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篇1

對于行政法的淵源，過去國內(nèi)教科書幾乎無例外地解釋為：行政法律規(guī)范的載體形式，大致包括憲法、法律、法規(guī)、(行政)規(guī)章、自治條例、單行條例、法律解釋、國際條約和行政協(xié)定九種形式。異口同聲之下，偶然也能聽到少許不同的聲音，有少數(shù)學(xué)者已經(jīng)注意到行政法淵源中的不成文部分，甚至有學(xué)者干脆提出："行政法淵源包括習(xí)慣法、成文法和法律原則與法律解釋三種形式。"(注：王連昌主編：《行政法學(xué)》，四川人民出版社1990年版，第29頁。)

面對這些孤掌難鳴的聲音，我們有必要反思，究竟什么是法律淵源?在中國，行政法的淵源只限于成文法嗎?如果不是，那又應(yīng)該包含哪些不成文法源?

一、法源的內(nèi)涵

法的淵源，簡稱為法源，是一個多義詞。臺灣學(xué)者張家洋在其《行政法》一書中介紹了八種不同的理解。(注：詳見該書第57-59頁，三民書局1991年印行。)大陸學(xué)者姜明安則介紹了六種不同的理解，它們是法存在形式說、法原動力說、法原因說、法制定機(jī)關(guān)說、法律規(guī)范說、法事實(shí)說。姜教授在其主編書中采法存在形式說，即將法源界定為各法律部門法律規(guī)范的載體形式。凡載有某一法律部門法律規(guī)范的各種法律文件或其他法的形式均為該法律部門的法源。把法源普遍理解為法的表現(xiàn)形式是可以接受的。(注：德國行政法學(xué)研究上，對何為法律淵源也存在多種定義，從法理上分析，大都認(rèn)為"實(shí)在法的識別標(biāo)志"即為法律淵源，它是法律規(guī)范產(chǎn)生和存在的表現(xiàn)形式。見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第55頁。)問題在于：大陸學(xué)者在概括法源類型時都"遺忘"了非制定法，將行政法法源的界定限于成文法。(注：姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第28-37頁。)我國法理學(xué)教科書也普遍認(rèn)為，法律淵源是指法的表現(xiàn)形式，即由不同國家機(jī)關(guān)制定并且有不同法律效力的各種表現(xiàn)形式。(注：參見沈宗靈主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第304頁。)

美國著名法律哲學(xué)家埃德加·博登海默把法源分為正式淵源和非正式淵源兩大類。(注：[美]埃德加·博登海默：《法理學(xué)--法哲學(xué)及其方法》，鄧正來等譯，華夏出版社1986年版，第395-396頁。)"正式淵源"是指那些可以從體現(xiàn)于官方法律文件中明確條文形式中得到的淵源，主要有憲法與法規(guī)、行政命令、行政法規(guī)、條例、自治或半自治機(jī)構(gòu)和組織的章程與規(guī)章、條約與某些其他協(xié)議，以及司法先例。"非正式淵源"是指那些具有法律意義的資料和考慮，這些資料和考慮尚未在正式法律文件中得到權(quán)威性的或至少是明文的闡述和體現(xiàn)。它包括正義標(biāo)準(zhǔn)、推理和思考事物本質(zhì)的原則、個別衡平法、公共政策、道德信念、社會傾向以及習(xí)慣法。當(dāng)一種正式的法律淵源提供了一個明確的答案時，在絕大多數(shù)情形下，就無需也不應(yīng)當(dāng)去考慮非正式的淵源；但在極罕見和極端情形下，亦即適用某種法律正式淵源與正義和公平中的基本要求、強(qiáng)制性要求以及占優(yōu)勢要求發(fā)生沖突時，例外也成為必要。當(dāng)正式法律文件表現(xiàn)出可能會產(chǎn)生兩種注釋作法的模棱兩可性和不確性時，應(yīng)訴諸非正式淵源，以求得一種最利于實(shí)現(xiàn)理性和正義的解決辦法。另外，當(dāng)正式淵源不能為案件的解決提供審判規(guī)則時，非正式淵源理所當(dāng)然應(yīng)變?yōu)閺?qiáng)制性淵源。

E·博登海默的劃分，尤其關(guān)于非正式淵源是否具有法律效力的問題，雖然在西方法學(xué)中一直存在爭議，但其所表現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)和睿智是值得肯定的。如果相信成文法永遠(yuǎn)落后于時代的現(xiàn)實(shí)，相信運(yùn)用語言表述的成文法或多或少存在理解上的差異性，相信正義偶然游離于成文法文字之外的可能性，就應(yīng)該考慮法律的非正式淵源。由此上溯，不難發(fā)現(xiàn)我國學(xué)者在給法源作界定時的教條主義和理想主義；據(jù)此才可能全面理解為什么西方發(fā)達(dá)行政法治國家在談到淵源時總包含非制定法的成份。正象日本著名比較法學(xué)家大木雅夫所言："法源是一個多義詞，在比較法學(xué)中，使用這一用語是指決定對社會成員具有約束力的規(guī)范的全部要素、原因及行為。因此，法律、命令、判決、習(xí)慣法、倫理性規(guī)范、宗教啟示中的戒律、巫術(shù)或宗教信條、慣例、習(xí)俗等等，不拘形式，都包含在法源的范疇中。"(注：[日]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，法律出版社1999年版，第132頁。)

至此，筆者同意如下界定：法律淵源是指因產(chǎn)生形式與來源不同因而對于法律制度和法律適用具有不同效力和不同法律意義的各種表現(xiàn)形式。不成文法源對于立法者來說是"立法理由"；對解釋者來說是"客觀標(biāo)準(zhǔn)"；對于法官來說是"參照依據(jù)"。行政法上的不成文法源主要指：習(xí)慣法(特別是行政慣例)、法院的裁判、一般原理與法理、學(xué)說以及國家政策。博登海默對非正式淵源的理解意義重大，但那是法理學(xué)意義上的。作為部門法學(xué)的淵源應(yīng)該著重于它的規(guī)范效力，只有那些可以為法官統(tǒng)一適用、明白表達(dá)、直接引用的規(guī)范，才屬于淵源的范疇。正是在這一層面上，"學(xué)說"作為私人就法律從事科學(xué)研究所表示的意見，(注：[臺]王伯琦：《王伯琦法學(xué)論著集》，三民書局1999年版，第213頁。)始終沒有成為一度被稱為法學(xué)家法的大陸法系國家行政法的不成文法源形式。也正是在這個意義上，大陸法系國家沒有用泛泛的"法理"，而是用"法的一般原則"或"行政法的一般原則"作為一類不成文法源形式，因?yàn)榉ɡ肀仨毶仙椒ǖ囊话阍瓌t的高度，才具有規(guī)范意義。同理，政策，作為"指導(dǎo)立法、行政、及政府處理國內(nèi)外事務(wù)的行政措施的一般原則"，(注：見呂世倫主編：《當(dāng)代西方理論法學(xué)研究》，中國人民大學(xué)出版社1997年版，第207頁。中國的政策，一般分為黨的政策和國家(包括地方)政策(見沈宗靈：《比較法研究》，北京大學(xué)出版社1998年版，第545頁)。國家政策中包括行政政策。)只有演繹成法的一般原則或被法院判例所吸收，才具有淵源的地位。

學(xué)者孫笑俠把行政法的淵源分為行政的淵源和行政法的淵源。(注：孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第96頁。)這種劃分對提醒行政主體及其工作人員對"行政依據(jù)"的理解上有很重要意義。但作為部門法的淵源，它必須具有兩個特征：一是其內(nèi)容能夠創(chuàng)制主體的權(quán)利和義務(wù)；二是司法的統(tǒng)一適用性。在中國，行政規(guī)章是行政法的淵源，并非指它為"行政的淵源"，而是因?yàn)樗仙鲜鰞身?xiàng)特征。

二、發(fā)達(dá)國家行政法的不成文法源

大陸法系的理論中，法源常被分為基本淵源和輔淵源。前者是指制定法和習(xí)慣，具有絕對重要的地位。有時"一般性法律原則"也列為一種基本淵源。輔淵源是在基本淵源闕如、不明確或不完備時，或可以發(fā)生作用，但其適用并無拘束力。判例法和法學(xué)家的著述就是這類輔淵源。制定法在大陸法系國家常形成一個以憲法為頂端的等級系統(tǒng)。習(xí)慣一般視為一種主要淵源，但常被認(rèn)為沒有什么實(shí)際上的重要性。"一般性法律原則"或者來自于實(shí)在法規(guī)范，或產(chǎn)生于既存的法律秩序本身，在法國，這是一種重要的法源。豐富的制定法使大陸法系國家的法律解釋成為一門藝術(shù)，從而使法律解釋成了當(dāng)然的法源。法律學(xué)說則在法律不確定或在某一問題上尚無固定法律的情況下發(fā)揮直接影響。(注：參見[美]格倫頓等：《比較法律傳統(tǒng)》，米健等譯，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第75-87頁；第154-168頁。)

英美國家的學(xué)者常把法源分為成文與非成文兩類，前者是指正式制定的法律；后者指非制定法，包括司法先例、習(xí)慣法和慣例，以及在英國十分重要的皇家特權(quán)。制定法仍是英國、美國等普通法系國家最基本的法律淵源，就是人們常提到的英國"不成文憲法"實(shí)際上大部分也是成文的。判例法指法院的判決構(gòu)成先例，本法院和下級法院以后遇到同樣案件，必須按照先例判決。因?yàn)樗痉ǖ臋?quán)威性，判例法當(dāng)然也是行政的法根據(jù)。判例法在英美法系中也占有極其重要的地位。這一種現(xiàn)象起源于諾曼人征服英格蘭時的1066年，那時就形成了由法院所作的判決而形成的判例法為法的主要存在形式的傳統(tǒng)。(注：參見[美]格倫頓等：《比較法律傳統(tǒng)》，米健等譯，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第75-87頁；第154-168頁。)

由上可知，無論英美法系代表國的英、美，還是大陸法系代表國的法、德，發(fā)達(dá)法治國家都承認(rèn)行政法存在不成文法源，它們通常包括習(xí)慣法、判例法、法的一般原則三類。

(一)習(xí)慣法、判例法。在英國、美國，習(xí)慣通常都通過判例得以認(rèn)可，所以習(xí)慣法在某種意義上體現(xiàn)為判例法。在英國，即使今天制定法早已成為最基本的法源，但判例法仍有相當(dāng)重要的地位。英國行政法上一些重要的原則和規(guī)則很多都來自判例法的創(chuàng)造，象著名的自然公正原則、越權(quán)原則、《王權(quán)訴訟法》制定前的國家侵權(quán)責(zé)任規(guī)則都是通過法院判例確立的。美國雖然建國時間不長，能夠成為習(xí)慣法的習(xí)慣通常必須獲得法院判例的確認(rèn)，但習(xí)慣在行政和司法領(lǐng)域仍然獲得尊重。判例法在美國，也是行政法的主要淵源。

法國是一個大陸法系國家，判例本沒有當(dāng)然的拘束力，但在行政法中，(注：其原因見本文的第"三"部分。)行政法院的判例是法國行政法的重要法源，行政法上重要的原則，幾乎都由判例產(chǎn)生。即使有成文法的規(guī)定，成文法的適用也由判例決定。法國行政法中以習(xí)慣形式存在的規(guī)則很少，學(xué)者們認(rèn)為，公產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓規(guī)則，在成為制定法之前，已經(jīng)以具有法律效力的習(xí)慣規(guī)則存在。由于行政關(guān)系變動迅速，習(xí)慣難以形成，即使形成其范圍又難以確定，且必須依賴法院認(rèn)定，所以，習(xí)慣法在行政法法源中只處在邊緣地位，起一種補(bǔ)充作用。(注：[法]莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》，龔覓等譯，遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年版，第62-63頁。)

在德國，習(xí)慣要成為法律須符合兩個條件：一是長期的、同樣的作法；二是當(dāng)事人確信這種習(xí)慣應(yīng)成為法律。內(nèi)容上的充分確定是習(xí)慣法有效的要件，但非產(chǎn)生條件；法官認(rèn)可也非習(xí)慣法的產(chǎn)生條件，(注：早年，奧托·麥耶持嚴(yán)格的"行政合法律"原則，認(rèn)為法治國家只能依法律、及其授權(quán)制定的法規(guī)行政，行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)然地引用習(xí)慣法作為其自行填補(bǔ)法律基礎(chǔ)漏洞的工具。)但出現(xiàn)疑義時，有利于當(dāng)事人一方的習(xí)慣是否具有法的地位則有賴法官的認(rèn)可。(注：習(xí)慣法可經(jīng)法律明文承認(rèn)，如無法律承認(rèn)適用，通常由法院認(rèn)定適用，所以德國學(xué)者有"習(xí)慣法不過是法官法"的斷言。轉(zhuǎn)引自[臺]林騰鷂：《行政法總論》，三民書局1999年版，第66頁。)制定法的發(fā)達(dá)和社會多元化使習(xí)慣法始終處在法律淵源的次要地位，但在制定法缺位或不完善時，習(xí)慣法仍起從屬作用。由于法官在制定法的適用過程中以一定方式產(chǎn)生司法原則，而這些司法原則總是得到適用和尊重，所以它被稱為法官法。

在日本，學(xué)者對習(xí)慣法屬于不成文法法源沒有異議，但在何為習(xí)慣法的認(rèn)識上卻存在承認(rèn)說和確信說兩種學(xué)說。承認(rèn)說認(rèn)為，只有為法律或地方自主法承認(rèn)的習(xí)慣才具有法源地位。確信說認(rèn)為，長期形成的習(xí)慣，作為一般法為國民所確信的，即使無制定法承認(rèn)，也有法源地位，當(dāng)然如有爭議，最終由法院裁決。日本并不承認(rèn)英美法中的判例拘束原則，但國民和行政當(dāng)局通常把判例看成法律，許多人把它解釋為獨(dú)立的不成文法源。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是："判例解決個別事件，具有一次性性質(zhì)。但是，各個判決中的法律解釋、運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)不斷重復(fù)，最終經(jīng)最高法院承認(rèn)，判例便在事實(shí)上制約以后的法院。"(注：[日]南博方：《日本行政法》，楊建順等譯，中國人民大學(xué)出版社，1988年版第12頁。)值得注意的是，長期反復(fù)出現(xiàn)的判例，有的學(xué)者把它歸于習(xí)慣法的一種。

(二)法的一般原則。與大陸法系以縝密的邏輯推理解釋成文法規(guī)則，并從這些規(guī)則的精神和法理(或稱條理)中總結(jié)出法的一般原則不同，英國人強(qiáng)調(diào)遵循先例，他們以先前的判決為前提，由分析案件事實(shí)歸納出法的一般原則，所以，法的一般原則當(dāng)然是行政法的法源。不同于大陸法系國家的是，這些法的一般原則通常包含在判例法的法源形式之中，它沒有被獨(dú)立劃分的必要。在美國，作為行政法法源的法的一般原則，無論來自普通法的理念，來自憲法的精神，還是來自于其他部門法，它們通常都是通過法院的判例產(chǎn)生的。(注：大陸法系國家通常把法的一般原則列為單獨(dú)的行政法不成文法源，在美國，它被判例法所包容。)

在法國，法的一般原則概念，在上世紀(jì)40年代中期由最高行政法院提出，指具有法律效力的不成文法規(guī)則，既有實(shí)體的，又有程序的；既有憲法規(guī)范效力的，又有法律規(guī)范效力的；既可能存在于制定法中，也可能存在于非行政法領(lǐng)域中。最常引用的法的一般原則有：公民的基本自由權(quán)，公民的各種平等權(quán)，包括法律面前、租稅面前、公務(wù)面前、公共負(fù)擔(dān)面前及其他方面的平等在內(nèi)，為自己辯護(hù)權(quán)，不溯既往原則、既判力原則等。(注：王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第202-203頁。)

德國行政法的一般原則主要是通過司法判決和學(xué)理發(fā)展起來的，至今它們還不是一種獨(dú)立的法律淵源，可以作為其效力基礎(chǔ)的根據(jù)主要有：(1)習(xí)慣法為昔日之重要法源，不成文習(xí)慣法一旦被采用，通常以法的一般原則對待。(2)許多原則都是從憲法的規(guī)定和原則中延伸而來，是具體化了的憲法。(注：例如，即使建筑法沒有直接保護(hù)鄰人的規(guī)定，鄰人依據(jù)憲法保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，也享有請求權(quán)，要求建筑執(zhí)照核發(fā)遵守期待可能性原則。詳閱[臺]陳清秀：《行政法的法源》，翁岳生編：《行政法》，第129頁(1998年)。)(3)通過對現(xiàn)行各類行政法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)的分析、研究、比較獲得的行政法的一般原則。行政法的一般原則甚至還可能從私法規(guī)范中適用類推或?qū)Ρ确绞将@得。(注：詳見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第65-66頁。)(4)從法律原則中推論出一般行政法原則。

在日本，作為合乎正義的普遍原理而得以承認(rèn)的諸原則，稱為一般法原則，或稱為條理。具體包括依法律行政原理、平等對待原則、比例原則、禁止翻供原則、誠實(shí)信義原則、(注：地方政府的工廠招標(biāo)政策的變更，本來是法所允許的，但是，由于其背叛了投標(biāo)企業(yè)的信賴，在與企業(yè)的關(guān)系上違背了信義原則，該變更行為應(yīng)視為違法。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第157頁。)信賴保護(hù)原則等。

三、我國行政法的不成文法源

無論是大陸法系代表國的法國、德國，還是繼受德、法法治底蘊(yùn)的日本，他們都認(rèn)可行政法的不成文法源。即使與大陸有同樣文化積淀的我國臺灣地區(qū)也認(rèn)為，法源包括成文與不成文，不成文法源包括習(xí)慣法、解釋與判例、一般法律原則(與法理)。(注：詳見[臺]陳清秀：《行政法的法源》，翁岳生編：《行政法》第3章(1998年)；[臺]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》(第5版)，臺灣三民書局1999年版，第49-64頁。)我國傳統(tǒng)上是個成文法國家，法律體系的內(nèi)容在很大程度上繼受于大陸法系，但卻不承認(rèn)不成文法源。

在大多數(shù)發(fā)達(dá)國家中，廣為流行的習(xí)慣常常是法律的重要淵源。其中，普遍實(shí)行的習(xí)慣在一定的時候被公認(rèn)，便會在司法上接受、采納并在其后適用于其他案件而成為習(xí)慣法，或由于教科書的作者的闡述而具有法律效力，或通過立法程序加以確認(rèn)。(注：《牛津法律大辭典》，光明日報(bào)出版社1988年版，第235頁。)習(xí)慣法在世界歷史上一直廣泛存在，13-14世紀(jì)，斯堪的納維亞甚至出現(xiàn)了主要以習(xí)慣法為基礎(chǔ)的法律匯編。習(xí)慣法至今仍在世界上廣泛存在，但在行政領(lǐng)域卻日漸衰落。

在我國，習(xí)慣法在某些領(lǐng)域仍是有效的重要法律。蘇力教授通過一個司法個案的分析認(rèn)為，習(xí)慣在當(dāng)代中國社會司法實(shí)踐中實(shí)際起著重要的作用，甚至在特定條件下置換制定法。各種物質(zhì)性的社會制約條件決定著習(xí)慣的變遷。(注：蘇力：《中國當(dāng)代法律中的習(xí)慣》，《中國社會科學(xué)》2000年第3期。)鑒于這種判斷，筆者認(rèn)為，對于習(xí)慣能否成為行政法的法源應(yīng)該借鑒大陸法系的觀念，尤其是德國法。在下列條件下，習(xí)慣應(yīng)該成為法源的一種：(1)客觀上存在長期未間斷的習(xí)慣并得到民眾認(rèn)可；(2)該習(xí)慣具有明確性和合法性。臺灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，習(xí)慣法作為法源，惟有將習(xí)慣法在個案之情形，可以符合一般行政法法理，而認(rèn)為符合公平正義時，才可以具有實(shí)質(zhì)拘束力。(注：[臺]陳新民：《行政法總論》，三民書局1997年版，第79頁。)(3)原則上習(xí)慣法只具有補(bǔ)充成文法缺位的功能，不能據(jù)此推翻制定法。事實(shí)上，和大陸具有同樣文化傳統(tǒng)的臺灣地區(qū)早已有判例承認(rèn)習(xí)慣法的法源性。(注：行政法院判例認(rèn)為，私人土地成為道路供公眾通行，已歷經(jīng)數(shù)十年之久，應(yīng)該認(rèn)為此土地已因時效完成而成立公用地役關(guān)系，原土地所有人不得對該既成道路進(jìn)行違反公共通行的目的。此處既成道路公共使用關(guān)系的成立，實(shí)為習(xí)慣法。)習(xí)慣法并不以法院確認(rèn)為前提，像行政先例(注：臺灣學(xué)者林騰鷂認(rèn)為：行政先例，是行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)之慣行，在法規(guī)不完備或法規(guī)復(fù)雜性導(dǎo)致適用困難時，實(shí)務(wù)上常為公務(wù)員所引用。見[臺]林騰鷂：《行政法總論》，三民書局1999年版，第66頁。)就是在行政活動中確定的習(xí)慣法。當(dāng)前學(xué)術(shù)界比較肯定重大行政問題需開新聞會是一項(xiàng)行政慣例。行政法領(lǐng)域習(xí)慣法的地位雖日趨衰落，但作為一種法源形式彌補(bǔ)成文法的缺陷實(shí)有存在的價(jià)值。 轉(zhuǎn)貼于

判例是指法院的判決(指判決中的理由部分，不包括討論)構(gòu)成先例，本院和下級法院以后遇到相同的案件(注：所謂相同案件指案件的必要事實(shí)相類似，必要事實(shí)指對于作成判決結(jié)論有必要的基礎(chǔ)事實(shí)。)必須按先例判決。大陸法系國家一般都不承認(rèn)判例拘束原則，但同時，他們又把判例法作為行政法的不成文法源對待。筆者分析，這是大陸法系國家堅(jiān)持成文法主義和法院判決實(shí)際作用的妥協(xié)。試想，等級較高的法院能夠堅(jiān)持同類案件不同判決嗎?實(shí)際存在等級體系的文官式司法制度中，下級法官憑什么"對抗"上級法院已有的判決!(注：依司法審查規(guī)則，行政機(jī)關(guān)更無能力對抗法院的判決所確立的原則或?qū)χ贫ǚǖ睦斫狻?德國就法規(guī)與憲法相一致的裁決，具有法律效力；我國臺灣地區(qū)司法院大法官會議的解釋，依其性質(zhì)也具有與憲法、法律或命令同等的法律效力。在司法判決構(gòu)成方面，大陸法實(shí)際在向英美法接近。面對英美判例法體現(xiàn)出的法的公平對待性、相對高效性和法的持續(xù)性優(yōu)點(diǎn)，大陸法系國家能夠無動于衷嗎?(注：美國弗萊德里克·肖教授甚至巧妙地用日常生活例子支持遵循先例原則。"有個孩子堅(jiān)持說他不該穿短褲上學(xué)，因?yàn)樗母绺?歲時就曾被允許穿長褲上學(xué)"(見[美]杰弗瑞·格羅夫：《美國政府的法治》，載《法治研究》，杭州大學(xué)出版社1999年版，第97頁)。這一特征可概括為判例法的親近生活性。)

由上可見，像大陸法系各國一樣，在中國大陸，判例能不能成為行政法的不成文法源已不是一個應(yīng)然的問題，而是一個承不承認(rèn)事實(shí)的問題。就目前來說，雖然最高法院努力通過司法解釋使法院判決的精髓成為制定法，但這畢竟不是解決判例作為法根據(jù)的唯一模式。經(jīng)過認(rèn)真篩選、甚至加工過的最高法院的典型案例在實(shí)質(zhì)上早已成為下級法院的"參照依據(jù)"和行政機(jī)關(guān)的"行動準(zhǔn)則"。(注：即雖無形式上的法源地位，但具有實(shí)質(zhì)的拘束力，所以可認(rèn)為具有事實(shí)上的法源地位。)在"田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案"(注：詳見《中華人民共和國最高法院公報(bào)》1999年第4期。)中，法院認(rèn)為："在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團(tuán)體，雖然不具有行政機(jī)關(guān)的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團(tuán)體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。"這一認(rèn)識從表面上看是對制定法的理解，實(shí)質(zhì)上是用判決界定了一種新的行政權(quán)領(lǐng)域。以后各級法院遇到同類案件恐怕很難以不屬行政爭議為由拒絕受理。(注：正象德國羅伯特·霍恩等所云："實(shí)際上，較高審級法院所作的判決，哪怕是孤立的判決，也總是讓人感到敬畏，而且這是一種即時發(fā)生的，而不是經(jīng)過一段時間之后才產(chǎn)生的敬畏。"[德]羅伯特·霍恩等：《德國民商法導(dǎo)論》，楚建譯，中國大百科全書出版社1996年版，第67頁。)需要限定的是，能夠成為判例的判決，在中國大陸目前應(yīng)限于最高法院公報(bào)中的典型案例，這既有質(zhì)量上的考慮，也有他國經(jīng)驗(yàn)的借鑒。必須再次強(qiáng)調(diào)的是"判例法并不是指對某個案件的整個判決，而是指某一判決中所包含的某種法律原則或規(guī)則。"(注：沈宗靈：《比較法研究》，北京大學(xué)出版社1998年版，第284頁。)另外，最高法院在其公報(bào)上公布的典型案例如果成為法源，它只起補(bǔ)充作用，畢竟中國仍是一個成文法國家，判例法也有其固有的缺陷?？梢哉f，典型案例作為行政法的不成文法淵源，已到了"萬事俱備，只欠東風(fēng)"--有權(quán)機(jī)關(guān)承認(rèn)的時期。

在行政法學(xué)研究中，認(rèn)為行政法包含不成文法法源的學(xué)者所占比例很小。但這些學(xué)者都主張作為非正式淵源之一的法理，是指一種能反映一國社會規(guī)律的、體現(xiàn)本國傳統(tǒng)的、在法治實(shí)踐中被社會公認(rèn)了的正當(dāng)?shù)姆稍?。法理的表現(xiàn)形式是多種多樣的，其中一般法律原則(注：法的一般原則本身是需要界定的概念。對此，美國學(xué)者邁克爾·D·貝勒斯作了很好的說明。他認(rèn)為，法律原則是需要去證成的東西，而規(guī)則通常又由原則證成。規(guī)則以要么有效要么無效的方式適用，原則不是這樣并且可能互相沖突，所以原則是有"分量"的。詳見[美]邁克爾·D·貝勒斯：《法律的原則》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第12-13頁。)也是法理。(注：孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第113-115頁。)另有學(xué)者指出，法理與行政法的一般原則是不可分割的。在部門法內(nèi)運(yùn)用法理絕大部分是通過承認(rèn)這些法的原則表現(xiàn)出來，它們是法理參預(yù)的最光輝的表現(xiàn)。(注：參見方潔：《論行政法的不成文法源》，浙江大學(xué)2000屆憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士論文。)在我國臺灣和日本，的確有不少學(xué)者把Principle of law譯為"法理"或"事理(條理)"。臺灣學(xué)者潘維和在《中國民法史》(第17頁)認(rèn)為，Principle of law或"法理"，乃指法律之原理而言，即適應(yīng)時代環(huán)境需要、合乎正義之道，而一般信為通常事理之謂，所以補(bǔ)成文法或習(xí)慣法之不足其也。(注：詳見徐國棟：《民法基本原則解釋》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，自序第11-12頁。)筆者認(rèn)為，臺灣和日本學(xué)者所指"法理"或"條理"僅指法的一般原則，它是克服法律局限性的工具。

閱讀前述大陸法系德、法、日三國的行政法不成文法源，我們就會發(fā)現(xiàn)，法的一般原則或稱行政法的一般原則可能直接來源于成文法或其精神，也可能是合乎正義的普遍原理。他們的存在意在彌補(bǔ)成文法的漏洞、解決成文法的沖突。即使某項(xiàng)原則已為制定法吸收，不成文的法的一般原則也有補(bǔ)充作用。一項(xiàng)在某一部門法中已成文的原則，因?yàn)榫哂行再|(zhì)上的相溶性，它也可以成為行政法中的法的一般原則。英美法系國家對法的一般原則作為不成文法源形態(tài)的態(tài)度也十分明朗，所不同的是這些一般原則通常都依賴法院的判例確定。就我國大陸而言，至少應(yīng)包括下列原則：(注：它們具體的特征有待學(xué)者和實(shí)踐者挖掘，理論探討可參閱[臺]城仲模主編：《行政法之一般法律原則》(一)、(二)兩冊，三民書局1994、1997年版。筆者《行政違法研究》(杭州大學(xué)出版社1999年版)一書中的部分章節(jié)，對上述原則曾有詳略不同的討論。這些原則基本上是公理性原則，而不是政策性原則。)

法定有限職權(quán)原則要求一切行政權(quán)力應(yīng)該是有限的且須由法律設(shè)定或授予。具體標(biāo)準(zhǔn)是：立法高于行政，行政權(quán)應(yīng)合理干預(yù)社會而不是全面接管，只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)實(shí)行法律保留，非依法不能剝奪、限制公民的權(quán)利或增加其義務(wù)，非依法不可免除公民的義務(wù)。

尊重人性原則屬于憲法性原則，行政法上它指每個人均有獨(dú)立的尊嚴(yán)，它受行政權(quán)的尊重和保護(hù)。先于國家而存在的人應(yīng)有自治的權(quán)利、私生活受保護(hù)的權(quán)利、享受最低生活保障的權(quán)利、拒絕非人道侵害的權(quán)利。

平等對待原則指在實(shí)體和程序上，對于相同的事件，無正當(dāng)理由的，禁止差別對待。

誠實(shí)信用原則是私法原則類推適用于行政法的結(jié)果。它要求行政領(lǐng)域的當(dāng)事人在行使權(quán)利(權(quán)力)、履行義務(wù)時，應(yīng)遵守誠實(shí)信用的道德準(zhǔn)則。

信賴保護(hù)原則是二戰(zhàn)后西德成功發(fā)展的原則。初始適用于撤銷授益行政處分，考慮補(bǔ)償相對人信賴?yán)?。以后?jīng)該國不斷引用，成為憲法層次的法則。(注：詳見李春燕：《論行政信賴保護(hù)原則》，浙江大學(xué)1999屆憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士學(xué)位論文。)

比例原則要求行政主體在存在多種可供選擇的方法時，應(yīng)選擇對相對人權(quán)益損害最小的手段；行政主體選擇的手段具有可行性、適當(dāng)性和平衡性?？尚行灾副贿x擇的方法有可實(shí)現(xiàn)性；適當(dāng)性指行政主體應(yīng)選擇最合適的手段實(shí)現(xiàn)行政目的；平衡性指被選擇的手段造成的損害相對于欲達(dá)成的行政目的間需合乎一定的比例。

合理原則是指行政主體行使行政自由裁量權(quán)時應(yīng)符合法定的動機(jī)目的；拒絕考慮不該考慮的因素，積極考慮應(yīng)該考慮的因素；拒絕結(jié)果顯失公平；拒絕差別對待。合理原則與前后列舉中的各項(xiàng)原則存在交叉關(guān)系，這里的列舉意在避免遺留。

明確性原則指行政行為應(yīng)具有明確性、可預(yù)見性和可測量性，以安定行政法生活。

篇2

有學(xué)者曾對我國制造業(yè)空間分布與要素稟賦的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析。結(jié)論顯示，要素稟賦(包括勞動、資本和自然資源)是影響我國制造業(yè)空間分布的重要因素，勞動和資本的地區(qū)稟賦差異對大部分制造業(yè)空間分布有顯著影響，而自然資源是影響資源密集型產(chǎn)業(yè)空間分布的重要因素。實(shí)際上，文化產(chǎn)業(yè)競爭同樣表現(xiàn)為很突出的資源競爭，因?yàn)槲幕a(chǎn)業(yè)中有一大類別就是資源型文化產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展在相當(dāng)程度上有賴于當(dāng)?shù)氐臍v史沉淀、地理環(huán)境、民族風(fēng)俗等文化資源，這些文化資源又可以進(jìn)一步劃分為無機(jī)層面的地理資源、有機(jī)層面的生物資源，以及歷史傳承的民俗資源、文化創(chuàng)造的信息資源等，這些文化資源是本地開發(fā)旅游業(yè)、文物博覽業(yè)、民俗文化、節(jié)慶文化等文化產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性依托。為此，區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)的布局者在發(fā)展規(guī)劃制定、項(xiàng)目選擇時都不可能回避資源問題，要把資源的獨(dú)特性和資源利用的專屬性作為優(yōu)先考慮的因素。在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中，大多數(shù)西部省區(qū)仍屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣不如東部地區(qū);但是，西部地區(qū)文化資源異常豐富，依托這些寶貴資源，以文化資源開發(fā)為先導(dǎo)，著力推進(jìn)特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是降低產(chǎn)業(yè)開發(fā)成本、切實(shí)提高效益的現(xiàn)實(shí)選擇，多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐也已證明，開發(fā)當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)力、迅速發(fā)展和壯大本地文化產(chǎn)業(yè)的一大可行之舉，就是將本地文化資源的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，依托資源優(yōu)勢形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，達(dá)到事半功倍的效果。目前，云南省已確定重點(diǎn)發(fā)展10類文化產(chǎn)業(yè):新聞出版、影視動漫、民族演藝、文化旅游、休閑娛樂、節(jié)慶會展、珠寶寶石、民族民間工藝、茶文化、體育等，從這份目錄中可以看出，其中相當(dāng)部分如民族民間工藝、茶文化、民族演藝、文化旅游、珠寶寶石等都是在充分利用當(dāng)?shù)匚幕Y源基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。四川省的思路與云南有不少共通之處，四川省規(guī)劃要著力打造一系列文化產(chǎn)業(yè)帶，包括以路線、川陜革命根據(jù)地、偉人故里、將帥紀(jì)念園等為主要內(nèi)容的紅色文化產(chǎn)業(yè)帶，以古巴蜀文化和三國文化為代表的歷史文化產(chǎn)業(yè)帶，以“藏羌彝文化走廊”為核心區(qū)域的民族文化產(chǎn)業(yè)帶，以汶川地震恢復(fù)重建區(qū)為依托的重建文化產(chǎn)業(yè)帶等，這一發(fā)展戰(zhàn)略的確定同樣充分考慮了本省的文化資源特色。而2010年成都市提出精心打造大熊貓文化、金沙文化、青城山———都江堰世界文化遺產(chǎn)三大文化品牌，深入塑造“三國文化”、“詩歌文化”等特色文化品牌，如此產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也是與本地文化資源優(yōu)勢充分結(jié)合的產(chǎn)物。

二、超越資源稟賦:以人才為中心

西部地區(qū)文化資源豐富、文化產(chǎn)業(yè)卻相對落后是一個不爭的現(xiàn)實(shí):西部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起點(diǎn)低，基礎(chǔ)差，支撐文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟硬件系統(tǒng)跟不上，市場化程度嚴(yán)重滯后，沒有形成特大型的文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)與國際文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)抗衡。這一現(xiàn)狀提醒人們，資源優(yōu)勢并不等于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，資源優(yōu)勢要真正轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢還需要付出創(chuàng)造性的勞動。的確，在西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，曾經(jīng)過度依賴資源等初級生產(chǎn)要素，并且付出了慘痛的代價(jià):西部經(jīng)濟(jì)增長對資源和生產(chǎn)要素依賴較高，教育和科技的支出較低，企業(yè)的技術(shù)應(yīng)用水平和管理創(chuàng)新也較落后。由于其他現(xiàn)代生產(chǎn)要素沒有得到應(yīng)有的運(yùn)用，存在著不同程度的缺失，西部許多產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中必須依賴資源的高消耗，在“拼資源”的前提下求得產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)附加值卻較低，往往產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果不佳，這一局面不應(yīng)在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的過程中再度出現(xiàn)，否則西部文化產(chǎn)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，很可能失去寶貴的戰(zhàn)略機(jī)遇期。西部地區(qū)積極發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，固然要充分發(fā)揮利用的文化資源優(yōu)勢，推進(jìn)特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但切不可把文化資源當(dāng)成本地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的“天然邊界”，僅僅在當(dāng)?shù)鼐哂斜容^文化資源優(yōu)勢的范疇內(nèi)開發(fā)文化產(chǎn)業(yè)，卻不敢大膽涉足其他類型的文化產(chǎn)業(yè)，如此很容易落入“資源決定論”的窠臼，寶貴的文化資源反而成為西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的包袱，禁錮了產(chǎn)業(yè)決策者的思路，限制了各級各類文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的創(chuàng)新精神。相比其他的一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，文化產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為一種軟驅(qū)動的產(chǎn)業(yè):鋼鐵、制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通常表現(xiàn)為硬驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須以自然資源、土地、資金等為主導(dǎo)驅(qū)動，當(dāng)資源能源和生態(tài)環(huán)境發(fā)生約束，出現(xiàn)資源枯竭、環(huán)境惡化等不利情形時，這些產(chǎn)業(yè)的競爭力就會大大下降，甚至完全喪失比較優(yōu)勢。而文化產(chǎn)業(yè)在總體上則是一種“資源消耗少，環(huán)境污染小，經(jīng)濟(jì)效益高”的新興產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)，它對于資源和區(qū)位等要素的依賴程度較低，因而資源、區(qū)位等因素在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位明顯降低，而智力、知識和技術(shù)等軟性投入對于文化產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展則可能產(chǎn)生決定性的影響。

從動態(tài)角度考量“赫克歇爾—俄林模型”，不難發(fā)現(xiàn)資源稟賦對經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢的影響固然很大，但隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的加快，要素稟賦對某一區(qū)域比較優(yōu)勢的影響是可以改變的，人才、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素都可以自由流動，并在短時期內(nèi)重新集聚，為某一有活力的區(qū)域所利用。人才、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的流動性，完全變更了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的要素稟賦組合，使得文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)資源稟賦的超越，進(jìn)而借助其他要素獲取有價(jià)值的資源。當(dāng)前，世界各國文化交融的速度越來越快，因此，各地、特別是西部地區(qū)不能只盯住自己的文化資源，本地有什么就開發(fā)什么，這種惰性很容易陷入資源主導(dǎo)型的粗放式開發(fā)的窠臼，尤其讓那些缺乏文化資源的地方陷入心安理得、無所作為的境地。在開發(fā)文化資源時，必須樹立“兩條腿走路”的意識，即本土資源、外來資源均可為我所用，本身具有資源的地方可立足于自主開發(fā)，而缺乏資源的則要大膽地借鑒和引進(jìn)。當(dāng)前，西部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展在人才、資本、市場等方面均處于稀缺的狀況，有必要迅速加強(qiáng)。有人鑒于西部地區(qū)資金普遍短缺的現(xiàn)狀，提出應(yīng)當(dāng)著力優(yōu)化西部文化產(chǎn)業(yè)的投資環(huán)境，具體而言要放寬市場準(zhǔn)入條件，以鼓勵多元資本迅速進(jìn)入西部文化產(chǎn)業(yè)，盡快形成以政府為主導(dǎo)，以企業(yè)為投入主體，以市場融資為主力的文化投入機(jī)制。但是，進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是整合各種要素稟賦，使之協(xié)同轉(zhuǎn)化成為具有市場競爭力的產(chǎn)品和服務(wù)，資金在其中固然可以發(fā)揮重要的作用，但人才在其中無疑是至關(guān)重要的因素，人才的集聚和儲備是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心資源，人才的素質(zhì)直接影響到整個區(qū)域提品、服務(wù)的力度和精度。特別文化產(chǎn)業(yè)是一個強(qiáng)調(diào)人的主觀能動性的“智慧型”產(chǎn)業(yè)，其所涉及的每一個環(huán)節(jié)都與人才密不可分，對于人才的需求量極大，包括創(chuàng)意和設(shè)計(jì)人才、生產(chǎn)制作技術(shù)人才和管理、經(jīng)營人才等。擁有充足的高素質(zhì)的文化產(chǎn)業(yè)人才，尤其是善于經(jīng)營文化產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家人才，將從根本上改變西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的狀況，這些人才可以為當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引資本、開拓市場，緩解這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的瓶頸問題。

重視文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的人才問題，非常重要的一點(diǎn)是準(zhǔn)確區(qū)分人才與勞動力資源。西部地區(qū)缺乏高精尖的策劃、創(chuàng)意人才，但擁有大量的平凡的，又充滿激情和創(chuàng)作的歌舞演出人才、民族民間藝術(shù)人才等，大量的民間藝人、技術(shù)工人等，是從事實(shí)踐活動的應(yīng)用型人才，他們可以參與本地文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但只能在其過程中擔(dān)當(dāng)勞動者、生產(chǎn)者的角色，無法擔(dān)當(dāng)領(lǐng)軍人物的角色，積極推動當(dāng)?shù)氐奈幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展，換言之，他們只能被動地跟隨著文化產(chǎn)業(yè)而動，卻不能主動地引領(lǐng)當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。如果滿足于這樣的勞動力資源群體，西部地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展很可能再度延續(xù)其他產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走過的發(fā)展路徑:由于人才隊(duì)伍的匱乏，無法占據(jù)產(chǎn)業(yè)的高端地位，始終只能扮演“追趕者”的角色，時時跟隨東部地區(qū)、國際上的發(fā)展潮流，甚至是亦步亦趨地跟進(jìn)，跨越式發(fā)展無從談起。實(shí)際上，西部地區(qū)的許多人士已經(jīng)清醒地看到了這一點(diǎn):要突破文化產(chǎn)業(yè)人才瓶頸，必須樹立“人才是第一資源”的觀念，開展高層次文化產(chǎn)業(yè)專門人才的教育、培訓(xùn)和資助，建立和完善人才引進(jìn)、使用和激勵機(jī)制，加快建設(shè)高素質(zhì)的民間文化經(jīng)營人才、文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意人才和經(jīng)營管理人才隊(duì)伍。真正要提升、優(yōu)化西部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素稟賦，使之達(dá)到最佳的組合與配備，最大限度推進(jìn)西部文化產(chǎn)業(yè)的快速、健康發(fā)展，必須把高端人才，尤其是策劃、創(chuàng)意人才和經(jīng)營人才等隊(duì)伍的建設(shè)、引進(jìn)作為重點(diǎn)，文化產(chǎn)業(yè)提升期待著人才，要使文化產(chǎn)業(yè)真正成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)，離不開高素質(zhì)、高層次的領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，對高端人才的培養(yǎng)，將是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定因素?，F(xiàn)階段，西部自身的文化產(chǎn)業(yè)高端人才隊(duì)伍培育能力存在較大的欠缺，但并非沒有解決的途徑，一個便捷可行的舉措是借助外部的教育資源和平臺，合作培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)人才，如有學(xué)者提議，我國西南地區(qū)可以與東盟國家全面開展文化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作，并將共同儲備文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)人才等作為重要合作領(lǐng)域，其運(yùn)作路線是發(fā)揮中國與東盟各國在教育資源方面業(yè)已存在的互補(bǔ)優(yōu)勢，廣泛開展各類文化產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才的交換培養(yǎng)與交流學(xué)習(xí)等，構(gòu)建其較為完善、系統(tǒng)的多層次人才培養(yǎng)機(jī)制，造就一大批適合當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的人才隊(duì)伍。

三、以創(chuàng)意支撐西部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，內(nèi)容永遠(yuǎn)是根本，是其核心競爭力。過去的實(shí)踐已經(jīng)證明，只有具備創(chuàng)新性特點(diǎn)的創(chuàng)意才能被用于規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，形成原創(chuàng)性文化產(chǎn)品，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入不竭的動力和源泉，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。為此，西部文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展在充分整合各種現(xiàn)代生產(chǎn)要素、促進(jìn)要素稟賦合理聚合時，應(yīng)始終牢固樹立“內(nèi)容為王”的觀念，把內(nèi)容建設(shè)擺在十分突出的位置，利用各種要素稟賦，著力提升文化產(chǎn)品與服務(wù)的內(nèi)涵和質(zhì)量，以內(nèi)容優(yōu)勢贏得產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。在此過程中，創(chuàng)意是最為重要的支點(diǎn)，承擔(dān)著提升資源、塑造內(nèi)容、拓展市場等職能。

1.創(chuàng)意是西部文化資源的利用價(jià)值得以充分發(fā)掘的根本，有效提升了文化資源的附加值。

西部地區(qū)是我國多民族聚居區(qū)，民族民間文化資源普遍比較豐富，這些民族民間文化資源作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的作用不言而喻，它們是構(gòu)成文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要原材料，但如何真正使之成為具有市場競爭力的文化商品與服務(wù)，仍有賴于優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)意，高質(zhì)量的創(chuàng)意可以增強(qiáng)文化商品、服務(wù)的思想震撼力和藝術(shù)感染力，使人們司空見慣的文化資源轉(zhuǎn)換成不同凡響的文化消費(fèi)品，以此贏得市場份額和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

2.創(chuàng)意為文化產(chǎn)品、服務(wù)塑造了唯一性與獨(dú)特性。

西部地區(qū)的文化資源存在著近似之處，例如不少地方的民族民俗文化資源高度雷同，其產(chǎn)業(yè)化開發(fā)面臨著同質(zhì)化的弊端，但經(jīng)過不同創(chuàng)意人才的塑造，其產(chǎn)生的文化產(chǎn)品與服務(wù)在品質(zhì)、模式上均呈現(xiàn)出較大的差異性，形成具有獨(dú)特性，乃至唯一性的文化商品，能夠滿足消費(fèi)者的不同需求。有人曾以河南為例，分析該省境內(nèi)具有相同“古都”文化特質(zhì)的安陽、洛陽等城市如何開展差異化的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展:安陽著力突出本地的殷商文化特色，依托當(dāng)?shù)鼐哂胁豢商娲缘囊笮娲筮z址公園和中國文字博物館，以此為資源基礎(chǔ)，并整合羑里城、曹操高陵等資源，打造區(qū)域特色文化產(chǎn)業(yè);洛陽則大力弘揚(yáng)中華民族主流文化源泉之一的河洛文化，以當(dāng)?shù)匾研纬梢?guī)模的牡丹花會、河洛文化節(jié)等文化活動為載體，積極發(fā)展旅游、節(jié)會、影視、演藝、會展等相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)。西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)也應(yīng)借鑒“錯位發(fā)展”的思路，在創(chuàng)意階段即構(gòu)造出個性化的特色，使自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢在相當(dāng)程度上具有不可替代性。

3.創(chuàng)意是促使文化產(chǎn)品或服務(wù)贏得市場的關(guān)鍵因素。

先前人們經(jīng)常說“越是民族的，就越是世界的”，這僅僅道出了民族文化資源具有走向世界的基本潛質(zhì)，并不表示它們必然能占領(lǐng)國際市場，贏得外界消費(fèi)者的青睞。在西部文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)中，如果創(chuàng)造出的文化商品、服務(wù)過分強(qiáng)調(diào)民族性、特色性、地域性，它就不能有效占據(jù)市場，即使能夠擁有一定的市場份額，也因其只能滿足小眾化的消費(fèi)需求，難以在廣闊的市場空間里擴(kuò)展，要真正占領(lǐng)大市場，就必須具備現(xiàn)代元素，與現(xiàn)代主流文化結(jié)合，使這些文化產(chǎn)品或服務(wù)具有人類共享文化價(jià)值的內(nèi)涵。換言之，地域性的文化資源開發(fā)應(yīng)切實(shí)把傳統(tǒng)元素與現(xiàn)代時尚元素結(jié)合起來，使民族特色與世界潮流在產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中有機(jī)結(jié)合，達(dá)到用符合時展要求的思想表達(dá)傳統(tǒng)文化精神的目標(biāo)，使之符合廣大消費(fèi)者內(nèi)心的情感抒發(fā)，在此基礎(chǔ)上推出大量具有原創(chuàng)價(jià)值的文化產(chǎn)品與服務(wù)，而這同樣離不開高質(zhì)量的創(chuàng)意。有學(xué)者分析英國的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)后認(rèn)為:創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)特別擅長轉(zhuǎn)換思想，改良產(chǎn)品并使之成為市場暢銷產(chǎn)品。

4.創(chuàng)意的價(jià)值還體現(xiàn)在文化產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)過程中。

文化產(chǎn)業(yè)集群對于提升區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)層次、形成區(qū)域整體力量和整體優(yōu)勢，強(qiáng)化對外競爭力等方面都具有重要作用，當(dāng)前國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要模式之一是打造文化產(chǎn)業(yè)園，但部分文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍在沿用傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)或商貿(mào)物流園區(qū)的建設(shè)模式，只關(guān)注入園企業(yè)的數(shù)量與規(guī)模，關(guān)心園區(qū)GDP總值的快速增長，在吸引企業(yè)時一味強(qiáng)調(diào)“來的都是客”，大量引進(jìn)產(chǎn)值較高、體量較大的非文化、非創(chuàng)意類產(chǎn)業(yè)，少數(shù)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)甚至借文化發(fā)展之名，低價(jià)圈地，大力開發(fā)房地產(chǎn)等，在很大程度上背離了國家大力建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的初衷。其實(shí)，忽視文化資源及其文化創(chuàng)意要素的開發(fā)，必然導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最為重要的文化驅(qū)動、創(chuàng)意驅(qū)動等特征被屏蔽，最終致使文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)被虛置，淪為一般的工業(yè)園區(qū)。要從根本上破解這一難題，仍需要創(chuàng)意先行，這種創(chuàng)意是園區(qū)規(guī)劃層面上的創(chuàng)新性思維，其核心使命是萃取并開發(fā)當(dāng)?shù)刈顬楠?dú)特的文化資源、文化傳統(tǒng)等，并與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)緊密對接，鍛造成具有不可復(fù)制的競爭優(yōu)勢的文化產(chǎn)業(yè)門類，再將這些文化企業(yè)合理配置在適當(dāng)?shù)膱@區(qū)內(nèi)，有機(jī)組合成區(qū)域文化內(nèi)涵鮮明、核心競爭力突出的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，才是發(fā)展的正途。此外，由于有價(jià)值的創(chuàng)意充分考慮了產(chǎn)品、服務(wù)對消費(fèi)者的獨(dú)特價(jià)值，前瞻性地估量了其市場前景，往往容易獲得資本的青睞，包括風(fēng)險(xiǎn)投資在內(nèi)，許多投資者都愿意為這些具有潛在市場競爭力的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目提供資金，緩解其資金短缺難題。因此，高質(zhì)量的創(chuàng)意可以有效支撐文化產(chǎn)業(yè)的各個生產(chǎn)要素，使要素稟賦之間實(shí)現(xiàn)良性整合互動，全面提升西部文化產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，推進(jìn)其跨越式發(fā)展。

篇3

1.財(cái)政投資

(1)地方政府財(cái)政投資

西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后，地方政府的財(cái)政收支狀況十分拮據(jù)，致使不可能有更多的資金用于投資。西部省區(qū)的財(cái)政收入和財(cái)政性基本建設(shè)投資僅為東部省區(qū)的30%左右。

(2)中央政府的直接投資及轉(zhuǎn)移支付投資

國家在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及向東部傾斜的投資政策影響下，對西部投資很少。20世紀(jì)80年代到90年代，全國基本建設(shè)投資總額中，投放在東部地區(qū)的，大約為西部地區(qū)的3倍左右。20世紀(jì)90年代以后，在開發(fā)浦東的重大決策下，中央政府投資更多地流向長江流域，尤其是浦東。而西部地區(qū)的落后狀況始終未能得到改善。

2.企業(yè)投資

由于西部地區(qū)在資金利潤率方面大大落后于東部地區(qū)，西部地區(qū)企業(yè)在規(guī)模、實(shí)力、融資能力等方面均落后于東部企業(yè)，投資實(shí)力也有明顯差距，因而造成了西部地區(qū)資本供給的不足。表現(xiàn)在東部省區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款余額、東部地區(qū)上市公司數(shù)量和公司上市籌集資金數(shù)量等方面都要大大高于西部地區(qū)。

3.外商投資

相對于東部地區(qū)，西部地區(qū)的對外開放步伐一直較為緩慢。一方面因?yàn)閲以跂|部給予外資眾多優(yōu)惠政策，另一方面由于西部地區(qū)投資環(huán)境差，吸引外資能力差，對外資缺乏吸引力，利用外資規(guī)模更是無法和東部地區(qū)相比。

（二）東西部差距越來越大

1.西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后，主要表現(xiàn)在：通信設(shè)施，如長話業(yè)務(wù)、電話機(jī)擁有量、本地電話用戶數(shù)量和互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量等方面低于全國平均水平，與東部地區(qū)的差距就更為明顯，構(gòu)成西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸；交通設(shè)施的密度稀、通達(dá)深度差，公路網(wǎng)等級低。西部地區(qū)鐵路、公路和郵電線路的密度均低于全國平均水平，更無法和東部地區(qū)相比。

由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化進(jìn)程落后，缺乏改善基礎(chǔ)設(shè)施的條件和能力，致使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)骨架尚未形成，呈現(xiàn)一種內(nèi)部封閉的狀態(tài)。而基礎(chǔ)設(shè)施的落后狀況又進(jìn)一步制約了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.市場發(fā)育水平較低

中國在向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)的過程中，走的是一條“漸進(jìn)式”的道路。在這個過程中，一方面，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段逐步減弱，但仍起作用；另一方面，市場配置資源的功能不斷增強(qiáng)，但尚不完善。在這樣的情況下，一方面，國家對西部投資不足；另一方面，隨著市場化改革的推進(jìn)，各種要素開始打破地域、行業(yè)和企業(yè)界限，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律向著回報(bào)率高的東部地區(qū)流動，造成西部地區(qū)市場發(fā)育水平也要落后于東部地區(qū)。西部地區(qū)在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他民間經(jīng)濟(jì)，以及發(fā)展“三資”企業(yè)等方面，與東部存在著較大差距，這也是造成西部發(fā)展較為緩慢的重要因素。

3.產(chǎn)業(yè)升級緩慢

西部地區(qū)落后總體上表現(xiàn)為工業(yè)化進(jìn)程緩慢。建設(shè)在西部的工業(yè)，多是重型和傳統(tǒng)機(jī)械工業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)沒有什么內(nèi)在聯(lián)系，對周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有多少帶動作用。西部地區(qū)工業(yè)雖有所發(fā)展，但實(shí)際上效益很低。再加上我國基礎(chǔ)產(chǎn)品價(jià)格改革的滯后，在價(jià)格體系尚未理順的情況下，西部地區(qū)低價(jià)供應(yīng)資源性原材料和能源、礦產(chǎn)品，而高價(jià)購進(jìn)東部地區(qū)的加工業(yè)產(chǎn)品和生活消費(fèi)品，形成了東部地區(qū)和西部地區(qū)的不等價(jià)交換。在這樣的情況下，由于資源條件與工業(yè)基礎(chǔ)的不同，東部沿海地區(qū)相對于西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏于輕型。西部地區(qū)原材料與采掘工業(yè)所占比重較大，而東部地區(qū)加工工業(yè)的比重相對較大。這在很大程度上使得東西部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的差距越來越大。

4.科技創(chuàng)新能力不足

科技創(chuàng)新能力不足主要表現(xiàn)在科技經(jīng)費(fèi)投入不足、科技成果較少、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力較弱等方面，導(dǎo)致科技進(jìn)步對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用不明顯。其主要原因在于資金投入的不足。

從科技成果看，西部省區(qū)每萬名科技人員發(fā)表科技論文數(shù)量和每百人口發(fā)明專利批準(zhǔn)數(shù)量低于全國平均水平。西部地區(qū)所取得的科技成果數(shù)量大大少于東部地區(qū)。科技成果的實(shí)際應(yīng)用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。

從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r看，西部省區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品出口額占出口產(chǎn)品總額的比重和高新技術(shù)產(chǎn)品銷售收入占全部產(chǎn)品銷售收入的比重，均低于全國平均水平。

在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力方面，西部地區(qū)的國有企事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、國有企事業(yè)單位技術(shù)市場成交量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。

以上論述，充分反映出由于資金投入的不足，造成了西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、市場發(fā)育水平較低、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程緩慢、科技創(chuàng)新能力不足等問題。由此形成了東西部之間越來越大的差距。投融資問題是制約西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，在西部地區(qū)投融資問題中需要研究解決的重要問題之一便是利用外資問題。

二、西部地區(qū)投融資中利用外資存在的問題

西部地區(qū)利用外資在以下幾個方面同東部地區(qū)存在一定差距：

1.實(shí)際利用外資數(shù)量大大低于東部

上世紀(jì)末和本世紀(jì)初的幾年，我國實(shí)際利用外資總額中將近90%集中在東部沿海地區(qū)。西部地區(qū)實(shí)際利用外資數(shù)量大大低于東部地區(qū)。

2.外資所占比重較低

東部各省區(qū)在國有投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)的同時，外商投資占本地區(qū)總投資的比例也大大高于西部地區(qū)。

外商投資企業(yè)提供的工業(yè)總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重，東部地區(qū)也要大大高于西部地區(qū)。全國外商投資企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的絕大部分分布在東部，只有很小一部分分布在西部。

3.直接利用外資比例低

在我國直接利用的外資中，東部地區(qū)所占比重在70%左右，西部僅為30%左右。

由于直接利用外資項(xiàng)目較少，帶來的影響是：一方面，可能為西部地區(qū)在技術(shù)、管理、產(chǎn)品、機(jī)制、產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面所帶來的積極效應(yīng)和收益必然少于東部地區(qū)。另一方面，相對較多的間接利用外資的方式，在對西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到一定積極作用的同時，也帶來一些負(fù)面效應(yīng)。特別是改革開放以來我國不斷對匯率制度進(jìn)行調(diào)整，西部地區(qū)的許多項(xiàng)目因此而背上了沉重的包袱。

4.利用外資的質(zhì)量不高

東部地區(qū)在利用外資中，引進(jìn)大項(xiàng)目、高科技、新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目已成為發(fā)展趨勢。這些項(xiàng)目多為技術(shù)先進(jìn)、規(guī)模較大的工業(yè)項(xiàng)目，如汽車、通訊、精細(xì)化工、生物工程以及金融、貿(mào)易和信息服務(wù)等項(xiàng)目。而起步較晚、尚處于利用外資初期的西部地區(qū)，由于受到投資環(huán)境等諸多方面不利因素的影響，在吸引大項(xiàng)目、消化國際先進(jìn)技術(shù)、模仿能力和創(chuàng)新能力等方面均大大落后于東部地區(qū)。引進(jìn)項(xiàng)目以勞動密集型、傳統(tǒng)產(chǎn)品、小項(xiàng)目居多，跨國公司大項(xiàng)目進(jìn)入西部很少。利用外資的質(zhì)量比起西部地區(qū)，存在很大差距。

三、西部地區(qū)利用外資問題的解決

西部地區(qū)在吸收外資方面有著許多優(yōu)勢，如資源豐富、市場潛力大、勞動人口多、生產(chǎn)要素等綜合成本低等；在農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、原材料、旅游業(yè)和勞動密集型工業(yè)等領(lǐng)域存在著很好的投資機(jī)會。

中國加入WTO以后，將會陸續(xù)擴(kuò)大外商在中西部地區(qū)的投資準(zhǔn)入領(lǐng)域，包括放寬外商對基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目持股比例的限制，進(jìn)行服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的利用外資試點(diǎn)，鼓勵以多種形式盤活國有大型企業(yè)等。按照國際法則，要給外商以國民待遇；要修改和制定一系列法規(guī)，與國際接軌。這將會進(jìn)一步擴(kuò)大外商投資領(lǐng)域，為外商投資創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。

1.改革投資環(huán)境

從國際資本市場的發(fā)展變化來看，資本在全球的流動速度加快，大量資金需要尋找新的投資場所。就國內(nèi)來看，近幾年，我國堅(jiān)持實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需的基本政策，實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，國民經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速增長的態(tài)勢。中國是一個巨大的不可多得的市場，有著巨大的市場需求潛力。近幾年發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展上的不景氣，為中國擴(kuò)大利用外資提供了機(jī)遇。

就東部地區(qū)而言，由于勞動力成本的不斷上升，便得其以勞動密集型為特征的初加工產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢已逐步減弱。然而西部地區(qū)由于擁有大量的廉價(jià)勞動力和相對較大的潛在市場，可以成為對國外投資者具有巨大吸引力的地區(qū)。

西部地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)資源、市場潛力巨大；國家為西部開發(fā)提供了寬松的政策環(huán)境。西部各省區(qū)一定要抓住機(jī)遇，采取更加有利的措施，積極改善包括交通、水利、能源、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的投資環(huán)境，爭取在盡可能短的時間內(nèi)使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性的進(jìn)展。隨著投資環(huán)境的逐步改善，將會有更多的外資被吸引到西部地區(qū)來。

借鑒東部沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對西部而言，雖然今后一段時間內(nèi)國家有可能對外資西進(jìn)采取鼓勵性的優(yōu)惠政策，但從長遠(yuǎn)來看，西部地區(qū)不能過多地依靠國家政策的傾斜和優(yōu)惠，不能過多地從減少稅收的角度考慮吸引外資，而應(yīng)注意自身機(jī)制的調(diào)整和改造，在改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)上，建立起市場配置資源機(jī)制，吸引外資投向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，從體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上逐步縮小與東部沿海地區(qū)的差距。

2.擴(kuò)大利用外資的領(lǐng)域，拓寬利用外資的渠道，放寬利用外資的條件

按照國家規(guī)定，外商投資西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、能源、市政公用、環(huán)保等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，礦產(chǎn)、旅游等資源開發(fā)，建立技術(shù)研究開發(fā)中心，享受外商投資鼓勵類產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

擴(kuò)大西部地區(qū)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ν忾_放，對一些尚未全面開放的領(lǐng)域，可選擇西部地區(qū)先行試點(diǎn)。將外商對銀行、商業(yè)零售企業(yè)投資的試點(diǎn)擴(kuò)大到西部地區(qū)中心城市（直轄市、省會城市和自治區(qū)首府城市）。將中外合資外貿(mào)公司的試點(diǎn)擴(kuò)大到西部地區(qū)中心城市，并在中外雙方的資格條件上比東部地區(qū)適當(dāng)放寬。

制定適用于西部地區(qū)的外商投資企業(yè)境內(nèi)外上市，內(nèi)資企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、出讓股權(quán)、兼并重組等方式吸引外商投資，以中外合資產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金方式吸引外商投資等管理辦法。

用好國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款，用于西部地區(qū)教育、衛(wèi)生、扶貧、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。積極爭取國際多邊、雙邊贈款，優(yōu)先安排西部地區(qū)項(xiàng)目。

對外商投資西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，視不同行業(yè)適當(dāng)放寬對外商投資的股比限制。外資企業(yè)和中外合資合作企業(yè)向西部地區(qū)再投資，被投資企業(yè)注冊資本中外資比例在25%以上的，享受外商投資企業(yè)待遇。

對外商投資西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，適當(dāng)放寬國內(nèi)銀行提供固定資產(chǎn)投產(chǎn)人民幣貸款的比例。允許外商投資項(xiàng)目開展包括人民幣在內(nèi)的項(xiàng)目融資。

加大對西部外商投資項(xiàng)目在國內(nèi)融資方面支持的力度。國外優(yōu)惠貸款新簽約項(xiàng)目中，中西部地區(qū)所占比重爭取保持在70%以上，并適當(dāng)提高優(yōu)惠貸款占項(xiàng)目總投資比重。

對西部地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及出口創(chuàng)匯項(xiàng)目引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，國家在國外商業(yè)貸款指標(biāo)安排上給予支持。

3.探索利用外資的新方式

(1)投資基金和證券投資

積極采用投資基金和證券投資方式，更好地利用國外的中長期投資。近幾年我國吸收外商投資中，直接投資占了絕大部分，而加工裝配、發(fā)行股票方式利用外資只占卉小一部分。因此，通過證券市場吸引外資的潛力很大。同時，還應(yīng)積極探索以中外合資產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金方式引入外資，鼓勵合資企業(yè)到西部再投資。

(2)“外資并購國企”的方式

推廣、借鑒遼寧在石化、冶金、電子、機(jī)械等行業(yè)鼓勵世界500強(qiáng)跨國公司承包和租賃大中型國有企業(yè)，鼓勵國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)和股權(quán)，變?yōu)橥鈬?dú)資企業(yè)或中外合資企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，制定外商以收購、并購方式參與大中型國有企業(yè)改組、改造的鼓勵政策，促進(jìn)大中型國有企業(yè)引進(jìn)外資，進(jìn)行資產(chǎn)存量的優(yōu)化調(diào)整。

結(jié)合西部地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，抓緊研究跨國公司并購國有企業(yè)的政策措施；鼓勵跨國公司參與國有企業(yè)改革和資產(chǎn)重組，支持西部地區(qū)屬于國家鼓勵和允許類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)出讓股權(quán)、兼并重組等方式吸引外資。這對于改善部分國有企業(yè)的經(jīng)營窘境和資金饑渴，提高整個國有經(jīng)濟(jì)的活力，必將大有益處。

(3)BOT項(xiàng)目融資

BOT即“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”，是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式。是在近二十年中得到許多國家實(shí)踐驗(yàn)證的市場經(jīng)濟(jì)體制中民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的成熟模式。合理運(yùn)用這種模式有利于我國民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。

BOT方式的運(yùn)用，打破了大型基礎(chǔ)設(shè)施投資由國家包下來或中外合資的模式，創(chuàng)造了以少量的國家資本引導(dǎo)國內(nèi)民間資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。既可以緩解政府建設(shè)資金的不足，又能起到引導(dǎo)集體、個人投資方向的作用，從而可以為西部開發(fā)建設(shè)籌集更多的資金。

發(fā)達(dá)國家的BOT項(xiàng)目建設(shè)中有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)給我們以啟示。其一是大力采用國內(nèi)融資方式，這樣可以回避政府風(fēng)險(xiǎn)和匯率風(fēng)險(xiǎn)。其二是政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越來越小。上述兩點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)有賴于市場機(jī)制的建立和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的健全。這說明了深化經(jīng)濟(jì)體制改革和加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)對于更好地推廣BOT方式的重要性。

(4)TOT融資

篇4

一、中部城市發(fā)展的現(xiàn)狀

中部城市是全國重要的交通要地、客貨運(yùn)輸?shù)募⒌睾椭修D(zhuǎn)中心，區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，有著承東啟西、接南進(jìn)北、吸引四面、輻射八方的作用，是東西部經(jīng)濟(jì)合作的橋梁與樞紐，在全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起著不可替代的作用。中部城市的平均生產(chǎn)總值是151億元，城市經(jīng)濟(jì)有一定程度的發(fā)展，并形成了規(guī)模不等的產(chǎn)業(yè)集群；城市人口一般都較為稠密；城市傳統(tǒng)文化的積淀一般都比較深厚。

然而面對東部繁榮、西部開發(fā)和東北振興，中部城市經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的趨緩勢頭。中部城市數(shù)目雖逐步增加，但發(fā)展速度不快，且整體規(guī)模偏小，城市化水平較低，直接影響了城市功能的發(fā)揮。2002年中部擁有城市147個，其中超大、特大城市各1個，大城市34個、中等城市74個、中小城市33個、小城市4個，主要沿京廣線和長江流域分布，構(gòu)成“十”字型城市群架構(gòu)。2003年，中部六省湖北、河南、湖南、江西、山西、安徽的城市化率分別為42.9%、27.2%、33.5%、34.0%、38.8%、32.0%，平均為33.7%，比全國平均水平（40.5%）低了近7個百分點(diǎn)。

與東部相比，中部城市實(shí)力較弱，輻射和帶動能力差，尤其缺乏高輻射和高集聚能級的核心龍頭城市。目前全國有30多個城市的GDP超過千億元，中部只有武漢和鄭州兩個城市GDP超過千億元。

中部城市在區(qū)域發(fā)展中居于主體地位，但與發(fā)達(dá)地區(qū)比較，差距明顯。城市聯(lián)合體已初具雛形，顯現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿?，但與長三角、珠三角等地區(qū)的城市圈還有很大差距。

中部城市在對外開放方面，從吸引外資到旅游等，均處于相對落后的地位。

二、促進(jìn)中部城市發(fā)展是中部崛起的必然選擇

1.城市發(fā)展差距拉大是區(qū)域矛盾的關(guān)鍵所在

當(dāng)前的中部城市發(fā)展滯后，關(guān)鍵在于缺乏帶動經(jīng)濟(jì)增長的要素聚焦點(diǎn)。中部與東部發(fā)展差距不斷拉大，根本地在于城市發(fā)展差距不斷拉大。

2.發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)是協(xié)調(diào)諸多矛盾的結(jié)合點(diǎn)

過去很多年中，中部城市發(fā)展的關(guān)鍵制約因素在于其“區(qū)位優(yōu)勢”未能得到充分發(fā)揮。怎樣發(fā)揮優(yōu)勢？要從實(shí)際情況出發(fā)，新的戰(zhàn)略思路應(yīng)當(dāng)貫徹“重在點(diǎn)、兼顧線，帶動面”的原則。其中的“點(diǎn)”就是指城市經(jīng)濟(jì)。城市經(jīng)濟(jì)是中部崛起過程中解決區(qū)域戰(zhàn)略與國民經(jīng)濟(jì)整體戰(zhàn)略之間、環(huán)境及資源保護(hù)與開發(fā)及發(fā)展之間、短期調(diào)控任務(wù)與長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展任務(wù)之間、工業(yè)化發(fā)展緩慢與加快人民收入提高的迫切要求之間、結(jié)構(gòu)調(diào)整與總量擴(kuò)張之間、基礎(chǔ)設(shè)施不足與戰(zhàn)略性調(diào)整之間、“二元”分割的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展之間諸多矛盾的最優(yōu)結(jié)合點(diǎn)。

3.發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)還是積累工業(yè)化條件的必由之路

中部崛起應(yīng)當(dāng)首先造就自己的經(jīng)濟(jì)增長帶頭地區(qū)。在今后十五年或略長一些的時期中，不僅老的省會城市應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展，而且要努力爭取在每個省區(qū)形成若干個較大的經(jīng)濟(jì)中心城市。讓這些城市成為當(dāng)?shù)氐摹跋劝l(fā)”地區(qū)。與此同時，還要加快中小城鎮(zhèn)發(fā)展，在條件具備的地方推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，在此基礎(chǔ)上走出一條具有綜合性多產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和協(xié)調(diào)發(fā)展的城市建設(shè)之路。

另外，在中部崛起戰(zhàn)略中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善與高級化上。改善中部城市的投資環(huán)境，當(dāng)務(wù)之急是改善城市環(huán)境。從一定意義上說，中部崛起戰(zhàn)略能否成功，關(guān)鍵在于能否在各地區(qū)造就若干具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)意義的城市。

篇5

逮捕是在一定的期限內(nèi)依法剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由并進(jìn)行審查的強(qiáng)制措施，是刑事訴訟強(qiáng)制措施中最為嚴(yán)厲的方法。為了防止實(shí)施不必要的逮捕，防止司法人員濫用權(quán)力而侵害人權(quán)，最大限度地避免出現(xiàn)司法不公，各國刑事訴訟法對實(shí)施逮捕這一強(qiáng)制措施都根據(jù)憲法原則作了必要限制。除了嚴(yán)格逮捕條件之外，都對逮捕權(quán)的程序性分配作了合理規(guī)定。逮捕權(quán)的合理設(shè)置不僅影響著逮捕活動的目的合理性，而且還體現(xiàn)著整個逮捕過程的合理性，并在防止非法剝奪、侵害公民人身自由權(quán)力方面起著至關(guān)重要的作用。

在刑事訴訟中，逮捕權(quán)被濫用的最大威脅來自追訴機(jī)關(guān)。逮捕被追訴人不僅可以防止被追訴人阻礙、擾亂追訴活動的順利進(jìn)行，而且還可以通過直接控制被追訴人而獲得許多其他偵察的便利。正因?yàn)槿绱?，司法?shí)踐中，追訴機(jī)關(guān)不可避免地具有廣泛采用逮捕的強(qiáng)烈傾向，如果不加以有力的約束，必然導(dǎo)致逮捕權(quán)的濫用。

事實(shí)上，在我國司法實(shí)踐中，絕大多數(shù)案件的逮捕是由人民檢察院批準(zhǔn)或決定的。而人民檢察院是我國唯一的公訴機(jī)關(guān)，在刑事訴訟中代表國家行使公訴職能。同時，對于一定范圍的案件還享有偵查權(quán)，承擔(dān)著偵查職能。由作為追訴機(jī)關(guān)的人民法院行使審查批準(zhǔn)逮捕和決定逮捕的職權(quán)，其能否保持中立、客觀的態(tài)度是令人懷疑的。而據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，1998年全國公安機(jī)關(guān)報(bào)批案件447472件，689025人，人民檢察院批捕388788件，582120人，批捕率分別是86.89%和84.48%。批捕率如此之高，原因就在于其一：公安機(jī)關(guān)偵察訊問犯罪嫌疑人的審查訊問程序往往成為追訴機(jī)關(guān)獲取口供、核實(shí)證據(jù)的手段。人民檢察院批準(zhǔn)決定逮捕執(zhí)行后，不是由司法機(jī)關(guān)而是由公安機(jī)關(guān)自己負(fù)責(zé)審查訊問犯罪嫌疑人，這種自己審查自己的程序設(shè)計(jì)更本不可能防止不必要的羈押。而且，由于逮捕犯罪嫌疑人可以減少偵察偵察活動的障礙，逮捕之后公安機(jī)關(guān)又可以隨時訊問被逮捕人，這種寬松的制度客觀上誘發(fā)了公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步逮捕的要求。其二：由于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)著控訴的職能，新刑事訴訟法廳審理形式的改革，加大了檢察機(jī)關(guān)舉證的力度，再加上大量自偵案件的自報(bào)自批以及檢察機(jī)關(guān)與偵察機(jī)關(guān)存在法定的相互配合的關(guān)系，往往將逮捕作為進(jìn)一步收集證據(jù)、偵破案件的快捷手段。依據(jù)訴訟法里，批捕權(quán)的目的只是為了保全證據(jù)或保全犯罪嫌疑人、被告人日后就審的機(jī)會，而把批捕權(quán)當(dāng)成偵查手段“以捕代偵”恰恰是對批捕權(quán)制度的法律功能的嚴(yán)重扭曲，也是野蠻落后的封建社會制度中有罪推定觀念的集中表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是一種假借法律名義濫用國家權(quán)力的變種，是對我國憲法保障人權(quán)基本精神的嚴(yán)重背離。

憲法具有最高的法律效力，它是普通法的立法依據(jù)和立法基礎(chǔ)。普通法律不能與憲法相抵觸，否則無效。我國憲法第5條第3款明確規(guī)定：“一切法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！币虼耍覈淌略V訟法必須以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)制定相應(yīng)的法律，其內(nèi)容不得與憲法相抵觸。于是，在憲法的有關(guān)批捕權(quán)原則的指導(dǎo)下，我國刑事訴訟法第59條規(guī)定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人們檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！被趹椃ㄅc刑事訴訟法對批捕權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致在刑事訴訟中，控辯雙方嚴(yán)重失衡，不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代刑事訴訟法中追求控制犯罪和保護(hù)人權(quán)和諧統(tǒng)一的目的。首先，賦予檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán)嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人平等的訴訟機(jī)制。當(dāng)法律賦予控方以批捕權(quán)時，就是將控方明顯置于不平等的地位，給予不平等的權(quán)利和機(jī)會，因?yàn)檗q護(hù)方既沒有法律賦予的控方實(shí)行強(qiáng)制的權(quán)力，也沒有這種能力。這是對訴訟規(guī)律的破壞，是一種社會不正義，當(dāng)事人平等是人們通過訴訟尋求社會正義，確保司法公正的基本條件。沒有法律對當(dāng)事人訴訟地位和條件的同等對待，就不會有司法公正，訴訟就會失去其存在的根本價(jià)值基石。其次，賦予檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán)違反了刑事訴訟方式的無妨害性這一正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。在控辯雙方的訴訟對立中，法律理應(yīng)為雙方提供平等的條件和機(jī)會，各方通過對其訴訟職能的充分有效行使，合理實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的。如果允許用妨害他方行為的方式贏得訴訟，就是對訴訟規(guī)律的破壞和對另一方正當(dāng)權(quán)益的損害，歸根到底是對司法公正的破壞。這樣的訴訟方式顯然是非理性的、不正當(dāng)?shù)?。司法?shí)踐中，個別檢察官濫用批捕權(quán)惡意報(bào)復(fù)辯護(hù)律師的惡性案件時有發(fā)生，是控辯失衡的極端表現(xiàn)。

司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)濫用批捕權(quán)造成的嚴(yán)重弊端破壞了法律的嚴(yán)肅性、憲法的權(quán)威性。具體表現(xiàn)在：其一，“以捕代偵”普遍存在，使批捕權(quán)成為一種服務(wù)于控訴職能的附屬權(quán)利，遠(yuǎn)離了立法宗旨，危害甚大。其二，“該捕的不捕，不該捕的亂捕”由于檢察機(jī)關(guān)工作人員良莠不齊，對修正后的刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致批捕權(quán)的運(yùn)用有很大的隨意性。其三，相互扯皮的案件增多。由于檢察機(jī)關(guān)和偵察機(jī)關(guān)時常就使用逮捕條件在認(rèn)識上產(chǎn)生分歧，造成有些案件久報(bào)不批，不僅影響訴訟效率，且使一部分案件由于受訴訟期限等主客觀條件限制不得不另作處理，嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性。其四，易造成司法機(jī)關(guān)資源的浪費(fèi)，增加訴訟成本。由于檢察機(jī)關(guān)隨意批捕，一旦法院做出無罪判決，就會引起國家賠償，同時給我國法治事業(yè)帶來不利影響。其五，批捕程序缺乏最低限度的公開性和有效的救濟(jì)程序，一旦檢察機(jī)關(guān)做出錯誤批捕決定，公民人身自由就會處于被侵害的狀態(tài)，這顯然是與法治社會的理念相違背的。

篇6

要圓滿地完成內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，客觀需要設(shè)有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，擁有良好的組織環(huán)境，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)向隸屬董事會和審計(jì)委員會的環(huán)境模式化方向發(fā)展。這種模式的主要特征是獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)人直接對高級管理層的董事長負(fù)責(zé)，并向董事長、董事會、內(nèi)部審計(jì)委員會報(bào)告工作，其它各部門和個人不得干涉內(nèi)審工作，內(nèi)部審計(jì)部門的審計(jì)計(jì)劃是獨(dú)立的企業(yè)計(jì)劃，并由董事會批準(zhǔn)實(shí)施，可以對企業(yè)各部門、有關(guān)人員進(jìn)行審計(jì)；能夠直接與董事會交流信息；對審計(jì)意見，被審計(jì)者要在限期內(nèi)予以落實(shí)并向?qū)徲?jì)部門反饋實(shí)施情況；內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人的任免，由董事會辦公會議確定。

二、內(nèi)審職能價(jià)值化

內(nèi)部審計(jì)主要是管理控制。未來的內(nèi)審發(fā)展方向是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型審計(jì)，以風(fēng)險(xiǎn)評估為主，主要是為組織貢獻(xiàn)附加價(jià)值。內(nèi)市職能定位轉(zhuǎn)向價(jià)值化，也就是內(nèi)審必須考慮組織的風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)審的風(fēng)險(xiǎn)防范，降低成本，提高組織的經(jīng)濟(jì)效益，使內(nèi)審接近單位經(jīng)營活動的價(jià)值鍵，不斷提供附加服務(wù)。

首先，職能價(jià)值化帶來一系列的審計(jì)理念。內(nèi)部審計(jì)是適應(yīng)公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理。內(nèi)部控制之需要，正如國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會現(xiàn)任主席杰奎琳·瓦格娜指出：環(huán)境的變化給內(nèi)部審計(jì)師帶來增加價(jià)值的機(jī)會最多的領(lǐng)域是風(fēng)險(xiǎn)管理和公司治理。至于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)就是要改變內(nèi)部審計(jì)人員對于控制與風(fēng)險(xiǎn)的思考，使內(nèi)部審計(jì)人員關(guān)心組織的目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)，使審計(jì)的重點(diǎn)前移到目前和未來的規(guī)劃，把目前的經(jīng)營管理控制同計(jì)劃、策略和風(fēng)險(xiǎn)的評估結(jié)合起來，內(nèi)部審計(jì)的工作重點(diǎn)也隨著轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)。

篇7

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補(bǔ)償 制度 環(huán)境保護(hù)

一、什么是生態(tài)補(bǔ)償制度？

生態(tài)補(bǔ)償，顧名思義就是彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)的消耗和損失，恢復(fù)生態(tài)平衡和生態(tài)功能。生態(tài)補(bǔ)償從生態(tài)學(xué)或者環(huán)境科學(xué)上來講，是指自然生態(tài)系統(tǒng)由于外界活動而遭干擾、破壞后的自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)，我們把這種狀態(tài)稱為生態(tài)系統(tǒng)的自補(bǔ)償。它屬于生念系統(tǒng)的內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)系統(tǒng)除了內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制外，也可以由人類建立外部補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)此，我們認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是對在恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的整體功能、預(yù)防生態(tài)失衡和環(huán)境污染綜合治理中發(fā)生的成本費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)目偡Q。如對天然林保護(hù)工程、退耕還林(草)、小流域治理等生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建工程的成本和費(fèi)用的補(bǔ)償。

根據(jù)這一概念，可以看出生態(tài)補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：

1、生態(tài)補(bǔ)償具有生態(tài)和法學(xué)雙重目的性

首先，生態(tài)補(bǔ)償具有“生態(tài)”目的性。生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)目的是恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值，創(chuàng)造生態(tài)效益。生態(tài)補(bǔ)償中的“生態(tài)”是指生態(tài)系統(tǒng)。人類總是處于地球生態(tài)系統(tǒng)之中，生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)因子(環(huán)境因子)如氣候因子、土壤因子、水因子、生物因子等是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。人類在生產(chǎn)和生活過程中過量從環(huán)境中索取自然物質(zhì)并向環(huán)境中排放各種污染物質(zhì)，這使生態(tài)系統(tǒng)遭到污染和破壞而失去平衡，導(dǎo)致環(huán)境功能受損和生態(tài)價(jià)值減少。生態(tài)補(bǔ)償就是為了彌補(bǔ)生態(tài)價(jià)值的損失而由人類投入一定的人力和物力，設(shè)法使生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)或重建，使生態(tài)系統(tǒng)重新具有生態(tài)價(jià)值和生態(tài)效益。其次，生態(tài)補(bǔ)償具有法學(xué)目的性。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)目的性是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平。環(huán)境公平包括代內(nèi)公平、代際公平和權(quán)利公平。代內(nèi)公平體現(xiàn)了代內(nèi)所有人有公平利用生態(tài)系統(tǒng)的權(quán)利。濫用環(huán)境資源使生態(tài)系統(tǒng)失衡，導(dǎo)致他人無法正常享用生態(tài)環(huán)境，或者環(huán)境資源利用人白白享受環(huán)境保護(hù)活動帶來的好處，都是不公平的，因此，恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)環(huán)境功能，補(bǔ)償受害人的損失和支付享受環(huán)境保護(hù)活動好處的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了代內(nèi)環(huán)境公平。代際公平體現(xiàn)為每一代人在開發(fā)利用環(huán)境資源方面的權(quán)利是平等的，求取發(fā)展的權(quán)利是平等的，當(dāng)代人進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，恢復(fù)和重建環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)自然資本和人造資本之間的平衡，就是“為了公平地滿足今世后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要”，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境的代際公平?！碍h(huán)境法上的權(quán)利公平鼓勵提倡人類尊重一切物的權(quán)利，特別是動物的權(quán)利?！鄙鷳B(tài)補(bǔ)償通過對生態(tài)系統(tǒng)投入物力和財(cái)力，使生態(tài)系統(tǒng)得到恢復(fù)和重建。這不僅為人類創(chuàng)造了良好的生態(tài)環(huán)境，也為動植物創(chuàng)造了良好的“生境”，體現(xiàn)了人類對自然的尊重，體現(xiàn)了環(huán)境公平。

2．生態(tài)補(bǔ)償具有工具性

生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぞ咝员憩F(xiàn)在三個方面：首先，生態(tài)補(bǔ)償是一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。它通過公平地分配環(huán)境成本和費(fèi)用，提高人們恢復(fù)和重建生態(tài)環(huán)境的積極性，抑制破壞生態(tài)平衡的行為。其次，生態(tài)補(bǔ)償是“外部性內(nèi)部化”的工具。生態(tài)補(bǔ)償通過環(huán)境損害的致害者向生態(tài)建設(shè)者支付恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)的費(fèi)用，使外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，這正如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則16指出的：“考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)污染費(fèi)用的觀點(diǎn)，國家當(dāng)局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境費(fèi)用，并且適當(dāng)?shù)卣疹櫟焦娎妗蓖瑫r，生態(tài)環(huán)境的受益者向生態(tài)建設(shè)者支付享受環(huán)境保護(hù)活動好處的用，也實(shí)現(xiàn)了外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。第三，生態(tài)補(bǔ)償是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的有效工具。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖腔謴?fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)，維持或者提供環(huán)境功能和環(huán)境資源的自然存在，保護(hù)人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，所以它是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

3．生態(tài)補(bǔ)償具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，基于人們對貨幣的強(qiáng)烈認(rèn)識，談到補(bǔ)償，人們首先想到的是貨幣給付。對于生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，我們沒有辦法直接向大自然支付貨幣，但這也不排除生態(tài)補(bǔ)償給付物質(zhì)和貨幣的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性。因?yàn)橐鹕鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)脑蚴巧鷳B(tài)建設(shè)，即生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和重建活動。而恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)要采取一定的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)措施，要投入一定的財(cái)物和勞務(wù)，如植樹造林，投入了樹種和勞務(wù)，通過樹種和勞務(wù)補(bǔ)償森林的生態(tài)價(jià)值。這正是人造資本和自然資本可以互相轉(zhuǎn)化、互相補(bǔ)充。環(huán)境資源保護(hù)就是要求人造資本回歸自然，補(bǔ)償自然資本；補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果往往是為了獲得更好的生態(tài)價(jià)值和生態(tài)效益。所以生態(tài)補(bǔ)償總是表現(xiàn)為一定的經(jīng)濟(jì)投入，表現(xiàn)為一定的物質(zhì)和勞務(wù)的消耗，這些物質(zhì)和勞務(wù)就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀举M(fèi)。這正是我們征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、建立生態(tài)補(bǔ)償基金的原則。

4．生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)質(zhì)上是對物(生態(tài))的補(bǔ)償。但在法律形式上表現(xiàn)為對人的補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償是國家和社會投入一定的物力和勞務(wù)對因生態(tài)系統(tǒng)失衡而導(dǎo)致的環(huán)境功能減損和資源存量減少的綜合補(bǔ)償過程，其實(shí)質(zhì)是人對物(生態(tài))的一種補(bǔ)償過程，是生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和重建過程。然而這種補(bǔ)償過程在環(huán)境法上反映出的是一種人對人的補(bǔ)償過程。

5．生態(tài)補(bǔ)償具有廣泛性

生態(tài)補(bǔ)償有狹義和廣義之分。狹義的生態(tài)補(bǔ)償僅指對生態(tài)建設(shè)者在恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)時所發(fā)生成本費(fèi)用的補(bǔ)償。廣義的生態(tài)補(bǔ)償不僅包括對生態(tài)建設(shè)者成本費(fèi)用的補(bǔ)償，還包括對預(yù)防生態(tài)環(huán)境惡化的預(yù)防性費(fèi)用的補(bǔ)償，對因生態(tài)建設(shè)活動而遭受損失和喪失發(fā)展機(jī)會者的補(bǔ)償。我們所說的生態(tài)補(bǔ)償是廣義的生態(tài)補(bǔ)償。

6．生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问骄哂卸鄻有?/p>

生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问娇梢允秦泿叛a(bǔ)償，也可以是實(shí)物補(bǔ)償，還可以通過提供優(yōu)惠貸款、減免稅收、稅收返還、提供技術(shù)援助、幫助受損地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行異地開發(fā)、提供生態(tài)移民基金進(jìn)行補(bǔ)償。機(jī)會成本的補(bǔ)償有安排就業(yè)、培訓(xùn)、異地安置等方式。

二、建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度的必要性

（一）生態(tài)補(bǔ)償法律制度的缺失或不完善成為制約我國生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的關(guān)鍵因素

生態(tài)補(bǔ)償是維護(hù)生態(tài)利益平衡的最后一道防線。雖然我國的生態(tài)補(bǔ)償有所成就，但我國的生態(tài)補(bǔ)償法律制度仍落后于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的發(fā)展，不能滿足新形勢下生態(tài)維護(hù)與建設(shè)的需要。對生態(tài)資源的無償使用與“搭便車”行為經(jīng)濟(jì)制約不足，刺激了惡意的“掠奪性”生態(tài)資源利用；同時挫傷人們改善生態(tài)環(huán)境的積極性，限制了公眾對于生態(tài)建設(shè)投入的努力，直接是導(dǎo)致了生態(tài)利益的失衡和生態(tài)狀況的惡化。

（二）生態(tài)補(bǔ)償不到位，生態(tài)利益失衡，滋生不滿情緒，影響社會安定

由于生態(tài)補(bǔ)償法律和政策的不到位，我國生態(tài)建設(shè)中出現(xiàn)了現(xiàn)有法律無法解決的新的問題，發(fā)生了一種利益失衡、不公平狀況，即生態(tài)建設(shè)者、保護(hù)者的投入無法得到回報(bào)，其權(quán)益得不到維護(hù)。這種不公平的現(xiàn)象發(fā)生在生態(tài)各個要素的領(lǐng)域，如森林、草原、濕地等領(lǐng)域，也發(fā)生在流域內(nèi)上下游之間和不同地區(qū)之間。這樣產(chǎn)生的利益失衡、不公平狀況，容易導(dǎo)致生態(tài)維護(hù)與建設(shè)者的心理落差，滋生不滿情緒，甚至影響社會主義建設(shè)的安定局面。

（三）生態(tài)破壞嚴(yán)重，觸動生態(tài)危機(jī)，影響國家生態(tài)安全

生態(tài)安全是國家安全的重要方面，如果生態(tài)安全問題不解決，不僅造成當(dāng)代巨大的生命、財(cái)產(chǎn)損失、社會安定無法保證，還會造成生態(tài)問題的代際轉(zhuǎn)嫁，給子孫后代帶來不可逆的深重災(zāi)難，可持續(xù)發(fā)展便無從談起。我國人口多，人均生態(tài)資源較少，且生態(tài)破壞嚴(yán)重。生態(tài)

破壞嚴(yán)重必然引起大自然的懲罰，近年來自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)危機(jī)的迫近引起人們對生態(tài)安全的重視。在這種情況下建立生態(tài)補(bǔ)償法律制度，以生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)生態(tài)維護(hù)與建設(shè)，不僅是為增強(qiáng)自身綜合國力，確保國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造重要條件，也是維護(hù)國家生態(tài)安全與世界生態(tài)安全，對全人類環(huán)境事業(yè)負(fù)責(zé)的精神狀態(tài)與切實(shí)行動。

三、構(gòu)建我國生態(tài)補(bǔ)償法律制度的思考

（一）確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?/p>

憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補(bǔ)償是推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。憲法關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)。在對生態(tài)危機(jī)的法律對策中，越來越多的國家把生態(tài)保護(hù)條款列人憲法。

我國《憲法》對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作了明確規(guī)定。《憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。

確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的界定。所以，建議對國家和集體所有的自然資源應(yīng)在原所有權(quán)不變的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能的分散自然資源的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，將因生態(tài)保護(hù)所得的補(bǔ)償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并建立起責(zé)權(quán)利相協(xié)調(diào)的競爭和激勵機(jī)制。

（二）完善相關(guān)部門法

由于我國各政府部門之間存在利益紛爭，生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)之間的發(fā)展差距也在日益擴(kuò)大，所以我們還需要建立一套生態(tài)補(bǔ)償法律與非環(huán)境資源法的法律共同形成的法律體系。建議應(yīng)該由國務(wù)院制定關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)，使參與生態(tài)補(bǔ)償工作的執(zhí)法者的行為和行政執(zhí)法過程受法律約束，這樣不僅有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦蚧头ㄖ苹?，還有利于提高政府補(bǔ)償?shù)男省?/p>

對于《民法》，其作為保護(hù)財(cái)產(chǎn)的基本法，應(yīng)建立適應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈餀?quán)制度。建議在特殊的生態(tài)功能區(qū)，如我國西部地區(qū)，實(shí)行特殊的物權(quán)制度，特別是土地、草原、山林、水面的所有權(quán)和使用權(quán)制度，如延長森林和草原的承包期，將承包權(quán)物權(quán)化等。

對于《刑法》，按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，主要是完善其立法目的，要從保護(hù)生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向包括對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。如果法律中對破壞環(huán)境的處罰規(guī)定沒有達(dá)到一定的威攝力，就難以預(yù)防破壞環(huán)境和生態(tài)的行為。而生態(tài)資源的效益在人類社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用。尤其是在環(huán)境問題日益成為全球問題的今天，其作用不容置疑。

（三）完善我國環(huán)境保護(hù)法，明確對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》對生態(tài)環(huán)境保護(hù)明顯忽視。目前，作為綜合性基本法的《環(huán)境保護(hù)法》存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，其實(shí)際上是防治污染的法律，并沒有明確規(guī)定保護(hù)自然資源的基本原則、基本制度和監(jiān)督管理機(jī)制，關(guān)于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的規(guī)定更不夠具體明確。由于當(dāng)時的立法背景，《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則、具體制度、法律責(zé)任等方面都偏重于污染防治，只規(guī)定了對排污行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費(fèi)，而沒有考慮對生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。

因此要對現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作必要的修改：對《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念進(jìn)行更新，引進(jìn)生態(tài)保護(hù)的思想。將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度的范疇, 使國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制法制化。并完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容，增加保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的比重，改變其偏重于污染防治的現(xiàn)狀，從整體上對環(huán)境和自然資源進(jìn)行綜合保護(hù)和利用，強(qiáng)調(diào)環(huán)境生態(tài)功能的保護(hù)、恢復(fù)和整治。

（四）修改環(huán)境保護(hù)單行法，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系

自然資源保護(hù)單行法對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度不夠。如：資源有償使用原則未體現(xiàn)生態(tài)效益價(jià)值，對開發(fā)利用者應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的義務(wù)未作規(guī)定；有的單行法未將維護(hù)生態(tài)平衡作為其立法目的；有的法律立法措施過于抽象化，法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性，存在立法空白；另外有些規(guī)定法律偏重于經(jīng)濟(jì)利益，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這些都在一定程度上影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)某浞謱?shí)施。

生態(tài)補(bǔ)償法律應(yīng)與其他環(huán)境資源法形成體系，建立起一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源利用相統(tǒng)一的環(huán)境資源法律體系，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護(hù)法》、《水土保持法》等自然資源法已確立的生態(tài)補(bǔ)償制度要進(jìn)一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學(xué)性。對其它自然資源保護(hù)和污染防治法要增加生態(tài)補(bǔ)償制度，尤其是生態(tài)補(bǔ)償要融入《環(huán)境影響評價(jià)法》中，因?yàn)榄h(huán)境影響評價(jià)能解決和滿足生態(tài)補(bǔ)償融入環(huán)境保護(hù)實(shí)踐所需各種條件，又具備獨(dú)特的優(yōu)勢和便利。同時，修改環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中的某些環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

篇8

寫法學(xué)論文的目的，就是為了讓大家分享法學(xué)思想，推動法治進(jìn)步，而要達(dá)到這一目的，就應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞綄⑽恼滤枷雰?nèi)容表達(dá)出來。為讀者所接受從而才能影響大眾、影響法學(xué)界、影響決策層。可是如果文章只有少數(shù)人能看懂，曲高和寡，其效果就會降低許多。法學(xué)的專業(yè)性及門檻并不是法學(xué)論文晦澀難懂的理由，因?yàn)榉▽W(xué)文章并不是要所有的人都能看懂但至少大部分的法律人是應(yīng)能理解其意的。法學(xué)文完全可以做到既語言流暢明白又具有學(xué)術(shù)價(jià)值的。以前有人批評賀衛(wèi)方忙于講學(xué)，沒有寫出多少大部頭的論文。可事實(shí)上，他通過語言輕松的講學(xué)和許多短小精悍的文章，將法學(xué)思想廣為傳播，效果要比寫幾篇枯燥的論文強(qiáng)多了，如法官制服改革、司法考試制度均已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，與他的大力倡導(dǎo)是分不開的。

篇9

案例2該案例發(fā)生在P縣國稅局。P縣國稅機(jī)關(guān)擬對一納稅人的違法行為實(shí)施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)才決定對原違法行為實(shí)施較大數(shù)額的罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠信，對先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。如果先前稅務(wù)機(jī)關(guān)給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴(yán)重的違法而受到較重的行政處罰。

通過分析上述案件，筆者發(fā)現(xiàn)，這兩起執(zhí)法爭議案件稅務(wù)機(jī)關(guān)后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據(jù)支持，那么，稅務(wù)機(jī)關(guān)的合法行為在客觀上給相對人造成了財(cái)產(chǎn)損失，且該損失在現(xiàn)有稅收行政法律架構(gòu)下，得不到合法有效救濟(jì)。由此，這兩起執(zhí)法爭議案件引發(fā)出一個新的法律問題，即稅務(wù)行政補(bǔ)償問題。

一、稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍詈吞卣?/p>

（一）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

基于稅務(wù)行政補(bǔ)償和行政補(bǔ)償在概念上的屬種關(guān)系，準(zhǔn)確界定稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)母拍?，就得以“行政補(bǔ)償”的概念為切入點(diǎn)。對于什么是“行政補(bǔ)償”？可謂仁者見仁。據(jù)筆者初步查證，行政補(bǔ)償在有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的解釋有：其一，行政補(bǔ)償是指“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失予以救濟(jì)”；其二，行政補(bǔ)償是指“國家行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)力致使沒有責(zé)任的特定人在物質(zhì)上蒙受損失而予補(bǔ)償?shù)慕o付行為”；其三，行政補(bǔ)償是指“行政主體的合法行為造成行政相對人財(cái)產(chǎn)上的損失,從而對其財(cái)產(chǎn)彌補(bǔ)損失的一種法律責(zé)任”；其四，行政補(bǔ)償是指“行政主體基于社會公共利益而非違法地實(shí)施行政行為造成相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失,或者相對人為保護(hù)公共利益而遭受經(jīng)濟(jì)上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對該損失予以彌補(bǔ)的行為”；其五，行政補(bǔ)償指“行政主體依照法律、法規(guī)、政策和習(xí)慣填補(bǔ)因其履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民、組織為維護(hù)和增進(jìn)國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟(jì)行為”。

綜上所述，筆者認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對于行政補(bǔ)償?shù)谋硎龃笸‘悾嗤幖杏谝韵氯c(diǎn):第一,行政補(bǔ)償針對行政機(jī)關(guān)合法執(zhí)行公務(wù)的行為；第二，合法行為給當(dāng)事人造成了損失；第三，該損失應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)。不同之處在于補(bǔ)償?shù)姆秶窍抻谪?cái)產(chǎn)損失還是擴(kuò)大到合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)僅限于財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)和勞動權(quán)等所有合法權(quán)益。由于稅務(wù)工作性質(zhì)所限，在合法前提下，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶荒芟抻谪?cái)產(chǎn)損失?；谏鲜鏊悸?，稅務(wù)行政補(bǔ)償是指“稅務(wù)行政主體為了實(shí)現(xiàn)國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務(wù)行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了損失，由國家基于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)和公平原則予以救濟(jì)的的具體行政行為”。

（二）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)奶卣?/p>

1．稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家，補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)是稅務(wù)行政主體。

2．能夠引起行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是稅務(wù)行政主體及其工作人員依法履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)的行為。稅務(wù)行政賠償所針對的損害是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，這是稅務(wù)行政補(bǔ)償與稅務(wù)行政賠償最主要的區(qū)別。

3．能夠引起稅務(wù)行政補(bǔ)償發(fā)生的，必須是基于國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受損失。這充分表明稅務(wù)行政補(bǔ)償作為公權(quán)益與私權(quán)益平衡機(jī)制的本質(zhì)屬性。

4．稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶枪?、法人或其他社會組織的合法財(cái)產(chǎn)所遭受的損失。

二、實(shí)施稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)囊饬x

（一）保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要

法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實(shí)保護(hù)。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在稅收征收法律關(guān)系中，稅務(wù)行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務(wù)機(jī)關(guān)合法行為的損害。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導(dǎo)致行政相對人的損失予以補(bǔ)償，那么對于人權(quán)的保障顯然是不完善的,也不符合建設(shè)法治國家的需要。

（二）是完善稅收行政立法，全面推進(jìn)依法治稅的需要

人權(quán)保障是從相對人的私權(quán)益角度來講的，如果從稅務(wù)機(jī)關(guān)的角度來看，稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的建立還是全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治機(jī)關(guān)的需要。我國目前的稅收行政補(bǔ)償制度的特點(diǎn)是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實(shí)守信”要求稅務(wù)機(jī)關(guān)必須建立健全稅務(wù)行政補(bǔ)償制度。

（三）促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要

稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政管理過程中，為維護(hù)國家、社會公共利益，有時可能會損害特定相對人的利益，例如，撤銷已經(jīng)生效的稅務(wù)行政許可，違反誠實(shí)守信原則變更作出的稅務(wù)處理決定等。對此，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)事后不給予相對人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這等同于稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)加給相對人以不平等的負(fù)擔(dān)，相對于其他市場主體而言，會置相對人于不平等的競爭地位，給其生產(chǎn)經(jīng)營造成損失，從而妨礙市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（四）是促進(jìn)對外開放和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需要

對外開放，吸引外資是發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)我國現(xiàn)代化進(jìn)程的必需。如果沒有穩(wěn)定的稅務(wù)行政補(bǔ)償制度，外國投資者的合法權(quán)益在沒有合法補(bǔ)償?shù)臈l件下隨時可能被稅務(wù)機(jī)關(guān)所侵犯，在這樣的稅收執(zhí)法環(huán)境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，建立和完善稅務(wù)行政補(bǔ)償制度已迫在眉睫。

（五）化解征納矛盾和保障社會穩(wěn)定的需要

對于稅務(wù)機(jī)關(guān)合法的行為造成相對人經(jīng)濟(jì)損失，相對人通常會主動向稅務(wù)機(jī)關(guān)請求補(bǔ)償，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)不予補(bǔ)償或者補(bǔ)償不公平、不適當(dāng)，相對人就會不斷上訪，影響社會穩(wěn)定。由于我國目前還沒有行政補(bǔ)償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，而涉稅補(bǔ)償單行法律法規(guī)和規(guī)章又未跟上，因此，在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域會經(jīng)常引發(fā)征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。

三、稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)和法律依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.特別犧牲說。該學(xué)說源于德國，19世紀(jì)末，德國學(xué)者提出了特別犧牲理論。該說認(rèn)為，任何財(cái)產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會的限制，只有當(dāng)財(cái)產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，就會產(chǎn)生補(bǔ)償問題。

2.公共負(fù)擔(dān)平等說。該學(xué)說由法國學(xué)者首先提出，認(rèn)為在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時人人亦應(yīng)平等分擔(dān)社會負(fù)擔(dān)。如果個別或部分公民為社會承擔(dān)了特別的義務(wù)或受到了特別的損害，國家即應(yīng)給予他（他們）特別的補(bǔ)償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔(dān)。

3.結(jié)果責(zé)任說（或無過錯責(zé)任說）。該學(xué)說在日本較為流行，認(rèn)為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導(dǎo)致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。即有損害必有補(bǔ)償，相對人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補(bǔ)償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關(guān)。

4.危險(xiǎn)責(zé)任說。該學(xué)說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權(quán)益處于某種危險(xiǎn)狀態(tài)之中，就應(yīng)當(dāng)對相對人因此可能受到的損失予以補(bǔ)償。此學(xué)說借鑒于民事賠償理論。

以上主要學(xué)說都從一定的角度對國家為什么要進(jìn)行行政補(bǔ)償作出了解釋。在稅務(wù)行政補(bǔ)償問題上，筆者贊同“公共負(fù)擔(dān)平等說”的觀點(diǎn)。理由是：第一，我國現(xiàn)行法律已對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結(jié)果責(zé)任說”的觀點(diǎn)不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現(xiàn)狀；第二，“危險(xiǎn)責(zé)任說”強(qiáng)調(diào)的是使納稅人的權(quán)益處于“危險(xiǎn)狀態(tài)”，而不考慮損失是否實(shí)際發(fā)生，對于什么是“危險(xiǎn)狀態(tài)”，稅務(wù)機(jī)關(guān)與相對人會經(jīng)常扯皮，這會攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執(zhí)法現(xiàn)狀和水平；第三，“特強(qiáng)犧牲說”更多地適用于政府應(yīng)緊時的行政征用或者對私人財(cái)產(chǎn)的限制，在稅務(wù)行政補(bǔ)償問題上不太可能涉及。第四，社會主義稅收“取之于民，用之于民”，導(dǎo)致相對人財(cái)產(chǎn)損失的合法稅務(wù)行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，當(dāng)國家發(fā)生稅務(wù)行政補(bǔ)償時理應(yīng)由全體公民負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)公共負(fù)擔(dān)平等分擔(dān)。

（二）法律依據(jù)

1．憲法依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對保護(hù)到相對保護(hù)的演變過程，現(xiàn)代國家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價(jià)值的同時，大多同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護(hù)人權(quán)、保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，而且直接規(guī)定了對私有財(cái)產(chǎn)征收和征用的補(bǔ)償。《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笨梢姡瑧椃▽⒄惺构珯?quán)力的范圍限定在合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不得受到侵犯內(nèi)，由此精神出發(fā)，當(dāng)合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受到稅務(wù)機(jī)關(guān)侵犯時，稅務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)予以法律救濟(jì)。

2．法律依據(jù)。目前，我國單行的稅收法律法規(guī)和規(guī)章并未對稅務(wù)行政補(bǔ)償問題作出明文規(guī)定，但從稅收執(zhí)法的法律適用和依法行政指導(dǎo)角度出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)行法律和政策依據(jù)主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則表明如果行政機(jī)關(guān)因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國法律中得到了首次確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》有關(guān)依法行政的基本要求中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償”。該條是對《行政許可法》確定的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在適用范圍上的進(jìn)一步拓展和延伸，將補(bǔ)償適用由單純的行政許可領(lǐng)域擴(kuò)展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：……（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛?！痹摋l規(guī)定從行政救濟(jì)角度肯定了稅務(wù)行政補(bǔ)償糾紛的客觀存在。

四、完善我國稅務(wù)行政補(bǔ)償制度的立法構(gòu)想

（一）立法模式的選擇

對于這個問題，目前學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)，一是主張修改完善目前已有的相關(guān)單行法；二是認(rèn)為應(yīng)制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，對行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規(guī)定；三是制定統(tǒng)一的《國家責(zé)任法》，將行政賠償和行政補(bǔ)償統(tǒng)一納入其中。筆者傾向于制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。首先，制定統(tǒng)一行政補(bǔ)償法有助于保障人權(quán)。隨著行政權(quán)介入的對象領(lǐng)域越來越寬泛，介入的方法越來越復(fù)雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的概率大為增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)的問題。統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補(bǔ)償問題加以規(guī)范，又可以彌補(bǔ)單行法的不足，使缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補(bǔ)償救濟(jì)。最后，《國家責(zé)任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規(guī)的銜接存在技術(shù)難度，短期內(nèi)難以制定出較為完善的《國家責(zé)任法》。誠然由于一部優(yōu)良法律的最終出臺是一個相對較長的歷程，通常周期為8年左右甚至更長，所以，在當(dāng)前稅法對行政補(bǔ)償還缺乏明細(xì)規(guī)定的情況下，我們不妨?xí)呵铱紤]以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則，使稅務(wù)行政補(bǔ)償在統(tǒng)一的補(bǔ)償法出臺前能夠在稅務(wù)實(shí)踐層面上實(shí)施，以利構(gòu)建和諧征納關(guān)系；第二，也可以考慮以總局規(guī)章的形式來對稅務(wù)行政補(bǔ)償作出操作性規(guī)定，因?yàn)榘凑铡昂戏ㄐ姓痹瓌t，規(guī)章在遵循法律優(yōu)位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務(wù)行政執(zhí)法依據(jù)的。此外，規(guī)章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務(wù)行政補(bǔ)償可以在相關(guān)法律出臺前盡早在稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)深入推進(jìn)依法行政、依法治稅。

（二）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t

稅務(wù)行政補(bǔ)償原則如何確立，直接關(guān)系到相對人的受損利益能否得到切實(shí)的保障。目前關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：一是“完全補(bǔ)償原則”，二是“適當(dāng)補(bǔ)償原則”，三是“折中補(bǔ)償原則”。

1.完全補(bǔ)償原則。完全補(bǔ)償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，包括直接利益損失和間接利益損失。

2.適當(dāng)補(bǔ)償原則。適當(dāng)補(bǔ)償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

3.折中補(bǔ)償原則。折中補(bǔ)償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進(jìn)行補(bǔ)償，對數(shù)額較小的損失給予“完全補(bǔ)償”，對數(shù)額較大的給予“適當(dāng)補(bǔ)償”。

行政補(bǔ)償原則的確立，不僅應(yīng)考慮到相對人利益的補(bǔ)償，而且也要考慮國家財(cái)政的承受能力。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取“適當(dāng)補(bǔ)償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，另一方面也最大限度地補(bǔ)償受損方的直接損失。同時，也不會增加公用事業(yè)單位和國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。筆者認(rèn)為，從前瞻性角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)采取“折中補(bǔ)償原則”作為過渡，最后實(shí)行“完全補(bǔ)償”為妥，理由是：第一，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)顯著增強(qiáng)。據(jù)報(bào)道，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會。第二，經(jīng)過這幾年的積累，我國財(cái)政實(shí)力已顯著增強(qiáng)，行政補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)不成問題。第三，從《國家賠償法》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實(shí)施社會效果很不理想，社會各界的批評意見很大，因此《行政補(bǔ)償法》應(yīng)當(dāng)吸取《國家賠償法》的教訓(xùn)，同時考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的前瞻性。

（三）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

從稅務(wù)行政實(shí)踐角度出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)著重考慮以下三個方面的內(nèi)容：

1．權(quán)利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動權(quán)利等其他權(quán)利。行政補(bǔ)償只能以實(shí)體權(quán)益為限。從稅務(wù)執(zhí)法的特殊性出發(fā)，稅務(wù)行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受損為限，對公民的人身權(quán)、政治權(quán)、勞動權(quán)等由于稅務(wù)執(zhí)法性質(zhì)不可能涉及，故不應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。

2．損失性質(zhì)。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財(cái)產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的具有財(cái)產(chǎn)形態(tài)的價(jià)值或利益的喪失。精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進(jìn)行日常生活的非財(cái)產(chǎn)上的損害。筆者認(rèn)為，目前應(yīng)當(dāng)對物質(zhì)損失進(jìn)行“折中補(bǔ)償”，而對于精神損害補(bǔ)償可以考慮按“適當(dāng)補(bǔ)償”作為過渡，條件成熟后對精神損害補(bǔ)償進(jìn)行折中補(bǔ)償。

3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妫纯傻美妫?，如利息、租金、利潤、勞動?bào)酬等。筆者認(rèn)為，稅務(wù)行政補(bǔ)償除對直接損失進(jìn)行補(bǔ)償外，對于與直接損失存在關(guān)聯(lián)性且相對人能舉證證明的可以予以適應(yīng)補(bǔ)償。但是隨著我國社會的發(fā)展，稅務(wù)行政補(bǔ)償范圍要不斷擴(kuò)大，最終要對間接損失納入全面補(bǔ)償。

（四）稅務(wù)行政補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

篇10

（一）內(nèi)部審計(jì)由會計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)由最高管理當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)

西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)部審計(jì)產(chǎn)生之初，管理當(dāng)局關(guān)心的是會計(jì)記錄的真實(shí)性，財(cái)務(wù)收支流動的合規(guī)性，財(cái)產(chǎn)物資的完整性等事情，當(dāng)時內(nèi)部審計(jì)主要履行會計(jì)監(jiān)督職能，由會計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)比較合適。但隨著管理當(dāng)局對內(nèi)部審計(jì)工作依賴程度的增強(qiáng)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的地位也在不斷提高。國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會在1978年頒布的《內(nèi)部審計(jì)職業(yè)實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》中明確規(guī)定：一個組織在建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)時內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由組織內(nèi)一個有充分權(quán)威的人負(fù)責(zé)；內(nèi)部審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)與董事會保持直接聯(lián)系，其任免應(yīng)經(jīng)董事會同意；內(nèi)部審計(jì)部門的宗旨、權(quán)利和職責(zé)應(yīng)在正式書面文件（章程）中做出規(guī)定，且應(yīng)由經(jīng)理核準(zhǔn)，董事會通過；內(nèi)部審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)每年應(yīng)將內(nèi)部工作計(jì)劃呈送經(jīng)理批準(zhǔn)，并報(bào)告董事會，還應(yīng)向經(jīng)理和董事會報(bào)告重要的審計(jì)結(jié)果和審計(jì)建議。因此，西方發(fā)達(dá)國家內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)越來越普遍地采取所謂的雙重聯(lián)系和報(bào)告制度。即一方面與最高管理當(dāng)局聯(lián)系，向其報(bào)告工作，以便審計(jì)結(jié)論和審計(jì)建議能得到充分考慮，查出的問題能及時得到解決，另一方面又與董事會聯(lián)系，向其報(bào)告工作，以避免內(nèi)審活動受管理當(dāng)局的阻撓。

（二）內(nèi)部審計(jì)由單純財(cái)務(wù)審計(jì)向管理審計(jì)發(fā)展

早期的西方內(nèi)部審計(jì)部門主要開展財(cái)務(wù)審計(jì)，這種事后進(jìn)行的財(cái)務(wù)審計(jì)，只能提出問題，治標(biāo)不治本。因此，美國內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會（IIA）在其所頒布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》中規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)工作范圍應(yīng)包括“對組織的內(nèi)部控制制度的恰當(dāng)性和效果以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動在履行被賦予的責(zé)任方面的質(zhì)量進(jìn)行檢查和評價(jià)?！?990年國際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會頒布的職責(zé)說明書中將內(nèi)部審計(jì)定義為：內(nèi)部審計(jì)是一個組織內(nèi)部為檢查和評價(jià)其活動和為本組織服務(wù)而建立的一種獨(dú)立評價(jià)活動，他要提供所檢查的有關(guān)活動的分析、評價(jià)、建議、咨詢意見和信息，以協(xié)作本組織成員有效地完成其責(zé)任。在1999年的內(nèi)部審計(jì)新定義中，更是將“獨(dú)立評價(jià)活動”變?yōu)椤蔼?dú)立、客觀的保證和咨詢活動”，由“檢查和評價(jià)其活動和為本組織服務(wù)”變?yōu)椤盀榻M織增值和改善組織經(jīng)營”，內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)也由“協(xié)作本組織成員有效地完成其責(zé)任”變?yōu)椤皫椭M織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”。

（三）內(nèi)部審計(jì)由一種零散的組織活動向一種社會職業(yè)發(fā)展

四十年代以前，內(nèi)部審計(jì)只是一些相互之間缺乏聯(lián)系和交流，在組織內(nèi)部獨(dú)自進(jìn)行的審查和評價(jià)活動。1941年，有人把它稱為內(nèi)部審計(jì)的奠基年，該年在美國成立的內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會使內(nèi)部審計(jì)成為一種社會職業(yè)。發(fā)展至今，西方內(nèi)部審計(jì)已成為一種成熟的社會職業(yè)，內(nèi)部審計(jì)基本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化，從事內(nèi)部審計(jì)工作需要具備多方面的，特定的知識和技能，已經(jīng)推行注冊內(nèi)部審計(jì)師考試和授證制度，I－IA自1974年舉辦CIA（CERTIFIEDINTERNALAUDI-TOR）考試至今，全球已有40多個國家和地區(qū)參加了這項(xiàng)考試?？荚噧?nèi)容包括4個部分：內(nèi)部審計(jì)程序、內(nèi)部審計(jì)技術(shù)、管理控制和信息技術(shù)、審計(jì)環(huán)境。此項(xiàng)考試的權(quán)威性源于“四個統(tǒng)一”，即全世界統(tǒng)一時間、統(tǒng)一科目、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一評卷。IIA還設(shè)置了各種培訓(xùn)和繼續(xù)教育課程，制定了諸如《內(nèi)部審計(jì)師道德規(guī)范》、《內(nèi)部審計(jì)職業(yè)實(shí)務(wù)準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計(jì)法》等行為規(guī)范，同時，內(nèi)部審計(jì)已從一種單純的實(shí)踐活動上升為一種理論體系，完成了由“術(shù)”到“學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

二、對策