權、為保全土地權利內(nèi)容之變更之請求權、為保全土地權利次序之變更之請求權、為保全附條件或期限之請求權。[16]我國的對預告登記制度外延的規(guī)定較為狹窄，在新《民法典草案》中，預告登記的適用范圍被限定為保護債權人將來取得物權的權利。

另外，新《民法典草案》第240條的規(guī)定，對于當事人協(xié)議以將要建造或者正在建造的建筑物以及其他價值較大的財產(chǎn)設定抵押時，采取強制登記的形式，當事人必須辦理預告登記。

綜合考察各國的制度設計和我國的現(xiàn)有情況，筆者認為，我國應借鑒德國和臺灣的登記制度，將現(xiàn)有的為保護債權人將來取得物權的權利細化為保護權利移轉、變更的請求權，同時將以不動產(chǎn)物權的消滅為目的的請求權以及附條件或附期限的請求權納入預告登記制度的保護范圍，以便更好更全面地保護權利人和交易的秩序。

梁慧星先生認為，預告登記所保全的請求權包括根據(jù)合同產(chǎn)生的請求權、根據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生的請求權、根據(jù)法院的指令產(chǎn)生的請求權、根據(jù)政府的指令產(chǎn)生的請求權以及遺產(chǎn)分割等方面的請求權。這些請求權應當具有一個共同的特征，即請求發(fā)生變動的物權必須是可以納入登記的物權。從物權法專家建議稿及物權法草案征求意見稿來看，雖然都承認了預告登記，但規(guī)定也有所不同。王利明教授主持的《物權法專家建議稿》第31條規(guī)定：“當事人在房屋預售買賣中，可以自愿辦理預售登記。房屋所有人違反房屋預售登記的內(nèi)容所作出的處分房屋權利的行為無效。房屋預售登記的內(nèi)容與現(xiàn)房登記內(nèi)容不符的，以現(xiàn)房登記的內(nèi)容為準。”[17]梁慧星教授主持的《物權法草案建議稿》第35條規(guī)定：“為保全一項目的在于轉移、變更和廢止不動產(chǎn)物權的請求權，可將該請求權納入預告登記?！薄邦A告登記所保全的請求權，可以附條件，也可以附期限?！盵18]《物權法（征求意見稿）》第19條規(guī)定：“債權人為了限制債務人處分不動產(chǎn)，保障其將來取得物權，有權向登記機關申請預告登記?！豹?/p>

筆者認為，將預告登記僅局限于商品房預售登記顯然過于狹隘，不利于保護權利人的利益，而后兩種規(guī)定又過于模糊，不利于實踐操作。因此，應當盡量將預告登記的適用范圍予以明確，使預告登記能真正涵蓋需要保全的請求權，以發(fā)揮預告登記制度的應有功能。筆者認為，預告登記應適用于下列情形：（1）不動產(chǎn)物權的設定、移轉、變更或消滅的請求權；（2）附條件或者附期限的不動產(chǎn)物權請求權；（3）有關的特殊不動產(chǎn)物權，如建筑工程承包人的優(yōu)先受償權、優(yōu)先購買權等?？紤]到我國社會主義公有制的性質(zhì)及土地所有權歸國家與集體所有的現(xiàn)狀，對國有土地使用權與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的設定、移轉、變更或消滅，也可以適用預告登記。

（三）預告登記之效力

預告登記的效力是預告登記制度的核心問題，各國立法均對預告登記的效力作了規(guī)定。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對預告登記的效力問題基本未涉及，僅在最高人民法院2002年6月20日實施的《關于建設工程價款優(yōu)先受償權問題的批復》第2條規(guī)定：“消費者交付購買商品房的全部或者大部分款項后，承包人就該商品房享有的工程價款優(yōu)先受償權不得對抗買受人?！辟x予預售商品房的買受人以優(yōu)先于建設工程價款受償權的請求權，建設工程價款優(yōu)先受償權作為一種法定的優(yōu)先權，在受償順序上優(yōu)于抵押權和其他債權，由此可以推知，最高人民法院已經(jīng)確認這種經(jīng)依法登記備案的請求權具有了某些物權的效力。但這一規(guī)定僅適用于商品房的預售中，權威性也顯然不足，難以涵蓋整個不動產(chǎn)的預告登記制度?！睹穹ǖ洳莅浮吩诘?9條第二款中對預告登記的效力有所涉及，但也僅規(guī)定了保全權利的效力。從各國法律的規(guī)定看，預告登記的效力主要包括保全權利的效力、保全順位的效力和滿足的效力。三種效力分別體現(xiàn)了預告登記的擔保作用、順位作用和完善作用。

在我國，我國學者對預告登記效力的認識是基本一致的。梁老師認為，預告登記的效力包括：（1）保全效力，即保障請求權肯定發(fā)生所指定的效果的效力；（2）順位保護效力，即保障請求權所指定的物權變動享有登記的順位；（3）破產(chǎn)保護效力，即在相對人陷于破產(chǎn)時，排斥他人而保障請求權發(fā)生指定的效果。

筆者認為，借鑒國外的經(jīng)驗，結合法學家們的意見，我國應規(guī)定如下預告登記的效力：（1）權利保全效力。即預告登記后，義務人對不動產(chǎn)權利的處分在妨害預告登記請求權的范圍內(nèi)，處分行為無效。在權利保全的效力上，義務人對不動產(chǎn)權利的處分采取的是相對無效的原則。

（2）權利順位保全效力。即當預告登記推進到本登記時，不動產(chǎn)權利的順位不是依本登記的日期確定，而是以預告登記的日期為準加以確定。預告登記的命運與效力完全依賴于本登記是否可以作成。

（3）破產(chǎn)保護效力。即在相對人破產(chǎn)，但請求權的履行期限尚未屆至或者履行條件并未成就時，權利人可以將作為請求權標的的不動產(chǎn)不列入破產(chǎn)財產(chǎn)，使請求權發(fā)生指定的效果。以上三種效力，在我國的物權法專家建議稿及征求意見稿中，只規(guī)定了權利保全效力，對權利順位保全的效力及破產(chǎn)保護的效力均沒有涉及，而對權利保全效力的規(guī)定，也不盡完善。筆者認為，上述三種效力是預告登記的基本效力，我國民事立法應當予以確認。

（四）預告登記的失效

預告登記使登記的請求權具備了一定的物權效力，能夠防止登記后不利于被保全的請求權的任何物權變動發(fā)生。但要發(fā)生請求權所指向的物權變動，請求權人還必須在約定或者規(guī)定的時間行使其請求權，并以自己的行為實現(xiàn)物權變動。否則，請求權人屆時不積極行使自己的請求權，對原來希望發(fā)生的物權變動持消極的態(tài)度，法律沒有必要保護權利上的睡眠者，應當使該權利消滅，以促使請求權人積極行使請求權。梁慧星主持的《物權法草案建議稿》第37條規(guī)定：“預告登記所保全的請求權的權利人屆時不行使其權利的，其利害關系人可以申請涂銷該預告登記。被涂銷的預告登記，自涂銷時喪失其效力。涂銷預告登記的通知，可依公示方式送達?！倍段餀喾ǎㄕ髑笠庖姼澹返?0條規(guī)定：“預告登記后，債權人自能夠進行不動產(chǎn)登記之日起三個月內(nèi)未申請登記的，或者該債權消滅的，該預告登記失效?！眱筛鍖︻A告登記的失效從兩個不同的角度作了規(guī)定，各有不同的側重。筆者認為，我國未來的民法立法可以將兩者結合，既允許有關利害關系人申請涂銷預告登記，也應規(guī)定在達到法定期間不申請本登記時預告登記失效。此外，預告登記除基于上述原因失效外，還可因權利人的拋棄而失效。

（五）預告登記立法例之選擇。

我國創(chuàng)設預告登記制度選擇何種立法例，應當根據(jù)我國的現(xiàn)實國情與本土資源作出決定。筆者認為，既然我們希望制訂一部完整的民法典，就不應該遺漏預告登記制度，應在民法典中給予預告登記以一定的地位。為此，在民法典中對預告登記作出概括性規(guī)定的同時，我們還可以借鑒日本、臺灣地區(qū)在特別法中規(guī)定預告登記的經(jīng)驗，在有關不動產(chǎn)登記的法律或法規(guī)中對預告登記作出詳盡的規(guī)定。

綜上所述，在我國創(chuàng)設不動產(chǎn)預告登記制度，明確其法律效力對于實現(xiàn)物權制度與債權制度的利益平衡，保證交易安全，創(chuàng)造誠實守信的不動產(chǎn)交易秩序具有極其重要的作用，我們應把握制定民法典和物權法的契機盡快確立我國的不動產(chǎn)預告登記制度，以全面完善的物權登記制度更有效地指導司法實踐和律師實務。

【注釋】

[1]王軼：《物權變動論》，中國人民大學出版社2001年版，第165頁。

[2]［德］曼弗雷德?沃爾夫：《物權法》，吳越、李大雪譯，法律出版社2002年版，第232頁。[3]王錦村：《土地法實用》，臺灣五南圖書股份有限公司1984年版，第380頁。

[4]梁慧星：《中國物權法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學文獻出版社2000年版，第159頁。

[5]轉引自陳華彬：《物權法研究》，金橋文化出版（香港）有限公司2001年版，第259頁。

[6]轉引自劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社2002年版，第555頁。

[7]同[5]第262頁。

[8]王澤鑒：《民法物權》（一），中國政法大學出版社2001年版，第128頁。

[9]王利明：《物權法研究》，中國人民大學出版社2002年版，第213頁。

[10]錢明星、姜曉春。房屋預售制度若干理論問題研究。中外法學,1996,(5)。

[11]王軼《物權變動論》，中國人民大學出版社2001年版，第169頁。

[12]王澤鑒.民法物權（第一冊）臺灣:三民書局,1999,第105頁。

[13]余能斌《現(xiàn)代物權法專論》，法律出版社2002年版，第404頁。

[14]孫憲忠.德國當代物權法北京:法律出版社,1997,第156頁。

[15]王軼：《不動產(chǎn)法上的預備登記制度——比較法考察報告》蔡耀忠編：《中國房地產(chǎn)法研究》法律出版社,2002,第153－154頁。

[16]李鴻毅,土地法論臺灣:三民書局,1999,第306－307頁。

[17]王利明主編：《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第9頁。

[18]同[4]第10頁。

【參考文獻】

王澤鑒：《民法物權》，中國政法大學出版社2001年版；

王利明：《物權法研究》，中國人民大學出版社2002年版；

篇8

同時,審計市場上,作為審計客體的審計產(chǎn)品是一種信息產(chǎn)品。作為一種信息產(chǎn)品,又具有一般產(chǎn)品所不具有的特點,即具有公共產(chǎn)品的特點。審計師的審計報告在提供給一個使用者使用后并不減少其使用價值,即具有非排他性;審計信息可同時提供給無限多的使用者使用即具有非競爭性。正是由于審計產(chǎn)品的公共性的存在,使審計產(chǎn)品產(chǎn)生了外部不經(jīng)濟的經(jīng)濟后果,容易產(chǎn)生社會上的一些使用者“搭便車”,即使用審計信息而不付費,使實際審計產(chǎn)品供給量小于達不到帕累托最優(yōu)的審計產(chǎn)品供給量,造成供給不足。這要求政府進行干預,以達到帕累托最優(yōu)。

以上審計市場的兩種特性,無論是作為一般市場產(chǎn)品,還是作為一種信息產(chǎn)品,都需要政府一定程度上的監(jiān)管,以彌補市場本身的功能的不足;單純依靠市場的力量難以達到社會福利的最大化。同時,由于市場競爭中,以價格為核心的自由競爭機制是市場存在的優(yōu)勢形態(tài),即相對于政府管制的經(jīng)濟來說是具有明顯的優(yōu)點,也就是說,政府的監(jiān)管職能是作為市場功能的補充,而不能代替自由競爭的市場。

在商品市場中,到底自由競爭的力量和政府監(jiān)管的力量各占多大的比重?或者說,政府的監(jiān)管采取體積方式與自由競爭市場結合,能夠使市場達到帕累托最優(yōu),使市場運行效率最大化,這便成為各國理性的市場監(jiān)管當局關注的焦點。同樣,審計產(chǎn)品市場作為各國市場的有機組成部分,同樣存在上述問題。

對審計產(chǎn)品市場而言,各國市場對審計產(chǎn)品的供給者,即審計主體提出資格要求,要求審計產(chǎn)品供給者必須達到各國市場對審計服務的最低資質(zhì),包括會計知識、審計知識、必需的法律知識、財務知識等,以及運用這些知識的技能和職業(yè)道德方面的要求。既然是為了解決市場上的信息不對稱而對審計產(chǎn)品產(chǎn)生需求,那么在審計市場的監(jiān)管上,特別強調(diào)審計主體資格等信息的透明性。類似的,在監(jiān)管過程中,必須有既定的,明確地對審計質(zhì)量的要求,也就是說,必須有相當明確的監(jiān)管規(guī)則,來對審計師的行為進行約束和規(guī)范,并對違規(guī)行為進行懲戒。而在一定的時期,審計市場的監(jiān)管又必須考慮大的市場環(huán)境,例如一國的政治穩(wěn)定程度,經(jīng)濟發(fā)展狀況,法律完善程度等,來對審計監(jiān)管的各種資源(包括注冊會計師協(xié)會管理力量,政府中相關的部門,社會其他團體的相關監(jiān)管力量等)進行整合,并對監(jiān)管的力度、范圍、方式等做出必要的調(diào)整。然而,這種調(diào)整并非監(jiān)管者單方可以做出的,而是社會相關各方力量多次博弈達到的一種策略均衡。這種對審計主體資格的準入限制,對審計行為的約束和懲戒,以及為達到監(jiān)管目的而對監(jiān)管的范圍、程度、方法的調(diào)整,對監(jiān)管的資源、對象、市場要素進行事例的系統(tǒng),稱之為審計市場管理機制。審計市場管理機制一般包括以下這些方面:對審計市場中供給方和需求方的監(jiān)管,對審計執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范,對違規(guī)者的懲戒。這些監(jiān)管又由不同的機構來實施,具體包括行業(yè)自律組織,政府部門和獨立監(jiān)管機構。而監(jiān)管的依據(jù)大致有法律法規(guī)、行業(yè)準則等。

從上面對審計市場管理機制的描述中可以看出,世界各國的審計市場管理機制具有一些共同的基本屬性:

1、是市場經(jīng)濟監(jiān)管的有機組成部分,也是會計信息市場監(jiān)管的有機組成部分,是對自由市場競爭的一種補充。是為了促進和保證市場功能的發(fā)揮,而不是代替自由市場的基本運行規(guī)律。

2、對市場中審計產(chǎn)品的供需雙方之間關系的協(xié)調(diào)是對審計產(chǎn)品供需雙方與市場中其他相關主體(例如同業(yè)之間,事務所與合伙人,社會管理機構等)之間關系的協(xié)調(diào)。

3、是對相關的社會資源的一種動態(tài)的整合,是審計市場管理要素之間的相互影響、相互制約、互相儲存的有機的系統(tǒng)。這個系統(tǒng)是對其他市場運行機制的支持,同時,這個審計市場管理系統(tǒng)又依賴于其他的社會系統(tǒng),如法律、政治、社會文化傳統(tǒng)等系統(tǒng)。也就是說,該系統(tǒng)自成一個系統(tǒng),同時又是其他系統(tǒng)的子系統(tǒng)或母系統(tǒng)。這是我們分析審計市場管理時必須考慮各國的具體的經(jīng)濟、政治、歷史等情況,又要將其放到國際經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中進行考察的系統(tǒng)論依據(jù)。

這些性質(zhì)表明審計市場管理機制不同于與其他管理機制的質(zhì)的規(guī)定性,那么其外在的表現(xiàn)性有哪些呢?

首先,各國在進行審計市場管理時,無一例外都非常重視審計準則等市場規(guī)則的制定,通過制定明確的審計準則進行對注冊會計師行業(yè)的管理。并通過審計準則規(guī)定了進入注冊會計師審計行業(yè)需要具備的資質(zhì)條件,無一例外要求首先通過考試取得執(zhí)業(yè)資格,并通過審計準則對審計師的行為進行規(guī)范和約束。

篇9

經(jīng)濟發(fā)展與社會的進步離不開公共管理制度的創(chuàng)新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產(chǎn)力的發(fā)展。公共管理制度的創(chuàng)新就是要破除生產(chǎn)力發(fā)展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產(chǎn)力進步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創(chuàng)新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創(chuàng)新是發(fā)展生產(chǎn)力、促進經(jīng)濟發(fā)展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。

2.加強民主政治建設的內(nèi)驅(qū)力

公共管理制度創(chuàng)新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創(chuàng)新。因此，實現(xiàn)社會主義民主政治的規(guī)范化、制度化必須加強公共管理制度的創(chuàng)新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創(chuàng)新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執(zhí)政水平、保證實現(xiàn)依法治國、規(guī)范黨政關系、優(yōu)化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。

二、我國公共管理制度創(chuàng)新面臨的困境

1.公共管理多元主體競爭不充分

由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現(xiàn)出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現(xiàn)在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執(zhí)行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環(huán)境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業(yè)的利益很可能發(fā)生矛盾，導致新的不穩(wěn)定因素。值得注意的是，我國數(shù)量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。

2.政府與民眾面臨的困境

公共事業(yè)的決策者可能會為了少數(shù)人的利益而忽視大多數(shù)人的利益訴求。在公用事業(yè)的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監(jiān)督，就有可能出現(xiàn)損害人民利益的情況發(fā)生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執(zhí)行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現(xiàn)新思路、新方法。而民眾的參與是現(xiàn)代社會治理民主化的重要標志，公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經(jīng)濟上處于優(yōu)勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業(yè)。

篇10

【正文】

一

經(jīng)濟增長率、通貨膨脹和失業(yè)率通常被稱為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“晴雨表”，它們也是政府選擇正確的宏觀經(jīng)濟目標和確定適宜經(jīng)濟發(fā)展政策的主要依據(jù)。改革開放之初，由于當時宏觀政策方面的原因，我國的失業(yè)問題沒有引起人們足夠的重視，80年代中期之前主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業(yè)”問題；80年代中期以后，隨著農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大量流動，特別是1993年提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，一些國有企業(yè)減員增效以及關、停、并、轉，“下崗”和失業(yè)逐漸成為新的特點。根據(jù)近年統(tǒng)計資料顯示，1993年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.6％，1994年為2.8％，到1997年則增長到3.1％左右。而實際失業(yè)率則遠遠超過這些數(shù)據(jù)。據(jù)估計，1997年，我國的實際失業(yè)率已達到6.9％。降低失業(yè)率已成為今后我國宏觀調(diào)控的首要任務，如何在更高層次上完善和發(fā)展我國的失業(yè)保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。

自從1905年失業(yè)保險制度在法國首創(chuàng)以來，全世界已有60多個國家建立了失業(yè)保險制度。我國的失業(yè)保險是從1986年正式開始的，雖然起步較晚，但在制度建設方面已經(jīng)取得了重大成就。機構普遍建立，規(guī)章制度逐步完善，既有中央一級的基本法規(guī)，又有地方一級的補充法規(guī)。失業(yè)保險制度建立以來，對保障失業(yè)人員的基本生活，促進再就業(yè)，健全勞動力服務市場體系，促進企業(yè)的經(jīng)營機制特別是用人機制轉變方面發(fā)揮了積極的作用。

盡管我國失業(yè)保險制度取得了上述成就，但隨著社會的發(fā)展，經(jīng)濟形勢的變化，其缺陷也日益顯露出來，在一定程度上制約了勞動制度乃至經(jīng)濟體制改革的深入。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.失業(yè)保險的覆蓋面較窄，保險能力弱。按照國家有關規(guī)定，失業(yè)保險的實施范圍主要是在國有企業(yè)中，現(xiàn)在，雖然一些地方政府將實施范圍擴大到非國有企業(yè)，但實際情況是，大多數(shù)國有企業(yè)的職工參加了失業(yè)保險，而大多數(shù)非國有企業(yè)的員工卻還沒有納入失業(yè)保險的范疇之內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計，1995年末，全國有9500萬人沒有參加失業(yè)保險，約占全國城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和機關事業(yè)單位工人總數(shù)的78.7％。目前，不少地方的失業(yè)職工中，有相當多的人不能享受失業(yè)保險，社會上既存在“有險無?！钡膯栴}，同時又存在“有保無險”的現(xiàn)象。從失業(yè)保險對登記失業(yè)人員的救助方面看，我國的失業(yè)保險體系也沒有能夠充分發(fā)揮出應有的保障功能。1996年全國被救濟的330.79萬登記失業(yè)人員一年內(nèi)人均領取的失業(yè)救濟金只有418.8元，而當年全國職工人均工資為6210元，被救濟人員平均領取的失業(yè)救濟金只相當于在職職工人均工資的6.74％，遠遠低于國際上失業(yè)救濟金的平均水平（一般為在職職工工資的50％），這在當年城鎮(zhèn)居民消費價格指數(shù)為108.8％的情況下，連失業(yè)者本人的最低生活水準也難以維持，其保障功能是很脆弱的。

2.統(tǒng)籌層次低。社會保障基金的運行規(guī)律是：風險的承受能力與基金的統(tǒng)籌層次呈正比，統(tǒng)籌層次越高，社會保險的互濟性就越有保證。我國的失業(yè)保險基金絕大部分是由市縣統(tǒng)籌，而從實行失業(yè)保險的國家看，大部分是由國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險范圍過窄，導致地區(qū)之間的調(diào)劑作用沒有發(fā)揮出來，如在一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，失業(yè)保險費征集困難，一旦出現(xiàn)問題又很難調(diào)劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟金予以補足，致使一些地區(qū)不能按期支付失業(yè)人員的救濟金。

3.失業(yè)保險基金籌集不足，管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現(xiàn)行的保險制度是企業(yè)繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業(yè)是按低于職工工資1％的比例交納失業(yè)保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發(fā)生過。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的。根據(jù)勞動部門統(tǒng)計，1986～1990年，全國享受失業(yè)救濟保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人；到1994年和1995年雖達到170萬人和250萬人，而實際上即使是把全部上繳的失業(yè)救濟金僅用于救濟城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，也只能救濟其中的一小部分。如果通過企業(yè)用工制度改革，將現(xiàn)在由企業(yè)承擔的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業(yè)救濟對象，失業(yè)保險基金的缺口就更大了?；鸨O(jiān)督機制不健全，導致許多地方的失業(yè)保險基金管理不善。據(jù)有關部門調(diào)查，許多地區(qū)提取的管理費用都超過了國家規(guī)定的2％的標準。挪用失業(yè)保險基金的現(xiàn)象也比較嚴重。

4.再就業(yè)難以落實。一些地方的失業(yè)救濟和促進再就業(yè)工作相互脫節(jié)，給再就業(yè)工作帶來許多困難。在不少失業(yè)人員中還存在著“三不就（非國有不就、非機關不就、待遇不高不就）”的擇業(yè)觀念，而其中很多人的文化素質(zhì)、專業(yè)技能偏低，從而出現(xiàn)有業(yè)不就、有業(yè)不能就的情況，這給再就業(yè)工作帶來很大的障礙，使再就業(yè)問題越來越難以解決，從而在相當大的程度上加大了完善失業(yè)保險的難度。

以上所述僅是我國失業(yè)保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業(yè)下崗人員和富余人員將被納入失業(yè)救濟的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴峻的考驗。完善我國的失業(yè)保險制度已迫在眉睫。

二

完善我國的失業(yè)保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國情，提高我國失業(yè)保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數(shù)國家的經(jīng)驗。為此，我們認為，我國的失業(yè)保險制度的進一步改革和完善應包括以下方面的內(nèi)容：

1.擴大失業(yè)保險的覆蓋面，加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業(yè)救濟保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業(yè)保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業(yè)的職工。目前從我國企業(yè)改革的目標看，凡是有可能失業(yè)的勞動者，無論是國有企業(yè)的職工，還是集體企業(yè)的職工、外資企業(yè)的中方職工、私營企業(yè)的雇員、事業(yè)單位中訂立了勞動合同的職工，都應納入失業(yè)保險制度的保障范圍，符合條件的應享受失業(yè)救濟金。這既符合社會保障的發(fā)展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業(yè)保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：

（1）必須打破覆蓋壁壘。從我國失業(yè)保險的覆蓋面來看，存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉(xiāng)界限。目前我國的農(nóng)村剩余勞動力轉移選擇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)主渠道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已達到1.13億，要將這么大一塊勞動力排除在失業(yè)保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業(yè)保險必須跨越這些界限。

（2）享受失業(yè)保障的資格條件。失業(yè)者必須是勞動者，并且收入中止；必須達到規(guī)定的資格期限，包括就業(yè)期和受保期；必須有勞動能力，又有勞動愿望。

2.擴大個人承擔份額，建立失業(yè)保險社。失業(yè)保險基金采用何種負擔方式往往取決于多種因素，如一國社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，歷史傳統(tǒng)和相關政策，政府、企業(yè)和勞動者個人對失業(yè)應負責任的認識以及承受能力，等等。當今世界各國對失業(yè)保險金的籌集采用多種不同方式，根據(jù)我國國情，借鑒世界上大多數(shù)大家的經(jīng)驗，由政府、企業(yè)和勞動者個人三方面作為承受失業(yè)主體，按一定比例，共同出資籌集失業(yè)保險基金較為適宜。擴大失業(yè)保險中個人承擔的份額，是失業(yè)保險制度改革的方向，可以借鑒發(fā)達國家的做法，嘗試建立“失業(yè)保險社”。失業(yè)保險社的資金由員工和企業(yè)或雇主根據(jù)行業(yè)風險的大小繳納，國家給予適當補助，資金以基金制運作。

3.提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險具有集中資金，分散風險的功能。為了充分發(fā)揮出這個功能，同時結合我國在不同地區(qū)失業(yè)的不平衡，應當最大限度地提高統(tǒng)籌的層次，建立并盡快完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的目標運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環(huán)節(jié)。 

4.強化失業(yè)者的再就業(yè)。根據(jù)目前我國的實際情況，要從根本上完善失業(yè)保險制度，必須和再就業(yè)工程密切結合起來。因為建立失業(yè)保險制度的目的，一方面是為了確保失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進失業(yè)者更快的重新就業(yè)。失業(yè)保險的立足點就是再就業(yè)。在構建失業(yè)保險的同時，必須致力于創(chuàng)造再就業(yè)機會，包括就業(yè)咨詢、指導，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業(yè)、技能、上崗培訓，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護工程”，以收容長期失業(yè)、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業(yè)保險制度和再就業(yè)工程緊密結合，在失業(yè)保險金的支付上，應當實行遞減制。因為失業(yè)保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業(yè)者的依賴行為，遞減制可以激勵失業(yè)者更加努力地尋找新工作。

5.完善有關失業(yè)保險制度有效運行的配套條件。失業(yè)保險制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此，必須以系統(tǒng)工程的觀念和方法對失業(yè)保險制度進行統(tǒng)籌設計，努力為其創(chuàng)造一個有效的運行條件。