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篇1

非法行醫(yī)首先以無證行醫(yī)最為常見，主要是未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》“黑診所”的診療活動，與無行醫(yī)資格的游醫(yī)、假醫(yī)，以及借助虛假宣傳招搖撞騙，或打著醫(yī)學科研、包治神效等幌子誤導(dǎo)和欺騙患者的診療活動；其次是醫(yī)療機構(gòu)聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員行醫(yī)，或者出租、承包科室，超出許可登記范圍執(zhí)業(yè)，利用B超非法鑒定胎兒性別，及選擇性別地進行終止妊娠手術(shù)等行為。非法行醫(yī)未能從根本上遏制，還與一些群眾就醫(yī)安全意識不強，加上科普知識缺乏，貪圖方便、省錢、省事，特意到非法行醫(yī)處就診或自愿接受其治療存在直接關(guān)系。監(jiān)督機構(gòu)在處罰取締中就常因為法不責眾而不了了之。統(tǒng)計顯示，近十年來全國各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共取締無證行醫(yī)達25．1萬戶次，吊銷醫(yī)師個人行醫(yī)證照1110張，有3201戶的醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證被吊銷。值得注意的是，基層非法行醫(yī)行列中還包括一些由于制度變革未及時規(guī)范的無證診所與行醫(yī)人員。此類診所與人員又分為兩類，一類是1994年原衛(wèi)生部頒布實施《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》（以下簡稱《條例》）前已取得衛(wèi)生行政部門登記許可證照者，由于《條例》未對他們?nèi)绾斡行с暯舆^渡作出明確規(guī)定，《條例》實施后又因其本身年齡大、文化程度低等原因至今仍未取得執(zhí)業(yè)資格，從而導(dǎo)致一直處于無證行醫(yī)狀態(tài)。另一類是隨著城鎮(zhèn)化改革的加快，近些年來許多地方的村子改為居民區(qū)，原已取得醫(yī)療執(zhí)業(yè)資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生，必需按照在城鎮(zhèn)實行的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》申領(lǐng)新證，不再適用《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》。而這些村改居后的鄉(xiāng)村醫(yī)生，大多也受年齡與文化程度限制很難考領(lǐng)醫(yī)師資格證書，因此也無法取得執(zhí)業(yè)許可證。結(jié)果，這些診所和人員都變成無證行醫(yī)。而他們實際上長期就在本地行醫(yī)為生，得到當?shù)厝罕姷恼J可，加上當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需要，要加以取締都比較困難，進行也有難度。事實上他們與社會上到處流竄的非法行醫(yī)者有所區(qū)別，屬于歷史遺留問題，如何處置還待進一步研究。但無論怎么說，非法行醫(yī)的泛濫，特別是那些招搖撞騙的江湖郎中到處流竄，近些年來已引起社會公憤。一是它威脅著人民群眾的身心健康和生命安全。由于大多數(shù)都沒有行醫(yī)資質(zhì)，沒有專項技術(shù)設(shè)備，缺乏醫(yī)療防范意識和急救措施，以及藥品來源不明和質(zhì)量低劣，導(dǎo)致醫(yī)療事故頻發(fā)，對就診者造成傷害，甚至給患者造成無法挽回的嚴重后果。二是它擾亂了正常的醫(yī)療市場秩序。非法行醫(yī)者常常以營利為目的，隨便設(shè)點開設(shè)診療科目。這些行醫(yī)點雖然投資少，條件差，設(shè)施簡陋，卻收益快，可以逃避衛(wèi)生執(zhí)法人員的檢查，迅速擠占醫(yī)療服務(wù)市場，造成衛(wèi)生市場的不對稱性，擾亂醫(yī)療服務(wù)市場管理秩序。三是它增加醫(yī)療糾紛概率和影響社會穩(wěn)定。非法行醫(yī)者往往無法保證醫(yī)療質(zhì)量，誤診、漏診經(jīng)常發(fā)生，常常延誤疾病的最佳治療時機，從而導(dǎo)致嚴重后果，造成醫(yī)患沖突頻頻出現(xiàn)，并由于缺乏有效監(jiān)管，一旦發(fā)生事故糾紛，往往溜得很快，采取逃跑與躲避的方式，極易引發(fā)。

2．虛假醫(yī)療廣告監(jiān)控不力

虛假醫(yī)療廣告泛濫，是長期以來公眾對有些媒體與醫(yī)療機構(gòu)罔顧社會公德的一大不滿。由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，這一嚴重危害人民群眾的現(xiàn)象幾度泛濫成災(zāi)，甚至像魚鱗片一般貼滿大街小巷與居民住房的樓房門壁。后來雖然幾經(jīng)懲罰打擊有所收斂，但時下仍不時有醫(yī)療單位與一些媒體唯利是圖，見利忘義，置國家法律法規(guī)和道德準則于不顧而見諸報刊電視，引誘病急亂投醫(yī)者上鉤。比如，福州市衛(wèi)生監(jiān)督所聯(lián)合工商部門曾對醫(yī)療廣告市場進行過一次較大規(guī)模的整治，共監(jiān)督檢查醫(yī)療廣告52件，其中違規(guī)的達39件，占75％。違規(guī)廣告行為主要表現(xiàn)有：未經(jīng)批準擅自刊登，擅自變更醫(yī)療廣告證明內(nèi)容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現(xiàn)根本不存在或不可能做到的醫(yī)效，如“祖?zhèn)髅胤健?，“藥到病除”，“名醫(yī)傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語，或者出現(xiàn)“XX博士、專家”等醫(yī)學高級專業(yè)技術(shù)職稱頭銜。時下，隨著人們經(jīng)濟收入和物質(zhì)生活水平的提高，愛美之心趨于普遍，一些行醫(yī)者則開始做起非法醫(yī)學美容、美體服務(wù)牟取暴利的美夢而進行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導(dǎo)消費，這是基層衛(wèi)生行政監(jiān)督值得警惕的又一個新動向。

二、監(jiān)督不到位的主要原因在于體制本身還不健全

從實際情況看，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督中存在的上述問題，都無不與監(jiān)督體制存在漏洞缺失有關(guān)。

1．相關(guān)法律法規(guī)仍有缺失

自從上世紀八十年代各領(lǐng)域開始全面改革開放以來，新出臺的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)、部門規(guī)章相當多，但由于新情況不斷出現(xiàn)，以及時間跨度大等原因，導(dǎo)致其中有些法規(guī)變得相對滯后，相互難以銜接，甚至出現(xiàn)矛盾，不能切實解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)冒出的新問題，難以對一些違法違規(guī)行為起到規(guī)范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內(nèi)容就與后來的實際情況不相適應(yīng)。如向社會開放的部隊醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管職權(quán)的歸屬問題，醫(yī)療機構(gòu)區(qū)域設(shè)置規(guī)劃與市場經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系問題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫(yī)院法律責任問題等，《條例》當時都沒有作出明確規(guī)定。還如，《條例》的某些條款與后來新的一些相關(guān)法律規(guī)定銜接不緊，如醫(yī)療機構(gòu)的犯罪行為與《刑法》的規(guī)定不太一致，《條例》規(guī)定的衛(wèi)生技術(shù)人員與《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中關(guān)于醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的規(guī)定存在矛盾，醫(yī)療廣告與藥品宣傳廣告的專門法規(guī)與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對應(yīng)等等。此外，近些年來的一些新形式的衛(wèi)生醫(yī)療活動，法規(guī)上尚存在空白，無法可依。如社會上以義診、體檢、免費體檢等名目，從事醫(yī)療活動、推銷藥品及各種治療儀器械等現(xiàn)象，就找不到明確的法律規(guī)定。又如，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》到底適用不適用無醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書人員，《條例》中的“醫(yī)療機構(gòu)”究竟怎么界定，以及這兩個法規(guī)在取締、打擊非法（無證）行醫(yī)行為時調(diào)整范圍怎么認定等，在執(zhí)法過程中也都爭議很大。再如，在《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《條例》及其《實施細則》中，均未對被衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)沒收后的藥品器械的保存處置作出相應(yīng)規(guī)定。因此，盡快填補或完善有關(guān)法規(guī)，也是當前加強醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的一大迫切需要。

2．機構(gòu)與職能尚未理順

目前全國承擔醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督職能的主體有兩種，一種是衛(wèi)生行政部門，由衛(wèi)生廳（局）的醫(yī)政部門直接進行監(jiān)督管理，另一種是移交或部分委托給專門的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。例如對醫(yī)療市場的執(zhí)法監(jiān)督移交給衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，而醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置審批和校驗工作仍留在衛(wèi)生行政部門。不同的省市主體不同，同一省市的縣區(qū)也不盡相同。體制的不統(tǒng)一，執(zhí)法分散，使監(jiān)督有時無法有效統(tǒng)一實施，監(jiān)管效率變低，力度減弱，效果轉(zhuǎn)差。機構(gòu)與職能沒有理順，也使得衛(wèi)生監(jiān)督在日常工作中與公安、工商、藥監(jiān)等部門的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)變難。在實際生活中，醫(yī)療衛(wèi)生行為常常涉及房屋出租、流動人員管理，及計劃生育、醫(yī)療廣告、藥品管理、醫(yī)療糾紛等問題，甚至涉嫌非法行醫(yī)罪的立案查處等，都與這些部門的履行監(jiān)管職責有關(guān)。如果本系統(tǒng)自身都不統(tǒng)一，政出多門，各自為政，那與其他部門密切配合就會變得更加困難。我國目前專門從事衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實行公務(wù)員管理，約占3．3％；第二種，參照公務(wù)員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業(yè)單位編制。衛(wèi)生監(jiān)督人員身份的多樣化，反映了衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和地位不統(tǒng)一，難以制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)，也表現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不徹底。當然，把其中大量人員列為事業(yè)編制，從政府精簡機構(gòu)的角度考慮有道理，但對于衛(wèi)生行政監(jiān)督而言，如果長期名份不全或沒有名份，肯定會給工作帶來不利影響。眾所周知，我們的醫(yī)院多數(shù)是公辦，如果對他們實施監(jiān)督的不是行政部門及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開展。同時，在實施衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中由于身份不明確，權(quán)威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。

3．隊伍和人員數(shù)量素量缺保證

由于對衛(wèi)生行政監(jiān)督的機構(gòu)和人員編制沒有統(tǒng)一規(guī)定，這一方面基層存在的第一個普遍問題就是執(zhí)法力量不足。據(jù)筆者統(tǒng)計，目前全國衛(wèi)生行政監(jiān)督人員雖然達94000多人，但越往任務(wù)更為具體艱巨的基層人數(shù)反而越少。以福建而例，目前省衛(wèi)生監(jiān)督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區(qū)這一級，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請4個兼職人員。據(jù)此可以看出，越是基層缺編越明顯?；鶎又苯用鎸Τ汕先f個監(jiān)督對象，五花八門的醫(yī)療活動，監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)十分繁重，不僅要承擔縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，而且還要承擔傳染病和其它衛(wèi)生監(jiān)督工作。在人員嚴重不足的情況下，要使監(jiān)督工作的質(zhì)量有保證，就需要每名監(jiān)督人員付出更大努力。實際上由于人手緊，基層很多衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)長年疲于應(yīng)付，難以積極有效地對越來越多的行醫(yī)人員與頻繁的行醫(yī)活動實施嚴格監(jiān)督，與政府和社會的要求也就常存差距。根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究報告》測算，按照履行職責的需要，基層衛(wèi)生監(jiān)督人員與實際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當前需要集中力量切實整治醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)秩序之際，人員數(shù)量不足顯得尤為突出。若不能得到及時解決，監(jiān)督不力，監(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督質(zhì)量不高就難以避免?；鶎有l(wèi)監(jiān)隊伍人員存在的再一個問題是素質(zhì)整體不高?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督始于改革開放以后，起步晚，起點低。上世紀九十年代初，各縣區(qū)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所成立以前，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法由各地防疫部門承擔，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法沒有專門的執(zhí)法隊伍，職責主要由各地衛(wèi)生行政部門醫(yī)政科承擔。此后按上級要求實行機構(gòu)改革以后，各地剛成立的衛(wèi)生監(jiān)督所為解決工作人員問題，采取權(quán)宜之計，一部分人直接從原衛(wèi)生防疫站劃轉(zhuǎn)過來，但他們以前從事的都是公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督比較陌生。另外，則降低準入門檻，放寬錄用要求，從外單位調(diào)入或從社會錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛(wèi)生監(jiān)督隊伍總體上學歷層次偏低，知識結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才缺乏，能力素質(zhì)普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的，甚至是無大學學歷、無職稱、無專業(yè)技術(shù)的“三無”人員。據(jù)統(tǒng)計，2008年時縣級衛(wèi)生監(jiān)督員中曾有43．3％僅是中?；蚋咧袑W歷。少數(shù)學歷高知能強的年輕人由于社會地位不高、收入少而外流，呈現(xiàn)人才流失的“剪刀差”趨勢，使隊伍構(gòu)成更不合理。加上崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作沒有到位，外出學習機會偏少，即使沒有流出，也是知識更新慢，觀念陳舊，工作在低水平重復(fù)。工作人員知識能力這種結(jié)構(gòu)顯然很不適應(yīng)新形勢下醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的需要。

4．經(jīng)費投入不足

基層衛(wèi)生行政監(jiān)督目前存在的又一突出問題是財政投入不足。衛(wèi)生行政監(jiān)督屬于純公共產(chǎn)品，理應(yīng)全部由公共財政埋單。但基層各地政府的財政投入普遍偏少，使執(zhí)法監(jiān)督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導(dǎo)致監(jiān)督頻次不夠，覆蓋面不廣，監(jiān)督質(zhì)量得不到保證。另一方面，也使得衛(wèi)生監(jiān)督人員的勞動價值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，有的地方甚至連人員工資都沒有保障。為彌補經(jīng)費困難，有的縣區(qū)只好巧立名目，靠行政收費來補充。據(jù)權(quán)威人士調(diào)查，長期以來基層政府對衛(wèi)生監(jiān)督的籌資職能嚴重缺位，由財政完全提供經(jīng)費的僅占所調(diào)查機構(gòu)總數(shù)的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔衛(wèi)生監(jiān)督活動所需經(jīng)費開支的50％，有0．5％的機構(gòu)國家財政完全沒有投入。即使在能夠完全承擔的地方，其投入也離切實履行監(jiān)督職能的需要有較大差距。有學者調(diào)查溫州市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)財政情況后指出，目前衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的預(yù)算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監(jiān)測、培訓(xùn)、體檢、檢驗、罰返等），地市級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)財政撥款的87％用于人員和社保經(jīng)費，縣市級則超出100％，幾乎沒有任何業(yè)務(wù)經(jīng)費。經(jīng)費缺乏保障，導(dǎo)致很多基層所站平時要用較多精力搞創(chuàng)收來維持業(yè)務(wù)工作開展和職工福利待遇，不能認真全面地開展監(jiān)督活動，有時連正常的監(jiān)督行動都顧不上。當然，不可否認，衛(wèi)生監(jiān)督體制還不健全也不排除其他一些社會不良因素的影響。比如，由于醫(yī)政監(jiān)督工作所管理的對象絕大部分是本系統(tǒng)的單位和人員，關(guān)系網(wǎng)錯綜復(fù)雜，人情壓力重重，在監(jiān)督中有的人難以突破“關(guān)系網(wǎng)”、“人情網(wǎng)”的壓力，認為走走過場、擺擺樣子就行了，不必動真格。于是，實施約束、申誡或處罰，有時表面看非常嚴厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監(jiān)督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動口不動手”等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。開始時是聲勢浩大，聲色俱厲，到后來則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個人感彩漸濃。變成執(zhí)法雖嚴效果卻差，影響監(jiān)督的公信度與有效性。

三、福建省南平延平區(qū)的實證分析

延平區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督雖然與全國一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問題及成因也十分明顯，較有代表性。

1．監(jiān)管的體制性矛盾突出

自2010年開始到現(xiàn)在，南平市的10個縣（市、區(qū)）中只有1個將醫(yī)療機構(gòu)行政許可和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全部移交衛(wèi)生監(jiān)督所，有4個只是將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，有2個只將打擊非法行醫(yī)專項整治工作移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，其余的3個縣（市、區(qū)）則仍全部留在衛(wèi)生局。這種不一致的情況使各縣（市、區(qū)）執(zhí)法主體多元化，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離，執(zhí)法模式不統(tǒng)一，常導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督職能時有交叉，執(zhí)法機構(gòu)不一，執(zhí)法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統(tǒng)一行動，以爭取更為有效的監(jiān)督效果。在延平區(qū)，由于對區(qū)內(nèi)衛(wèi)生機構(gòu)的管理職能權(quán)限大多仍保留在區(qū)衛(wèi)生局手中，如醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置和許可審批注冊、登記等，所以，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所為了監(jiān)督的權(quán)威性，在監(jiān)督中便多以其名義行使職能。這樣，監(jiān)與管脫節(jié)，關(guān)系變得十分不順，監(jiān)督顯得缺乏力度，無法從源頭上控制醫(yī)療衛(wèi)生事故苗頭。衛(wèi)生局對醫(yī)療衛(wèi)生活動既管理又監(jiān)督，實則是自管自監(jiān)，“既當運動員又當裁判員”，監(jiān)督執(zhí)法也就勢必“打折扣”。如在對一些醫(yī)療衛(wèi)生行為實施監(jiān)督時，有的醫(yī)務(wù)人員就認為都是一個系統(tǒng)的，何必那么較真。還如，對監(jiān)督執(zhí)法人員提出的意見，有的醫(yī)務(wù)人員就不夠重視，能應(yīng)付就應(yīng)付。結(jié)果，都使得有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)在本系統(tǒng)醫(yī)療機構(gòu)貫徹不到位，難落實。

2．監(jiān)督執(zhí)法主體力量薄弱

目前延平區(qū)轄區(qū)人口約50萬，屬于監(jiān)督對象的醫(yī)療機構(gòu)共有292個，其中醫(yī)院2家，疾病預(yù)防控制中心1家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（或站）18家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生14家，村衛(wèi)生所230家，個體診所及其它醫(yī)療機構(gòu)27家。同時，全區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和放射衛(wèi)生等也離不開相應(yīng)的監(jiān)管。而區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所目前在崗的18人中女性占17個，其中有醫(yī)學預(yù)防本科學歷的僅1人，護理專業(yè)?？飘厴I(yè)的1人，其余皆為中專以下非專業(yè)學歷人員。面對需要實施有效監(jiān)督的大量機構(gòu)和人員，衛(wèi)監(jiān)所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平時常有點跟不上；加上體制不順，以及知識更新機會少，經(jīng)費不足，監(jiān)督手段落后，完成各項監(jiān)督任務(wù)就經(jīng)常顯得吃力繁重。無可否認，延平區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督有時難以到位也存在一些客觀原因。例如，監(jiān)管對象多數(shù)分散在偏僻的農(nóng)村，且多路途較遠，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍“缺醫(yī)少護”，常不得不使用一些非衛(wèi)技人員，有時默認超許可診療活動，監(jiān)督中出現(xiàn)疏漏等就在所難免。還比如，現(xiàn)在的一些無證診所流動性極大．一般都隱藏于城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村及居民區(qū)的樓院內(nèi)，非法執(zhí)業(yè)者又多為外來流動人口，居無定所，來去無蹤。為逃避執(zhí)法部門的打擊，他們往往采用“游擊戰(zhàn)術(shù)”，經(jīng)常在住處附近變更診療場所，且診療場所與藥品存放處也不在同一地點，這也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員查處帶來一定的難度，當衛(wèi)生執(zhí)法人員離開現(xiàn)場后，他們又照舊行醫(yī)，無法加以取締。

四、加強基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的對策思考

為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，建立健全其相關(guān)法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)督體系，加強對醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、合理用藥以及醫(yī)療廣告等實施的有效監(jiān)管，顯然勢在必行，十分迫切。

1．規(guī)范監(jiān)督責任，理順監(jiān)督職能

實踐說明，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督在實際工作中存在缺位、錯位和越位現(xiàn)象，原因之一是執(zhí)行主體不一致，上下工作不對口，信息溝通不暢。因此，首先應(yīng)該進一步明確衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)各自的職能，統(tǒng)一實行管監(jiān)分離，政事分開，各司其職，將衛(wèi)生監(jiān)督所作為衛(wèi)生行政部門內(nèi)的一個職能機構(gòu)，或者作為單列的行政機構(gòu)。今后我國事業(yè)單位改革的一個方向，就是要把完全承擔行政職能的單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。這樣，既有利于切實解決執(zhí)法主體不清、職能交叉等問題，也有利于衛(wèi)生行政部門抓好行業(yè)管理，真正當好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續(xù)什么“委托執(zhí)法”，顯然無益于減少行政管理重復(fù)運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)及消除多頭執(zhí)法等弊端，也不符合事業(yè)體制改革的趨勢。理順了機構(gòu)和職能的關(guān)系，監(jiān)督人員目前存在的身份混亂問題，就可名正言順地加以統(tǒng)一，即宜于一律轉(zhuǎn)為行政編制，人員實行公務(wù)員管理。改制后由于同樣都由財政開支，不但不會增加財政負擔，還有利于整合衛(wèi)生資源和轉(zhuǎn)變行政職能，提高行政監(jiān)督效率?，F(xiàn)代西方發(fā)達國家行政管理改革的一條重要經(jīng)驗，就是將政府的決策與執(zhí)行職能逐步分開，縮小政府組成部門及其決策人員的規(guī)模，適當擴大行政執(zhí)行人員規(guī)模，進而提高行政決策科學性，加強專業(yè)監(jiān)督力度。

2．加強隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

基層的衛(wèi)生監(jiān)督工作也要靠人來做。建設(shè)一支能適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生市場需要的結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精湛、廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，是搞好基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作和保障人民健康的關(guān)健。因此，首先應(yīng)該滿足監(jiān)督人員數(shù)量的合理需要，參照原衛(wèi)生部關(guān)于按“轄區(qū)每萬名常住人口配備1－1．5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標準，測算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制”的規(guī)定，配足配齊工作人員。其次要調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)督隊伍結(jié)構(gòu)，增加臨床醫(yī)學、法律學、公共衛(wèi)生管理學等相關(guān)專業(yè)的人員，讓熟悉醫(yī)療流程、懂得醫(yī)療市場管理的專業(yè)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。為此，一要嚴格把好入口關(guān)，聘用人員時應(yīng)嚴格按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，把“遵守法律和職業(yè)道德”、”具備衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)的專業(yè)和法律知識”、“經(jīng)過衛(wèi)生監(jiān)督員崗位培訓(xùn)并考試合格”、“新錄用人員應(yīng)具有大專以上學歷”五個條件作為標準，公平競爭，擇優(yōu)錄取，配齊配強隊伍，從源頭上為建立負責任、有活力的衛(wèi)生監(jiān)督隊伍奠定基礎(chǔ)，盡快適應(yīng)當前形勢和任務(wù)需要。二要重視培訓(xùn)輪訓(xùn)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督涉及面廣，專業(yè)性強，即使接受過高學歷教育，隨著醫(yī)療知識和技術(shù)的豐富與發(fā)展也會老化。所以，為適應(yīng)衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的新要求，要通過各種形式，認真實施原衛(wèi)生部《2005—2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》，及時讓他們得到繼續(xù)教育，提高整體素質(zhì)就顯得必不可少。培訓(xùn)輪訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該重在實際工作需要，首先是加強醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)的學習，提高依法監(jiān)督能力；其次是充實醫(yī)政管理專業(yè)知識，真正成為醫(yī)政執(zhí)法監(jiān)督工作的行家里手；同時重視進行“廉潔勤政、執(zhí)法為民”的教育，提升職業(yè)道德境界。

3．規(guī)范執(zhí)法行為，增強內(nèi)部協(xié)調(diào)

與其他行政工作一樣，加強內(nèi)部管理也是保證基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督公正與效率的重要手段。為此，也應(yīng)當按照原衛(wèi)生部印發(fā)的《全國衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作規(guī)范》、《關(guān)于衛(wèi)生行政執(zhí)法責任制的若干規(guī)定》等一系列文件規(guī)定，建立明確的責任制，認真履行職責，做到任務(wù)明確，責任到人。主要是建立健全規(guī)章制度和工作程序；完善制約機制，建立關(guān)健崗位輪換和執(zhí)法回避制度；公開辦事程序和辦事結(jié)果，接受社會監(jiān)督；強化服務(wù)意識，保護和尊重監(jiān)督對象的合法權(quán)益；大力推進監(jiān)督執(zhí)法考核和過錯責任追究，不斷規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。此外，由于基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督在針對具體事情或問題時多涉及到多個部門，如醫(yī)療機構(gòu)進行上環(huán)、取環(huán)、結(jié)扎、人流等項目時涉及到計生部門監(jiān)管，藥品、醫(yī)療器械等使用時涉及到藥監(jiān)部門監(jiān)督，醫(yī)療廣告時涉及到工商部門監(jiān)管，非法行醫(yī)罪查處時涉及到公安部門監(jiān)控等，所以，要取得實效并非只靠衛(wèi)生行政監(jiān)督一家機構(gòu)就能湊效，更需要相關(guān)部門的密切配合。這就需要加強各個相關(guān)部門的聯(lián)系協(xié)作，建立信息共享，探索協(xié)調(diào)新方法。如鏟除非法行醫(yī)這顆毒瘤，衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)固然責無旁貸，但如無公安、藥監(jiān)、工商、監(jiān)察、科技等部門配合，就很難取得效果。特別在開展一些大規(guī)模或重大的打擊非法行醫(yī)行動中，不僅要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂聯(lián)席會議制度，開展聯(lián)合執(zhí)法；而且要加強與基層政府、派出所、村（居）委會、城管等部門的聯(lián)系，如嚴格出租屋管理，嚴禁屋主租借場地給他人從事非法行醫(yī)活動等，才能有效化解監(jiān)督人員孤軍獨進的困境，提高監(jiān)控效率，使非法行醫(yī)無藏身之地。

4．增加財政投入，提供必要保障

基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督是純公共服務(wù)，需要公共財政保障其有效運作。因此基層政府都應(yīng)當按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，提供“衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責所需的一切經(jīng)費，包括人員經(jīng)費、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費和發(fā)展建設(shè)支出”，按照財政部、國家計委、原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見》（財社12000217號），在政府預(yù)算中根據(jù)其需要加以合理安排，保證其履行職責擁有必要經(jīng)費。為了使財政投入得到保障，還應(yīng)該通過立法形式在法律法規(guī)上得以固定，以防止這一方面的投入出現(xiàn)非常規(guī)形態(tài)變化。同時，基層衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)也應(yīng)當按時積極向同級政府匯報說明工作需要，爭取財政全額預(yù)算安排的主動權(quán)。財政保障的一個重要體現(xiàn)是物力保障。針對目前基層衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)普遍存在建設(shè)面積不達標，快速檢測設(shè)備數(shù)量不足，執(zhí)法取證工具和辦公設(shè)備性能陳舊，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落后等嚴重影響監(jiān)督監(jiān)測質(zhì)量和執(zhí)法公正性權(quán)威性的現(xiàn)象，基層政府也有責任按照原衛(wèi)生部關(guān)于《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》規(guī)定的配置標準，積極提供監(jiān)督執(zhí)法辦公用房、執(zhí)法車輛，以及取證與快速檢驗的設(shè)備、通訊工具、防護裝備、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，為衛(wèi)生監(jiān)督和綜合執(zhí)法提供物質(zhì)保障，從根本上解決“收費養(yǎng)人”問題。

篇2

（一）衛(wèi)生監(jiān)管工作任務(wù)艱巨

不少企業(yè)和學校衛(wèi)生觀念還很淡薄，就個別企業(yè)而言，基礎(chǔ)衛(wèi)生條件極差，在餐具消毒保潔方面還不夠，法律意識淺，辦證效率低，中間從業(yè)人員流動也很大，對衛(wèi)生知識的了解也很少，其衛(wèi)生操作技能也很差。特別是個體小型企業(yè)，他們在法律意識膚淺、淡薄，對各項衛(wèi)生設(shè)施配置也不愿投入，從業(yè)人員流動大，不支持健康檢查工作，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中甚至遭到個別人員辱罵等，衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員也難以將衛(wèi)生行政法執(zhí)行到位；還有一些集貿(mào)市場的生肉攤販從業(yè)人員不體檢、無衛(wèi)生許可證、無健康證，這些人員難管理，監(jiān)督執(zhí)法中，最易發(fā)生沖突，有的競拿刀威脅執(zhí)法人員，扣留執(zhí)法人員執(zhí)法證件。

（二）疾病管理環(huán)節(jié)薄弱

個別學校衛(wèi)生保潔員，他們自身衛(wèi)生保健意識淡薄，對傳染、食源性、寄生蟲等疾病的預(yù)防知識和能力都存在盲區(qū)和盲點，學校疾病也接二連三的發(fā)生，特別是農(nóng)村學校居多，然而學校對衛(wèi)生管理工作也不夠重視。

（三）衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員力度不夠

目前衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員對中小企業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)管尚未做到嚴格監(jiān)管，對小企業(yè)執(zhí)法力度不夠，部分違法行為不能及時處理，領(lǐng)帶衛(wèi)生監(jiān)管制度不全，不少執(zhí)法人員不能按時交辦上級部署的工作，其內(nèi)部管理和學習制度也有待加強和提高?？傊湍壳靶蝿荻?，衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)把重點工作放在打擊和查處非法經(jīng)營的企業(yè)讓他們無立足之地，保護合法經(jīng)營企業(yè)，推動經(jīng)濟秩序走上規(guī)范；和相關(guān)部門部門聯(lián)合執(zhí)法，對違規(guī)企業(yè)進行突擊檢查，嚴厲打擊不法經(jīng)營者。

二、對衛(wèi)生行政法的認識

衛(wèi)生行政法是學習和研究衛(wèi)生行政學的基本問題，它關(guān)系衛(wèi)生行政學的整個體系結(jié)構(gòu)。衛(wèi)生監(jiān)督主要有4個特征：(1)主體的特定性(2)職權(quán)的法定性(3)行為的主動性(4)國家強制性.衛(wèi)生行政單位是國家行政機關(guān)，根據(jù)國家授予的職權(quán)從事衛(wèi)生監(jiān)管工作，行政法是規(guī)定國家行政機關(guān)組織、職責權(quán)限、活動原則、管理制度和工作程序的法律規(guī)范的總和。它調(diào)整國家各級行政機關(guān)及其職能部門在行使行政管理職能中，同其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體和公民的社會關(guān)系。

三、如何利用行政法開展衛(wèi)生監(jiān)督工作

(一)定制完善的衛(wèi)生監(jiān)管人員管理制度

衛(wèi)生監(jiān)管不惡魔呢要各盡其職，積極配合上級領(lǐng)導(dǎo)嚴查不符合衛(wèi)生標準的不法企業(yè)，執(zhí)法過程中必須嚴格執(zhí)行不得有任何徇私行為和懶惰心理。加強內(nèi)部執(zhí)法人員的整頓是保證衛(wèi)生監(jiān)管工作執(zhí)法到位的前提保證。其次爭取政府的高度重視，將衛(wèi)生監(jiān)管同環(huán)保和消防等審查共同進行，讓建設(shè)項目必須做好各方面的登記，以至于從源頭上嚴格控制。另外還要不但探索衛(wèi)生監(jiān)管的工作方式，集中精力對重點單位實行監(jiān)督和審查，進而提高衛(wèi)生監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。

(二)大力加強衛(wèi)生健康知識的宣傳

定時開展衛(wèi)生健康知識的法規(guī)宣傳，提高社會職業(yè)衛(wèi)生的意識，采取調(diào)研等形式深入了解目前存在的衛(wèi)生問題，加強領(lǐng)導(dǎo)、把衛(wèi)生監(jiān)管工作落實到實處。例如通過報刊、新聞媒體等進行宣傳，喚起社會對衛(wèi)生健康的關(guān)注。同時也要宣傳衛(wèi)生法律、法規(guī)。

(三)對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行專項檢查

組織開展對學校、企業(yè)、餐館等進行專項執(zhí)法檢查。對各類學校、單位、餐館的食品衛(wèi)生、衛(wèi)生設(shè)備以及環(huán)境等進行監(jiān)督檢查，確保學生、企業(yè)員工乃至人們的飲食和生活衛(wèi)生安全。例如：水質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營單位、食品制造單位、學校食堂、醫(yī)療衛(wèi)生單位、衛(wèi)生抽檢等專項檢查

(四)依法執(zhí)行衛(wèi)生行政法

嚴格按照衛(wèi)生行政法追究和處理不法企業(yè)，衛(wèi)生行政法追究程序主要包括下面幾個環(huán)節(jié)：立案、調(diào)查取證、提出處理意見、經(jīng)審查委員會集體討論并作出處理決定。完整的監(jiān)督系統(tǒng)既保護了衛(wèi)生監(jiān)管對象的權(quán)利也體現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法的合理性。

(五)及時通報衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測信息

篇3

行政執(zhí)法機關(guān)是維護社會秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展，依法行使行政執(zhí)法權(quán)的國家機關(guān)，在國家的正常運行中，起著重要的作用。但是行政執(zhí)法中確實也存在著不容忽視的問題。表現(xiàn)在行政執(zhí)法行為隨意性太強，執(zhí)法人員即是法律，行政處罰不受監(jiān)督，執(zhí)法人員執(zhí)法行為不受制約，執(zhí)法中主觀武斷，徇私枉法，執(zhí)法不嚴，瀆職失職，，甚至執(zhí)法犯法。從全國案例看，確實存在不可忽視，甚至嚴重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質(zhì)奶粉案等等，無不反映出行政執(zhí)法的混亂狀態(tài)和負有執(zhí)法職責的部門行政執(zhí)法嚴重失職和軟弱混亂的問題。

造成行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法行為出現(xiàn)問題的原因是多方面的，其中對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督不力，也是主要原因之一。行政執(zhí)法行為，是否合理、合法、適當，行政執(zhí)法行為受不受監(jiān)督，如何進行監(jiān)督，由哪個部門進行監(jiān)督，怎樣限制、規(guī)范行政執(zhí)法行為、防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用，防止對當事人的侵權(quán)等等，對這些問題的探討，由來已久，但真正落到實處，還需要相當長的時間，因為依法治國的目標并非短期能夠?qū)崿F(xiàn)。在行政執(zhí)法行為中，除當事人依法提出復(fù)議申請引起行政復(fù)議程序，或向人民法院提出行政訴訟主張，引起行政訴訟程序外，其他行政執(zhí)法行為，基本處于無外部監(jiān)督的狀態(tài)，對這些執(zhí)法行為的監(jiān)督，主要通過內(nèi)部規(guī)章制度的制約，然而從上述案例可以看出，這些內(nèi)部制約機制發(fā)揮了多大作用，已足以說明問題。"權(quán)力失去監(jiān)督，就會產(chǎn)生腐敗"，永遠是一條真理。

二、檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀及監(jiān)督不力的原因

檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)行政執(zhí)法實施法律監(jiān)督的狀況總的來說還不能令人滿意，涉及人民群眾利益的偽劣產(chǎn)品問題、食品安全問題、醫(yī)藥衛(wèi)生安全問題、建筑安全問題、環(huán)境衛(wèi)生安全問題、工商、稅費、稅流失問題等等，一個也沒解決好，監(jiān)督乏力。

正因如此，近幾年來，檢察機關(guān)自覺加強了對這些領(lǐng)域的法律監(jiān)督力度，通過開展立案監(jiān)督專項行動制止"以罰代刑"的問題，通過加大查辦職務(wù)犯罪懲治行政執(zhí)法機關(guān)中的腐敗犯罪分子，對犯罪起到警示、震攝作用，通過扎這實開展職務(wù)犯罪預(yù)防，防患于未然，對行政執(zhí)法行為的正確、公正、嚴格、規(guī)范行施起到了促進作用，可以說上述工作均取得了一定的效果，但監(jiān)督的任務(wù)仍任重而道遠。從當前檢察機關(guān)的監(jiān)督手段看，主要有以下兩種：一是對涉嫌構(gòu)成犯罪而行政執(zhí)法機關(guān)處以行政處罰的案件進行立案監(jiān)督。近幾年來，高檢院相繼推出對經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪案件實施立案監(jiān)督的專項行動，意在加強對行政執(zhí)法中有案不立、有罪不究，以行政處罰代替刑事處罰的監(jiān)督力度，發(fā)揮打擊犯罪，遏制犯罪，維護經(jīng)濟正常健康發(fā)展的目的。專項行動取得了一定的成績，但總體發(fā)展仍需加強，機制建設(shè)尚不配套，受主觀因素的影響大，工作制度不到位。二是通過查辦職務(wù)犯罪案件來達到監(jiān)督的目的，但從統(tǒng)計情況看，自偵案件中查辦行政執(zhí)法人員貪污賄賂犯罪案件比例比較低，而因庇護行政違法案件當事人而受到查處的公職人員職務(wù)犯罪案件則更少。

分析原因主要有：一、案件線索少。據(jù)某縣統(tǒng)計，幾年來因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件，向檢察機關(guān)進行控告、舉報的一件也沒有。面對線索的匱乏，檢察機關(guān)只能依靠自已發(fā)現(xiàn)線索，而其他工作的繁忙（該項工作主要有偵查監(jiān)督部門負責），又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報線索少的原因是不言而喻，被處罰的當事人本來可能涉嫌犯罪，而被行政執(zhí)法機關(guān)處以較輕的處罰（相對刑罰而言），當然會息事寧人；而行政執(zhí)法機關(guān)對此已作罰款（主要形式）或其他形式的處罰，也必將受到經(jīng)濟利益驅(qū)使（嚴格不應(yīng)出現(xiàn)這種情況，但現(xiàn)實必竟存在）而得罰便罰，不會再去追究當事人其他責任了，這也正是以罰代刑現(xiàn)象存在的本質(zhì)所在。當然，群眾意識淡薄也是原因之一，但群眾對案件的了解不會很深，并且當今社會下，"事不關(guān)已"而主動"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，享有對國家法律正確實施進行監(jiān)督的權(quán)力和職責。但相比較而言，檢察機關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在刑事法律的監(jiān)督上，也就是說刑事法律監(jiān)督是比較成熟的，而對行政執(zhí)法的監(jiān)督則相對弱化，主要原因筆者認為：在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來，在刑事法律監(jiān)督中，刑事訴訟法非常明確地規(guī)定了檢察機關(guān)在刑事訴訟中享有的職權(quán)，例如批捕權(quán)、公訴權(quán)、自偵案件立案、偵查權(quán)、檢察權(quán)、立案監(jiān)督權(quán)、偵查活動監(jiān)督權(quán)、對法庭審理的監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)、對監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督權(quán)等等，非常具體，非常明確，這是檢察人員履行職責的依據(jù)，是以國家強制力作后盾的，是憲法規(guī)定的檢察權(quán)的具體體現(xiàn)，因而在履行監(jiān)督職責中工作有力度，監(jiān)督機制也成熟；而對行政執(zhí)法的監(jiān)督，除自偵部門依法對涉嫌職務(wù)犯罪的行政執(zhí)法工作人員進行立案、偵查的權(quán)力外，法律的規(guī)定則幾乎是個空白。例如開展的立案監(jiān)督專項行動中，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的案件線索能否進行檢查，查到什么程度，行政執(zhí)法機關(guān)有沒有義務(wù)配合、在不配合時又怎么辦，檢察機關(guān)如何建議行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規(guī)定，也沒有嚴格的程序。從現(xiàn)實執(zhí)法情況看，只是檢察機關(guān)通過加強與有關(guān)行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，達成共識，簽訂會議紀要等形式來開展監(jiān)督工作，筆者認為，這種"協(xié)調(diào)"形式的監(jiān)督是達不到法律規(guī)定的效果的，工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監(jiān)督在貫徹中同法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)是無法并論的。三、監(jiān)督手段弱。從當前情況看，對經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執(zhí)法機關(guān)"以罰代刑"現(xiàn)象的存在和案件線索無法被司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)并追究。而檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督又缺乏有力的手段，《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十二條規(guī)定，檢察機關(guān)對涉嫌犯罪的案件，在行政執(zhí)法機關(guān)不移送時，也僅能提出"檢察建議"，從手段上分析，比較弱，并且提建議的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現(xiàn)實情況分析，經(jīng)濟領(lǐng)域犯罪案件法律規(guī)定的構(gòu)罪標準一般數(shù)額較高，而行政執(zhí)法機關(guān)一次查獲和發(fā)現(xiàn)的當事人的物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數(shù)額和標準。對此情況，檢察機關(guān)怎么辦，也無從下手。因為檢察機關(guān)也無法再進行初查，從人力、物力上也難以保障，并且行政執(zhí)法機關(guān)是否支持也可見一斑。

三、建議和對策

行政執(zhí)法機關(guān)存在隨意執(zhí)法的現(xiàn)象比較嚴重，極大地損害了國家行政機關(guān)的形象，破壞了人們的法制觀念，損害了經(jīng)濟的健康發(fā)展。落實檢察監(jiān)督權(quán)，防止打擊不力，關(guān)鍵在于依法履行檢察監(jiān)督職責，建立合理機制，完善法律規(guī)定，補足漏洞和空白，深挖犯罪線索，加大打擊力度，實現(xiàn)公平正義的要求。

篇4

一、電視問政：定位與功能

美國潮流電視頻道（Current TV Channel）主席阿爾˙戈爾認為，“雖然互聯(lián)網(wǎng)是一種民主的力量，電視仍然是最具影響力的媒介形式”。這位享譽全球的傳媒大亨強調(diào)的是廣電媒體在組織規(guī)模、影響覆蓋面、信息處理專業(yè)化等方面遠遠領(lǐng)先于其他形式的媒體。很多傳統(tǒng)媒體沒有利用好這一優(yōu)勢，往往將政民對話辦成了一場秀，在這點上《對話蘇州》欄目，經(jīng)過兩年多的摸索，它成為了創(chuàng)新社會管理、開拓工作渠道的“蘇州經(jīng)驗”。

（一）定位：接地氣而不失深度

“對話蘇州”是蘇州廣電總臺一檔大型時政訪談節(jié)目。節(jié)目誕生的背景，正值中國經(jīng)濟長期高速發(fā)展的同時，也積聚了各種矛盾，作為一檔電視對話節(jié)目，將話題從具體新聞事件切入，來充分體現(xiàn)媒體的橋梁作用。市級領(lǐng)導(dǎo)干部思考的往往是帶有全局性、綱領(lǐng)性的政策，而老百姓更關(guān)心的則是一個個具體的事件。當找到這兩者的結(jié)合點時，讓對話既接了“地氣”，又有了深度。

（二）功能

1. 關(guān)注社會熱點，反映民情民意。在8月8日第十九期《對話蘇州》節(jié)目之時，正值蘇州最熱的高溫季節(jié)，市民出行就是一個大問題，現(xiàn)場的公交達人就邀請交通局長邵建林體驗108路這樣線路設(shè)置不合理且非空調(diào)的公交車。面對市民的邀請，邵建林兌現(xiàn)他的承諾，親自體驗了非空調(diào)車。在公交車上，邵建林明確承諾，明年這個時候保證將非空調(diào)換成空調(diào)公交車。這一舉動在網(wǎng)上引起了熱議與好評。

2. 順應(yīng)民情民意，為政府決策提供依據(jù)?！秾υ捥K州》第二期，主題是“共筑食品安全防線”，當時，全國范圍內(nèi)接二連三出曝出食品安全方面的負面新聞，也成為全社會關(guān)注的熱點。

這期節(jié)目從一些具體的新聞事件說起，不僅僅就事論事，而是圍繞市民關(guān)心的蔬菜農(nóng)藥殘留檢測等環(huán)節(jié)，提出一個個現(xiàn)實問題。節(jié)目現(xiàn)場，如同一個擴大版的市政府工作會議。節(jié)目錄制后，直接推動蘇州出臺了一個相關(guān)紅頭文件。在當時全國都在關(guān)注食品安全問題的背景下，這也成為了又一條“蘇州經(jīng)驗”被新華社報道。

二、電視問政的限度與出路

（一）電視問政能刨根問底嗎

政府的工作放在電視上讓群眾來問、來考，說明政府在改進機關(guān)作風上已經(jīng)跨出了很大的一步。受眾喜歡電視問政這樣的一種形式，但是電視問政節(jié)目的展開，必須依靠當?shù)卣陨隙碌膹娏ν苿?，如果光靠媒體的力量是很難推進的，電視臺是完成“命題作文”，是具體的實施者。電視臺很難憑一己之力邀請到官員去接受問責。

此外，一些地方，問是問得熱鬧，當面表態(tài)節(jié)目結(jié)束之后就解決，但是過后還是回答要“走程序”甚至不了了之。 由誰來督促檢查，群眾反映的問題誰來追究？落實和執(zhí)行才是最大的問政。

（二）常態(tài)機制如何建立

卡茨曾經(jīng)指出：許多網(wǎng)絡(luò)的公共論壇上充斥其中的是虛假、無聊，甚至侮辱與人身攻擊等信息，這些信息形成根深蒂固的沉淀在網(wǎng)絡(luò)文化中的所謂的“火焰戰(zhàn)”（flame war），所有這些都阻礙了理性對話的展開。時下，黨的群眾路線教育實踐活動正在展開，中央提出要求“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，從某種意義上來說，一方面，電視問政是一面很好的鏡子，可以照出相關(guān)部門和人員工作中的不足和缺陷；另一方面，問需于民、問計于民就像照鏡子，應(yīng)該成為一種習慣，當然，“照”過之后，更重要的事情還是接下來的“洗澡”、“治病”。 長效機制如何建立，是我們要思考的問題。

電視問政由于其成本較高、實效性較差，這樣的方式只能是起到一個點的作用，而我們國家無論是在中央還是地方，通過人大、通過民意的代表機關(guān)，去進行日?；?、常態(tài)化的問責，可以借助電視載體向人民群眾直播，這樣不僅少了點秀的味道，更重要的是在制度上有保障，能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)性與常態(tài)化。

（三）節(jié)目創(chuàng)新刻不容緩

結(jié)合蘇州百姓的個性特征、蘇州的文化氛圍，蘇州的對話節(jié)目更多的是一種理性互動、實效溝通，建設(shè)性質(zhì)詢。相比與武漢的直播問政，就顯得不夠“火爆”。在話題引導(dǎo)上，“策劃”的痕跡過分明顯。這方面雖然方便了節(jié)目的錄制，保證了節(jié)目的流暢程度，但反過來也制約了節(jié)目“出彩”。今后的對話中，欄目可以適時插入更多“意外”的環(huán)節(jié)，制造矛盾與沖突，這不僅能夠增加節(jié)目的可看性，更能夠考驗領(lǐng)導(dǎo)干部的媒介素養(yǎng)。

三、結(jié)語

在社會轉(zhuǎn)型期，民意比以往來的更加熱烈，群眾對話的欲望，表達自己訴求的心理比任何時候都要強烈，在網(wǎng)絡(luò)輿論迅速崛起時，主流媒體發(fā)聲，給我們提供了思考，電視問政是一個點，它成為了公眾便捷表達訴求的“揚聲器”，這在一定程度能夠使政治生活更民主、平等和自由。而如何通過這個點實現(xiàn)面的效應(yīng)，就需要建立基層與政府職能部門溝通互動的長效機制，需要政府通過多渠道來合理有序調(diào)動百姓參與公共事務(wù)、共商國事的積極性，這樣才能讓政民關(guān)系更加和諧，讓人民共享改革的紅利，譜寫“中國夢”的蘇州篇章。

參考文獻

[1] 劉建明.輿論學概論[M].北京：中國傳媒大學出版社，2009.

篇5

1、法國立法例模式

在法國，檢察院是國家和社會利益的代表，有權(quán)依照《民事訴訟法》第十三編"檢察院"一章的規(guī)定，作為主要當事人（即原告）的身份提訟，也可以作為從當事人參與訴訟。檢查官的身份是從當事人。法國檢察機關(guān)的民事訴訟職權(quán)不僅在《民事訴訟法典》中有規(guī)定，更重要的內(nèi)容在《法國民法典》這部實體法中所規(guī)定的。在這部法律中，至少有59個條文對共和國檢查官、檢察院和檢察部門在民事訴訟中的職權(quán)作了規(guī)定。③法國訴訟理論認為，凡是涉及到國家利益、社會公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動，檢察官參與其中，就能起到對以上利益者的維護作用。在行政訴訟活動方面，1799年，在中央成立國家參事院，作為國家之首的咨詢機關(guān)，同時受理行政案件。1872年賦予國家參事院委任審判權(quán)，從此開始取得獨立于政府的地位，在法律上成為法國的最高行政法院。1889年，法國廢除了部長法官制，即除法律另有規(guī)定外，一切行政訴訟可以直接向行政法院。行政訴訟由此更加健全的建立和發(fā)展起來。值得一提的是，我國澳門通過的《澳門民事訴訟法典》中也規(guī)定了與法國立法例模式相近的內(nèi)容。

2、蘇俄立法例模式

篇6

中圖分類號DF84文獻標識碼A

文章編號1004－4043200209－0017－04

行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。實踐中，有人過分看重“權(quán)”字，認為對行政訴訟的法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的裁量權(quán)，可以行使也可以不行使。然而，根據(jù)公法理論，任何公權(quán)力都具有兩面性——既是權(quán)力也是職責。據(jù)此，檢察機關(guān)有義務(wù)根據(jù)法律規(guī)定全面履行行政訴訟監(jiān)督職責。為發(fā)現(xiàn)和糾正違法的行政訴訟行為，檢察機關(guān)應(yīng)當對“行政訴訟活動”進行審查。既然是“法律監(jiān)督”，檢察機關(guān)對行政訴訟活動的審查程度就應(yīng)當是合法性審查，而不包括合理性審查?？梢哉f，全面把握行政案件的審查對象是檢察機關(guān)適當履行行政檢察職責的前提。

與刑事訴訟中司法機關(guān)根據(jù)刑事訴訟規(guī)則確定刑事案件的審查對象、民事訴訟中法院根據(jù)民事訴訟規(guī)則確定民事案件的審查對象一樣，行政案件的審查對象是根據(jù)行政訴訟規(guī)則派生出來的。三種訴訟的任務(wù)各不相同，其訴訟規(guī)則也不盡相同，決定了刑事、民事、行政案件中司法機關(guān)的審查對象各不相同，檢察機關(guān)在審查行政案件的實踐中，切忌套用刑事或民事案件的審查對象。而且，檢察機關(guān)與法院在行政訴訟中所起的作用不同，決定了檢察機關(guān)審查行政案件的對象與法院審查行政案件的對象也不相同。行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督的對象，即“行政訴訟活動”，實際上是指所有行政訴訟行為，既包括法院的行政審判行為，也包括當事人的訴訟行為。具體地說，檢察機關(guān)審查行政案件的對象主要有以下幾個方面：

一、行政裁判的合法性

除檢察監(jiān)督原則之外，行政訴訟法對行政檢察還有一條具體規(guī)定：“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！睂嵺`中，抗訴是檢察機關(guān)對行政訴訟活動行使監(jiān)督權(quán)的主要方式，行政裁判的合法性也因此成為檢察機關(guān)審查的主要對象。由于法律規(guī)定檢察機關(guān)僅僅對生效行政裁判行使抗訴權(quán)，檢察機關(guān)通常只受理、審查不服生效行政裁判的申訴。至于尚未生效的行政裁判是否應(yīng)當作為檢察機關(guān)的審查對象，雖然有進一步探討的余地，但現(xiàn)實必要性和理論根據(jù)都顯不足。當前，檢察機關(guān)應(yīng)以生效行政裁判的合法性作為主要的審查對象。

從理論上講，檢察機關(guān)全面履行監(jiān)督職責的前提是審查生效行政裁判的全部，而不能有所遺漏。而法院的相應(yīng)義務(wù)是每作出一個裁判就要把案卷移送檢察機關(guān)進行審查。但是，如果環(huán)顧一下相關(guān)制度，就會發(fā)現(xiàn)，法律機制對法律統(tǒng)一正確實施的追求，就像人們追求真理一樣，只能接近而永遠不可能到達。法律應(yīng)當普遍適用于所有的人，這是法律的內(nèi)在要求，然而，再龐大的國家機器也做不到將所有公民、法人的全部行為都置于其視野之內(nèi)。同樣，依法行政原則也要求所有的行政機關(guān)及其工作人員依法履行職責，而國家同樣沒有能力讓所有行政機關(guān)及其公職人員的活動處于監(jiān)督機關(guān)乃至公眾的監(jiān)督之下。正因為如此，行政訴訟、行政復(fù)議都只能是“不告不理”的監(jiān)督機制。同樣，檢察機關(guān)對行政裁判合法性進行監(jiān)督的實際范圍，應(yīng)受制于訴訟經(jīng)濟原則。檢察監(jiān)督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然檢察機關(guān)要做到審查全部生效行政裁判是不可能實現(xiàn)的，那么，檢察機關(guān)應(yīng)以哪些生效行政裁判作為審查對象，也就成為一個非?，F(xiàn)實的問題。

按照《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四條的規(guī)定，檢察機關(guān)受理行政案件，主要有以下來源：當事人或者其他利害關(guān)系人申訴的；國家權(quán)力機關(guān)或者其他機關(guān)轉(zhuǎn)辦的；上級人民檢察院交辦的；人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的。在這一規(guī)定當中，國家機關(guān)被擬定為社會利益和國家利益的化身，它代表了法律上承認的利害關(guān)系人之外的所有人來判斷行政裁判是否侵害了社會利益和國家利益，是否嚴重踐踏了法制。問題是，它的判斷標準是它自己的，而不是大眾的，也不是其他利益主體的。眾所周知，任何國家機關(guān)的權(quán)力都是由人來行使的，不同的公職人員，雖然其智力、品行和責任感不盡相同，但他們所處的社會地位卻大致相同，這就決定了他們對利益的判斷標準具有相對的單一性，他們與其他階層的人群對社會現(xiàn)象的感受完全不同①。而行政事務(wù)的公共性決定了行政裁判常常涉及到公眾的利益和社會的長遠利益、根本利益。根據(jù)憲法規(guī)定，各個階層社會成員的利益因違法的行政裁判受到損害時，都應(yīng)當有表達意見的機會，無論他它是不是法律擬定的利害關(guān)系人。如果將檢察機關(guān)受理案件的來源局限于利害關(guān)系人申訴和擬定的公共利益代表的發(fā)現(xiàn)，就有可能影響檢察機關(guān)的視野。實踐已經(jīng)證明，檢察機關(guān)受理的案件絕大多數(shù)是當事人申訴的案件，自行發(fā)現(xiàn)的案件極為罕見。在今后的檢察工作中乃至將來修訂法律時，對“利害關(guān)系”應(yīng)盡可能地作廣義的理解，甚至可以將公民因社會利益、國家利益受損而受到的利益影響視為一種法定的行政申訴權(quán)利。如果做到了這一點，行政檢察實踐就向法治的理想又靠近了一大步，憲法賦予公民的檢舉權(quán)在這個領(lǐng)域也受到了保障。

與法院審查具體行政行為的合法性以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章一樣，檢察機關(guān)審查行政裁判的合法性也要以法律、法規(guī)為依據(jù)，也要參照規(guī)章。所不同的是，法院審查具體行政行為所依據(jù)的法律主要是指行政法規(guī)范，而檢察機關(guān)審查行政裁判合法性的依據(jù)，除行政法規(guī)范之外，還有行政訴訟法。

從實踐情況來看，行政判決違法主要指以下幾種情形：（1）撤銷了完全合法的被訴具體行政行為，或者撤銷了不可撤銷的違法行為；（2）完全維持了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（3）完全撤銷了部分合法部分違法的被訴具體行政行為；（4）維持了主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)的具體行政行為或者顯失公正的行政處罰；（5）沒有判決應(yīng)當履行法定職責的行政主體履行法定職責；（6）判決行政機關(guān)履行不應(yīng)履行的職責；（7）應(yīng)當駁回原告訴訟請求而未駁回，或者不應(yīng)駁回原告的訴訟請求而判決予以駁回；（8）將違法行為確認為合法，將合法行為確認為違法，或者確認應(yīng)判決撤銷的行為無效；（9）應(yīng)給予行政賠償?shù)?，判決不給予賠償，或依法不應(yīng)給予行政賠償?shù)恼埱笈袥Q予以行政賠償。

檢察機關(guān)應(yīng)當行使抗訴權(quán)的行政裁定主要有以下幾種情形：（1）對應(yīng)予受理的行政案件，作出不予受理或駁回的裁定；（2）對不符合撤訴條件的案件，作出準許撤訴的裁定；（3）對不符合終結(jié)訴訟的案件，裁定終結(jié)訴訟；（4）對不符合終結(jié)執(zhí)行條件的案件，裁定終結(jié)執(zhí)行。

檢察機關(guān)審查行政裁判，主要是判斷其是否符合抗訴標準。但這不是惟一目的。有些行政裁定并不具有終結(jié)整個訴訟程序的意義，通過抗訴來進行監(jiān)督會造成訴訟久拖不決，弊大于利。對那些不宜通過再審予以糾正的行政裁定，檢察機關(guān)雖然可以不提出抗訴，但仍然應(yīng)將其作為審查對象，并論證和探索其他監(jiān)督方式的可能性。

二、當事人之間的行政爭議

在行政訴訟中，當事人之間的爭議主要是被訴具體行政行為的合法性，這是行政審判要解決的核心問題。而檢察機關(guān)監(jiān)督行政訴訟活動的目的，主要是保障和監(jiān)督法院依法行使審判權(quán)。與此相對應(yīng)，檢察機關(guān)審查的直接對象不是當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也不是被訴具體行政行為的合法性，而是裁斷當事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政裁判及其作出過程的合法性。但是，檢察機關(guān)對于法院是否依法作出裁判的判斷，需要以準確地判斷當事人之間的行政爭議為前提。正因為如此，當事人之間的行政爭議也是檢察機關(guān)審查行政案件的對象。

對于當事人之間的爭議法院在什么情況下如何裁判，是法律事先擬定好的。行政訴訟法第五十四條和有關(guān)的司法解釋對法院行政判決的條件作了明確的限定。行政判決應(yīng)遵循這些條件，違反了法定判決的條件就是違法的判決，檢察機關(guān)應(yīng)當依法提出抗訴。實踐中，檢察機關(guān)只有通過對當事人之間爭議的具體行政行為的主體權(quán)限、事實認定、程序和法律適用等要素進行全面審查，才可能無一遺漏地發(fā)現(xiàn)行政判決中存在的錯誤。檢察機關(guān)出于判斷行政裁判合法性的需要而不得不審查被訴具體行政行為的合法性，其審查標準、內(nèi)容和審查的程度與法院審查具體行政行為合法性的標準②、內(nèi)容和程度大致相同，只是審查程序相對較為簡約③。

實踐中，檢察機關(guān)審查行政爭議容易出現(xiàn)以下問題：其一，以所謂的“客觀事實”代替法律事實，忽視行政證據(jù)規(guī)則和行政訴訟證據(jù)規(guī)則的適用，從而導(dǎo)致對行政裁判合法性的判斷錯誤；其二，忽視行政機關(guān)行使職權(quán)過程中遵循程序規(guī)則的義務(wù)，無視行政裁判在判斷具體行政行為是否違反法定程序方面的錯誤；其三，無視法院的不予受理、駁回裁定對行政爭議的實體意義，未能妥善履行保護公民、法人或者其他組織權(quán)的法定職責。

三、行政審判行為的合法性

行政審判行為，是法院行使行政審判權(quán)的體現(xiàn)，是行政訴訟活動的重要組成部分。根據(jù)檢察監(jiān)督原則，法院的行政審判行為當然屬于檢察監(jiān)督的范圍。不僅如此，對行政審判行為實行法律監(jiān)督，也是法院依法行使行政審判權(quán)原則的要求?！缎姓V訟法》第三條規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！痹谛姓V訟法頒行之初，人們對這一規(guī)定常常突出強調(diào)獨立審判的重要性，對依法審判的呼聲不高，隨著民主政治的發(fā)展和社會觀念的進步，法院獨立審判的理念日漸深入人心，法院行使行政審判權(quán)受到的干預(yù)越來越少，防止行政審判不公也就越來越顯現(xiàn)其重要性。在人大和檢察機關(guān)之間，由誰來承擔監(jiān)督審判權(quán)的主要責任，并不是理論問題，最終的選擇標準只有一個：實際效果。

檢察機關(guān)對行政審判行為的監(jiān)督，主要是對法院是否依據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定作出審判行為的監(jiān)督。從這種意義上說，檢察機關(guān)對法院的行政審判行為的審查，實際上就是對審判程序是否合法的審查。一個公正、合法的裁判，不僅要內(nèi)容合法，而且應(yīng)當是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根據(jù)其內(nèi)容來確定。正因為如此，法律把“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定”規(guī)定為檢察機關(guān)提出抗訴的理由之一。從這種意義上說，對法院的審判行為的審查，也是檢察機關(guān)依法行使抗訴權(quán)的需要。對于利害關(guān)系人申請抗訴的案件，檢察機關(guān)的審查不應(yīng)局限于生效裁判的內(nèi)容是否合法，還要審查行政裁判的作出過程是否合法。

當然，并不是所有的違法審判行為都會影響案件的正確裁判。檢察機關(guān)也無需對所有違反程序作出的裁定提出抗訴。但這并不是法律對檢察機關(guān)可以無視部分不具有抗訴意義的程序違法的暗示。遵守訴訟規(guī)則是每個法官和每個法院的法定職責，任何違反訴訟程序的行為都應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。行政訴訟法規(guī)定的檢察監(jiān)督原則的內(nèi)涵非常豐富，糾正違法的行政審判行為應(yīng)當是檢察監(jiān)督原則的基本要求之一。

問題是，檢察機關(guān)經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)了違法審判行為，應(yīng)當如何行使監(jiān)督權(quán)以前的實踐中，有的檢察機關(guān)以“檢察建議”和“糾正違法通知書”作為糾正違法審判行為的主要監(jiān)督方式，效果并不理想。長此以往，檢察人員漸漸地失去了審查審判行為的責任感。到目前為止，旨在糾正違法審判行為的檢察實踐還沒有展開，立足于全局的研究論證也不多。違法審判行為之所以會長期存在，其原因就在于違法審判的責任沒有真正落實，因違法審判而受到追究者很少。其制度上的根源是，檢察機關(guān)負有審查違法審判行為的職責，但沒有追究違法審判行為的權(quán)力；人大及其常委會擁有監(jiān)督、懲戒法官的職責，但缺乏發(fā)現(xiàn)違法審判行為的有效渠道；檢察機關(guān)的審查與人大及其常委會的懲戒缺乏有效的銜接。我們認為，應(yīng)當把檢察機關(guān)審查發(fā)現(xiàn)違法審判的程序與人大及其常委會懲戒法官的程序銜接起來，賦予檢察機關(guān)彈劾違法審判的法官的職責。只有這樣，法院的審判行為才能真正成為檢察機關(guān)的審查對象。

四、其他訴訟行為的合法性

篇7

一、檢察機關(guān)在行政訴訟中的法律地位

關(guān)于檢察機關(guān)在行政訴訟中的法律地位問題,法學界和實際部門存在著不同的觀點和認識。(1)有人主張檢察機關(guān)參加行政訴訟處于原告地位;(2)有人主張檢察機關(guān)在行政訴訟中處于法律監(jiān)督者的地位;(3)還有人主張檢察機關(guān)在行政訴訟中具有雙重身份,從提訟的角度來看，它處于原告的訴訟地位,同時,它又行使法律監(jiān)督者的職能。國外立法對這一問題也采取了不同的態(tài)度。在英國,檢察機關(guān)參與行政訴訟的基本方式是提訟和參加訴訟。法律明確規(guī)定了檢察機關(guān)參與行政訴訟的情形并規(guī)定應(yīng)有檢察長參加的案件，檢察長應(yīng)該參加。英國總檢察長提訟或以檢察長的名義提訟,都以總檢察長作為訴訟形式上的原告人。在英王訴訟中,由有關(guān)的部充當原告人或被告人,如果沒有這樣的部,總檢察長充當訴訟中的原告人或被告人〔1〕.在德國,行政法院法規(guī)定了行政訴訟的公共利益代表人制度,就是聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人,州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方公共利益的代表人,他們分別是行政訴訟的參加人。〔2〕可見,在德國,檢察機關(guān)在行政訴訟中有自己的特點,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

我們認為,檢察機關(guān)在行政訴訟中始終處于法律監(jiān)督者的地位,而不等同于一般訴訟當事人,無論是提訟還是參加訴訟,其法律地位只能是國家的法律監(jiān)督機關(guān),主要理由如下:

第一,這是檢察機關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)決定的。我國憲法第129條明確規(guī)定:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！薄度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定的檢察機關(guān)的任務(wù)是“通過行使檢察權(quán),……維護主義法制,維護社會秩序……保護公民的人身權(quán)利、民利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會主義化建設(shè)的順利進行。”

第二,這是國家干預(yù)原則所決定的。檢察機關(guān)代表國家實行干預(yù)的目的是保證行政審判機關(guān)正確行使審判權(quán),確保行政裁判的公正、合法,保證行政訴訟立法目的的實現(xiàn)。檢察機關(guān)依法對行政訴訟活動實行法律監(jiān)督,對那些損害國家和社會公共利益的違法行為進行必要的干預(yù),確保行政訴訟法的順利實施,這是行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)。

第三,這是由行政訴訟法明確規(guī)定的。行政訴訟法第10條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。有人主張,檢察機關(guān)在參加訴訟時是處于法律監(jiān)督者的地位,在提訟時則處于原告的地位。這種觀點是不能成立的,我們認為,檢察機關(guān)在提訟時,仍然處于法律監(jiān)督者的地位,因為檢察機關(guān)提訟與當事人提訟不同。檢察機關(guān)提訟的權(quán)力來源于其法律監(jiān)督的職能,是由其法律監(jiān)督權(quán)派生出來的,因而具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。檢察機關(guān)提起行政訴訟,既是對行政違法行為的監(jiān)督,又是對行政相對人放棄訴權(quán)的行為的監(jiān)督。因而檢察機關(guān)在行政訴訟中不是處于一般當事人的訴訟地位,而是處于法律監(jiān)督者的訴訟地位。

檢察機關(guān)的行政訴訟中的法律地位體現(xiàn)在它既享有行政訴訟活動程序意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政訴訟活動是否合法,又享有實體意義上的監(jiān)督權(quán),監(jiān)督行政裁判是否合法、正確。因此,檢察機關(guān)在行政訴訟中應(yīng)該享有獨立的訴訟權(quán)利,承擔相應(yīng)的訴訟義務(wù)。訴訟權(quán)利主要包括:(1)有權(quán)提訟;(2)有權(quán)在行政訴訟的任何階段參加訴訟;(3)有權(quán)對案件的事實和證據(jù)進行調(diào)查;(4)有權(quán)查閱案卷、審查證據(jù);(5)有權(quán)參加法庭審理并對案件認定的事實和適用法律問題下發(fā)表意見;(6)有權(quán)對行政訴訟中的違法行為進行及時制止并提出修改意見;(7)有權(quán)對法院違法的一審裁判提出上訴;(8)有權(quán)對法院違法的二審裁判提出抗訴。訴訟義務(wù)主要包括:(1)嚴格按照行政訴訟程序辦案;(2)不行政審判人員依法獨立行使職權(quán);(3)保持法律監(jiān)督者的地位,不介入當事人之間的具體權(quán)利義務(wù)之爭?！?〕

二、行政檢察監(jiān)督的方式

行政檢察監(jiān)督的方式是指檢察機關(guān)對行政訴訟實行監(jiān)督的具體途徑和。我國行政訴訟法第64條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。由此可見,行政訴訟法明確規(guī)定了提出抗訴這種行政檢察監(jiān)督的方式。

除了法律明確規(guī)定的抗訴方式之外,是否還可以采取其他的行政檢察監(jiān)督的方式,如提訟、參加訴訟等,對此,法學界和實際部門存在著不同的認識和觀點,有的肯定,有的否定,并各自提出了自己的理由和根據(jù)。我們認為,從行政訴訟的立法目的出發(fā),根據(jù)我國檢察機關(guān)的性質(zhì)、地位和目的任務(wù),行政檢察監(jiān)督的方式應(yīng)當既包括提訟,又包括參加訴訟,主要理由如下:

第一,我國行政訴訟法第10條明確規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。行政訴訟法在總則中用專門的條文規(guī)定,其目的就在于行政檢察監(jiān)督是全方位、多角度的,是實施全面的、完整的法律監(jiān)督,而不是局部的、有限的法律監(jiān)督。檢察機關(guān)不僅要監(jiān)督審判結(jié)果——已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定,而且還要監(jiān)督訴前的行為和訴訟的全過程。如果行政檢察監(jiān)督的方式僅限于事后的抗訴監(jiān)督則不符合行政訴訟法第10條的立法精神,在實踐中不利于行政檢察監(jiān)督活動的全面開展。

第二,由于行政糾紛的雙方當事人的法律地位不平等,在行政相對人不敢或無力提訟的情況下,行政相對人就會被迫放棄訴權(quán)或改變自己的訴訟請求,對行政機關(guān)的行政違法責任就難以追究。由檢察機關(guān)提訟,就可以有效地保護行政訴權(quán)的行使,全面保護行政相對人的合法權(quán)益。

第三,為了保護國家和公共利益,必須實行全面的行政檢察監(jiān)督方式。在現(xiàn)實生活中普遍存在著行政機關(guān)的具體行政行為侵害了不特定群體的合法權(quán)益,而出現(xiàn)無人就全部損害提訟的情況。此外,行政機關(guān)為了逃避當被告,以犧牲國家利益為代價,降格執(zhí)法,這種違法的具體行政行為不僅侵犯了相對人的合法利益,而且使國家社會公共利益遭受損害。在上述這兩種情況下,必須對行政訴訟實行全面的行政檢察監(jiān)督。

第四,對行政訴訟實行全面的監(jiān)督,是維護社會主義法制統(tǒng)一的需要,由于檢察機關(guān)提起行政訴訟是基于法律監(jiān)督權(quán),而不是基于行政訴訟當事人的行政訴權(quán),因而它的意義不僅僅在保護行政相對人的合法權(quán)益，而且是維護社會主義法律的統(tǒng)一實施所必需。從這一環(huán)節(jié)開始對行政訴訟實行檢察監(jiān)督,對于保證行政相對人訴權(quán)的實現(xiàn),協(xié)助行政審判機關(guān)做好審查受理工作,具有重要的意義。由于對行政案件實行“不告不理”的原則,是否對違法具體行政行為提訟直接關(guān)系到該違法行為是否接受司法審查,因此,檢察機關(guān)對行政違法行為不應(yīng)該采取消極的態(tài)度,在案件受理后再進行監(jiān)督,而應(yīng)該采取積極的態(tài)度,賦予檢察機關(guān)提訟的權(quán)利,對行政訴訟實行事前的監(jiān)督,以切實保障行政訴訟立法目的的實現(xiàn)。

第五,檢察機關(guān)采取提訟和參加訴訟的方式對行政訴訟進行監(jiān)督是國外行政檢察監(jiān)督的基本監(jiān)督方式。在英國,英國的總檢察長對公共機構(gòu)的越權(quán)行為,有權(quán)向法院提訟,要求法院阻止令或作出確認判決;對于公民的告發(fā)，總檢察長也可在審查后由公民以總檢察長的名義向法院提起這方面的訴訟。如前所述,在德國,檢察機關(guān)有權(quán)以公益代表人的身份提訟等等。1985年9月公布的波蘭檢察院法第45條規(guī)定,檢察官要監(jiān)督行政法律的實施,并要求提起這類案件的訴訟。檢察官訴訟的任何階段都可以參加進去。匈牙利民事訴訟法典第337條第4款規(guī)定,如行政機關(guān)不同意檢察長的抗議,檢察長有權(quán)從這一決定通知在30天以內(nèi)向法院提訟并可參加訴訟?！?〕

除了上述三種行政檢察監(jiān)督的方式之外,有的同志還提出,檢察機關(guān)應(yīng)采取支持方式。我們認為,支持不應(yīng)成為行政檢察監(jiān)督的方式。支持是指檢察機關(guān)對行政侵權(quán)行為所造成的后果比較嚴重的,要支持行政相對人向法院提訟。采取支持的方式。由檢察院支持當事人,實際上是把民事訴訟法第15條確定的支持的原則到行政訴訟法中來,支持的實質(zhì)是一種社會監(jiān)督的方式,而不具有國家權(quán)力的性質(zhì),檢察院作為國家專門法律監(jiān)督機關(guān)既然有權(quán)實行提訟和參加訴訟的方式,其效力和作用遠遠超過了社會監(jiān)督的方式,因而沒有必要采取這種監(jiān)督方式?！?〕

三、行政檢察監(jiān)督的范圍

行政檢察監(jiān)督的范圍,我國未作明確的規(guī)定。法學界和實際部門對此認識也很不一致。有的同志認為檢察機關(guān)有權(quán)對所有的行政案件實行全面的監(jiān)督,有的同志則認為只能對一部分行政案件實行重點的監(jiān)督,但對應(yīng)當實行檢察監(jiān)督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的觀點:(1)其中一部分人認為行政檢察監(jiān)督的范圍是“公益性的行政案件”,以及根據(jù)行政相對人的申請參與的“重大個人權(quán)益的行政案件”;(2)另一部分人認為行政檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)根據(jù)訴訟請求來確定,只有在行政相對人不便或不敢并且案情基本清楚的情況下才屬于行政檢察監(jiān)督的范圍;(3)還有一部分人認為行政檢察監(jiān)督的范圍包括三大類案件:一是行政機關(guān)的違法侵權(quán)行為涉及到公共利益以及行政機關(guān)的行政違法行為后果比較嚴重并且受害人又放棄訴權(quán)的行政案件;二是檢察機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認為應(yīng)當監(jiān)督的重大行政案件;三是涉外的行政訴訟案件?！?〕

在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時,我們認為應(yīng)當注意到以下兩個問題:

第一,檢察機關(guān)實行法律監(jiān)督的權(quán)限問題。我們認為,人民檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān),行政檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)的一項職務(wù)行為,體現(xiàn)了國家意志,具有國家強制性。因此,它的監(jiān)督權(quán)限是不受限制的,對行政訴訟中的一切違法行為都有權(quán)進行監(jiān)督。不論行政案件的性質(zhì)如何,也不論是什么種類的行政案件,檢察機關(guān)都有權(quán)依法自行決定是否實行法律監(jiān)督,在監(jiān)督的范圍上不受任何限制。

第二,在行政檢察監(jiān)督實踐中的必要性和可能性的問題。行政檢察監(jiān)督是一項全新的工作,在我國剛剛起步,實踐中仍在試點摸索,人員缺乏,經(jīng)驗不足,又缺少成熟的指導(dǎo)和明確的法律依據(jù),因此,我們認為,目前在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時應(yīng)當分階段有選擇有重點地進行,沒有必要也沒可能將全部的行政案件納入監(jiān)督的范圍,這是因為:(1)我國行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟的范圍較為廣泛,種類復(fù)雜,檢察機關(guān)如果要對全部的行政案件進行監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實的。(2)相當一部分行政案件并沒有出現(xiàn)訴訟障礙,訴訟活動進行得較為順利,沒有發(fā)生違法行為,因此,檢察機關(guān)沒有實行法律監(jiān)督的必要。(3)行政訴權(quán)是行政相對人依法享有的一項重要的權(quán)利,是否行使或怎樣行使應(yīng)由行政相對人自行選擇,檢察機關(guān)在進行檢察監(jiān)督時應(yīng)當尊重行政相對人的選擇權(quán)和處分權(quán),正確處理國家干預(yù)與行政相對人自由選擇和處分的關(guān)系。

第三,借鑒國外確定行政檢察監(jiān)督范圍的立法規(guī)定。在英國,法律規(guī)定了行政檢察監(jiān)督的范圍,檢察長在下述情況下參與行政訴訟:(1)凡涉及公共權(quán)利和利益的訴訟,并要頒布訓(xùn)戒令或宣言加以保護的,必須有檢察長參加;(2)為防止損害公共利益或約束公共機關(guān)不致發(fā)生違法行為,經(jīng)檢察長許可后,私人和地方機關(guān)可以假借檢察長的名義提訟;(3)選舉法院審理有關(guān)選舉的案件時,需有公共控訴局長的代表參加,選舉法院關(guān)于選舉中有無不法行為向高級法院的報告,須抄送檢察長,以便決定是否實行控訴?！?〕

在現(xiàn)階段,我們在確定行政檢察監(jiān)督的范圍時,既要注意檢察機關(guān)有權(quán)實行全面的監(jiān)督,行政檢察監(jiān)督的范圍不受任何限制,同時又要從目前行政檢察監(jiān)督的必要性和可能性出發(fā),只能有選擇有重點地進行監(jiān)督,監(jiān)督范圍又是有限制的。我們必須把行政檢察監(jiān)督范圍的無限性和有限性結(jié)合起來,把應(yīng)有狀態(tài)和現(xiàn)有狀態(tài)結(jié)合起來,實行全面監(jiān)督和重點監(jiān)督相結(jié)合的原則,同時借鑒國外的有益經(jīng)驗,并以此來確定我國目前行政檢察監(jiān)督的范圍。

目前,從我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實情況出發(fā),考慮到作為監(jiān)督對象的行政案件的客觀情況,如案件的性質(zhì)、、復(fù)雜程度等等,將行政檢察監(jiān)督限定在以下范圍之內(nèi):

(1)涉及到社會公益的行政案件。(2)行政違法后果嚴重,案情重大,而無人提起的行政案件。這里的案情重大,包括損害嚴重的案件和情節(jié)惡劣的案件。(3)具有重大影響的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因為這類案件直接關(guān)系到國家的和我國在國際上的聲譽。(5)行政審判機關(guān)或行政訴訟當事人要求檢察機關(guān)參加,檢察機關(guān)也認為有必要參加的行政案件。(6)檢察機關(guān)認為有必要監(jiān)督的其他重大的行政案件。主要是檢察機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)并認為應(yīng)當監(jiān)督的行政案件。

四、行政檢察監(jiān)督中的抗訴

行政訴訟法第64條明確規(guī)定了檢察機關(guān)對行政訴訟有權(quán)提出抗訴,這是我國唯一從立法上予以確認的行政檢察監(jiān)督的方式。為了具體貫徹實施行政訴訟法的這一規(guī)定,最高人民檢察院制定了《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》(以下簡稱暫行規(guī)定),明確規(guī)定了檢察機關(guān)提起抗訴的途徑和方式。關(guān)于檢察機關(guān)行使抗訴權(quán)雖然在立法上有明確規(guī)定,是法定的檢察監(jiān)督方式,但是,由于立法規(guī)定過于簡略,很不完善,致使檢察機關(guān)在行使抗訴權(quán)時面臨著許多問題和困難。我們認為,根據(jù)行政訴訟法第64條以及司法解釋的精神,從我國行政檢察監(jiān)督的現(xiàn)實出發(fā),應(yīng)當全面理解和把握抗訴權(quán)的立法規(guī)定,抗訴權(quán)應(yīng)當包括以下三方面的:一是提出抗訴權(quán);二是在抗訴案件審理中的監(jiān)督權(quán);三是抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。即包括抗訴案件的事前、事中和事后三種監(jiān)督權(quán)，是三種監(jiān)督權(quán)力的統(tǒng)一體。

(一)提出抗訴權(quán)提出抗訴權(quán)中主要包括兩方面的問題:一是應(yīng)拓寬提出抗訴權(quán)的主體范圍;二是應(yīng)確定能夠提出抗訴的裁決的種類。

1.關(guān)于提出抗訴權(quán)的主體范圍。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第2條規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,應(yīng)當建議上級人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”這一規(guī)定具體設(shè)定了檢察機關(guān)在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),但是,對抗訴主體的規(guī)定有一定的缺陷。《暫行規(guī)定》中明確規(guī)定只有上級檢察機關(guān)才能成為抗訴主體,而同級檢察機關(guān)不能行使抗訴權(quán),只享有提出抗訴的建議權(quán),不能直接成為抗訴的主體。這一規(guī)定給行政檢察監(jiān)督的實踐帶來了許多問題和困難,主要表現(xiàn)在:其一,抗訴權(quán)過于集中,容易造成抗而不決的現(xiàn)象。由于大量生效的行政判決、裁定發(fā)生在基層人民法院,抗訴權(quán)就會集中在分檢、市檢以上的檢察機關(guān),由于這些機關(guān)沒有直接參加行政訴訟活動,對案情不熟悉,再加上、辦案時間和數(shù)量條件的限制,因而難以及時發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的職能。

其二,在監(jiān)督實踐中,抗訴任務(wù)將主要集中在省一級檢察機關(guān),而省一級檢察機關(guān)在對全省檢察工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時,還得應(yīng)付大量的抗訴案件,在目前這種情況下,難以及時和有效地行使抗訴權(quán)。

基于上述理由,我們認為,為了確保行政檢察監(jiān)督的順利進行,應(yīng)當拓寬行使抗訴權(quán)的主體范圍,賦予同級檢察院在審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán),使其成為真正的抗訴主體而不是抗訴的建議主體,這在上和實踐中都是切實可行的。在理論上,同級檢察院和上級檢察院都是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，賦予同級檢察院享有抗訴權(quán)只是檢察機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)劃分問題。在實踐上,同級檢察院監(jiān)督同級法院的行政審判活動案情熟悉并且交通等條件便利,有利于迅速及時地糾正錯誤的行政裁判。

2關(guān)于能夠提起抗訴的裁決的種類問題。在行使行政檢察監(jiān)督的抗訴權(quán)時,應(yīng)確定能夠提起抗訴的裁決的種類。

行政審判機關(guān)作出的行政判決如果違反法律、法規(guī)的規(guī)定,無論是哪一種類的行政判決,都可以成為行政檢察監(jiān)督的對象。而行政裁定的種類較多,情況比較復(fù)雜,按照是否涉及行政案件的結(jié)論,可以分為兩大類;第一類是對行政案件進行根本性的處理,對行政訴權(quán)產(chǎn)生實質(zhì)性的,直接涉及到案件的結(jié)論問題,如終止訴訟裁定、不予受理的裁定、準許原告撤訴的裁定等,這三種行政裁定雖然沒有直接作出審判結(jié)論,但間接確認了被訴行政行為的合法性。第二類只是涉及訴訟程序或與訴訟有關(guān)的具體問題,對案件的結(jié)論不發(fā)生影響。如中止訴訟裁定、停止具體行政行為執(zhí)行裁定等。我們認為,在行政裁定的眾多種類中,檢察機關(guān)只能針對第一類行政裁定提起抗訴,不能針對第二類行政裁定提出抗訴。因此,在行使法定的抗訴權(quán)時,應(yīng)當確定能夠提起抗訴的裁定種類,這樣在實踐中才有利于我們有效地行使行政檢察監(jiān)督的職能?！?〕

(二)在抗訴案件審理中的監(jiān)督權(quán)，抗訴權(quán)的行使不僅包括對確有錯誤的違法的行政裁決有權(quán)提出抗訴,而且還包括在抗訴案件審理中的法律監(jiān)督權(quán)。關(guān)于在抗訴案件審理中實行法律監(jiān)督的形式,法律未作明確的規(guī)定。最高人民檢察院的《暫行規(guī)定》第8條規(guī)定:“人民檢察院提出抗訴的案件,應(yīng)當派員出席法庭,對訴訟活動是否合法實行監(jiān)督?！边@一規(guī)定只是明確了在抗訴案件的審理中檢察機關(guān)應(yīng)當派員出席法庭這種監(jiān)督形式,對于其他監(jiān)督形式未作明確的規(guī)定。我們認為,在抗訴案件審理實行法律監(jiān)督的形式有許多問題值得進一步深入探討:(1)在抗訴案件審理過程中,檢察機關(guān)派出人員的稱謂問題,以及在法庭上的席位設(shè)置問題,在開庭時享有哪些具體權(quán)利等等。(2)抗訴案件的具體審理方式應(yīng)如何確定。(3)抗訴案件審理中的一些具體的程序問題,如案卷移送問題、抗訴書的送達及期限問題、當事人的權(quán)利和義務(wù)等等。

(三)抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)行使的抗訴權(quán)應(yīng)當延續(xù)到抗訴案件審結(jié)之后,檢察機關(guān)應(yīng)依法享有抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán)。在實踐中,如果檢察機關(guān)認為抗訴案件審結(jié)之后,抗訴案件的再審判決、裁定仍然違反法律、法規(guī)規(guī)定,能否進行監(jiān)督,我國現(xiàn)行立法沒有明確規(guī)定。我們認為,必須賦予檢察機關(guān)對抗訴案件審結(jié)后的法律監(jiān)督權(quán),主要理由有:

第一,應(yīng)當全面完整地理解和把握行政訴訟法第10條的規(guī)定,行政檢察監(jiān)督是一個有機的整體,不能簡單地、孤立和靜止地看待某一種監(jiān)督權(quán)力,立法所確認的抗訴權(quán)應(yīng)當包括提出抗訴——事前的監(jiān)督權(quán)、在抗訴案件審理中實行法律監(jiān)督——事中的監(jiān)督權(quán)和在抗訴案件審結(jié)后實行法律監(jiān)督——事后的監(jiān)督權(quán),我們不能將抗訴權(quán)這三方面的分割開來。

第二,在審判實踐中,對抗訴案件審結(jié)之后,如果當事人不服可以通過行使申訴權(quán)要求再一次再審。而檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)抗訴案件的裁決違法而無權(quán)實行監(jiān)督的話,檢察機關(guān)在這方面的監(jiān)督權(quán)還不如當事人的申訴權(quán),這樣背離了行政檢察監(jiān)督的宗旨和目的,不利于行政檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。〔9〕

注:

〔1〕〔2〕〔4〕〔7〕參見柯漢民主編:《民事行政檢察概論》,檢察出版社1993年12月第1版,第17～27頁。

篇8

二、建立訴訟和解制度的現(xiàn)實必要性

（一）實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟

訴訟經(jīng)濟指在訴訟過程中，應(yīng)當盡量減少人力、物力和時間的耗費，以最低的訴訟成本取得最大的法律效益，實現(xiàn)訴訟目的。在訴訟量不斷攀升的現(xiàn)代社會，法院和當事人負擔日益加重，如何謀求以最少之人力、物力、時間解決紛爭，成為訴訟制度改革進程中值得關(guān)注的問題。行政訴訟和解對于簡化訴訟程序，簡化當事人訴訟成本，節(jié)約有限的司法資源都起著重要作用。

（二）規(guī)范和解行為

實踐中存在大量的“案外和解”，由于缺少法律的規(guī)定，沒有相關(guān)程序規(guī)范，這種異化了的解決糾紛方式便為被告威逼利誘原告和法院的“和稀泥”提供了空間，造成和解協(xié)議難以履行，不利于行政爭議的解決。此外，為了避免“敗訴”，行政機關(guān)往往采用各種手段威脅原告撤訴或者無原則地向原告讓步。原告在實體上處于劣勢地位，為了避免贏了官司，日后將面臨打擊報復(fù)，只能接受被告提出的“和解條件”。但是，現(xiàn)行法上又規(guī)定，對于原告撤訴的案件，再次以同一事實理由的，法院不予受理。因為案外和解沒有現(xiàn)行法的保護，當事人達成的和解協(xié)議不具有法律效力，一旦原告撤訴，行政機關(guān)又不履行和解協(xié)議，相對人既無權(quán)對抗行政機關(guān)，又不能請求司法救濟。

（三）滿足構(gòu)建和諧社會之需

單純的裁判解決方式只強調(diào)法官行使職權(quán)解決爭議，不能充分發(fā)揮當事人的主動性，往往不僅不能達到息訟和化解糾紛的目的，還可能激化和加深當事人之間的矛盾。和解是以當事人都能接受、都同意的方式解決爭議。“優(yōu)于判決之處體現(xiàn)在，它不僅解決了糾紛，更消除了雙方當事人思想上的障礙——可以緩解人民群眾與行政主體的對立情緒”，減少社會矛盾和對抗，有利于和諧社會的建設(shè)。

三、建立我國行政訴訟和解制度

（一）規(guī)范行政訴訟和解的適用范圍

行政訴訟的被告是享有行政職權(quán)的行政主體，代表公共利益，在行政訴訟中有可能出現(xiàn)損害公共利益的情形，因此便需要對行政訴訟和解的范圍作適度的限制。一個總的前提標準是，行政主體在行政訴訟過程中享有一定的自主“處分權(quán)”，能夠回應(yīng)原告的請求。筆者認為，行政訴訟中和解制度可限定在行政裁決案件、行政合同案件、行政機關(guān)自由裁量的行為以及行政主體怠于行使法律職權(quán)的行為。

（二）明確行政訴訟和解的要件

篇9

1、加強對《監(jiān)督法》貫徹學習的監(jiān)督，增強廉潔從政意識。《監(jiān)督法》是人大常委會開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的行動指南。這部法律頒布后，市人大在組織常委會組成人員學好該部法律的同時，及時向政府提出建議，將學習宣傳《監(jiān)督法》和《行政監(jiān)察法》同開展干部廉政勤政教育工作緊密結(jié)合，組織開展《監(jiān)督法》和《行政監(jiān)察法》專題培訓(xùn)。并要求在教育對象上要突出一個“廣”字，在教育形式上要突出一個“新”字，在教育內(nèi)容上要突出一個“實”字，編印《黨員干部警示教育手冊》、組織廉政專場文藝匯演、向全市各級領(lǐng)導(dǎo)干部及家屬發(fā)送廉政短信以及“致全市領(lǐng)導(dǎo)干部一封信”等，深入開展廉政勤政教育活動，提高了廣大干部廉潔從政意識和自覺接受人大監(jiān)督的意識。

2、加強對規(guī)范性文件備案的監(jiān)督，確保政令暢通。一是圍繞市委、市政府提出的工業(yè)強市、環(huán)境立市目標，全面開展規(guī)范性文件備案審查工作。市人大常委會先后對林權(quán)制度改革、農(nóng)村稅費改革、安全生產(chǎn)管理、資源和環(huán)境保護、救災(zāi)款物和低保資金使用等規(guī)范性文件進行了備案審查；對創(chuàng)建“優(yōu)秀旅游城市”、礦區(qū)棚戶區(qū)改造資金使用管理等進行了專項檢查。通過開展規(guī)范性文件備案審查和專項工作檢查，提出合理建議，保證了政令暢通，推動了實施“四輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，確保經(jīng)濟總量翻番目標的實現(xiàn)。二是全程監(jiān)督整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作，扎實推進公共資源市場化配置。建議市政府制定《新區(qū)建設(shè)、礦區(qū)棚戶區(qū)改造、土地出讓等重點領(lǐng)域?qū)嵭腥瘫O(jiān)督的辦法》和《關(guān)于規(guī)范公共資源市場化配置工作的實施意見》，規(guī)范了招投標市場秩序和政府采購、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易行為，防止了公共資源收益的部門化和福利化。

3、加強對行政行為的監(jiān)督，提升為民執(zhí)政的公信力。市人大常委會始終堅持圍繞中心，服務(wù)大局，精選題目的原則，以土地征遷、教育收費、勞動保障、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)收費等行業(yè)、部門為重點，確定議題，開展（三查）活動，確保了《行政許可法》和《行政處罰法》的認真貫徹實施，使損害群眾利益的問題得到了較好解決。如通過開展貫徹實施《土地管理法》情況的調(diào)查，對征地補償費管理使用情況進行了監(jiān)督檢查，確保了征地補償費的全額按時撥付和發(fā)放；通過開展《勞動合同法》的貫徹執(zhí)行檢查，對企業(yè)勞動用工情況進行監(jiān)督，督促市政府查處涉及拖欠農(nóng)民工工資，追回農(nóng)民工工資百萬元；通過開展《環(huán)境保護法》的執(zhí)法檢查，對企業(yè)違法排污問題進行了全面調(diào)查，限期治理；通過開展教育亂收費專項調(diào)查，促進了教育“一費制”收費辦法的落實；通過開展藥品質(zhì)量專項檢查，規(guī)范了藥品采購和醫(yī)藥市場秩序；通過開展涉農(nóng)收費專項治理檢查，規(guī)范了涉農(nóng)用水、用電、建房、計生等收費行為，提升了政府的公信力。

4、加強政行風建設(shè)監(jiān)督，嚴肅查處違紀違法行為。一是結(jié)合開展（三查）活動，對行政執(zhí)法人員的勤廉情況一并監(jiān)督檢查，督促監(jiān)察機關(guān)開展經(jīng)常性的勤政廉政巡查，強化行政效能監(jiān)察。二是開展《監(jiān)察法》執(zhí)法專題檢查，聽取監(jiān)察機關(guān)查處公務(wù)人員違紀違法和失職瀆職問題，切實維護行政紀律。二年來，督促監(jiān)察機關(guān)開展各種政行風監(jiān)督檢查活動，提出整改措施；有數(shù)名干部受到責任追究，幾個單位被取消評先評優(yōu)資格，使軟環(huán)境有了極大改善，為招商企業(yè)搭建了良好的發(fā)展平臺。

5、加強行政效能監(jiān)督，建立勤政高效法制政府。一是建議市政府以貫徹實施《行政許可法》為契機，推進行政審批制度的改革。市政府組織專門力量，先后三次對行政審批事項進行清理，使行政審批項目大幅減少，降低收費幾十項。二是督促政府深化政務(wù)公開。圍繞“人、權(quán)、錢”三個重點問題，擴大群眾知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是建議實行服務(wù)公開承諾制。行政部門對服務(wù)項目全面對外公開承諾，自覺接受群眾監(jiān)督。向社會公開辦事服務(wù)承諾，社會反映良好。四是建議設(shè)立新區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳，將行政審批項目納入政務(wù)中心統(tǒng)一辦理，實行“一站式辦公”、“一個窗口服務(wù)”、“一條龍審批”等便民、利民措施。通過上述工作，減少了審批環(huán)節(jié)，縮短了辦事時限，提高了辦事效率。

二、存在問題

通過開展調(diào)查研究，依法行政監(jiān)督工作存在的問題是：

1、監(jiān)督意識還不強。個別常委會組成人員監(jiān)督意識不強，監(jiān)督的主動性不夠，不善于調(diào)查研究、對問題不求甚解，研究不深，分析不透，自身業(yè)務(wù)學習不夠，監(jiān)督水平不高。

2、監(jiān)督魄力不足。工作中瞻前顧后，縮手縮腳，怕越權(quán)和越位。將質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷等剛性監(jiān)督手段棄之不用，審議發(fā)言隔靴搔癢，不痛不癢，監(jiān)督魄力不足。

3、對《監(jiān)督法》的學習和宣傳不夠。個別行政執(zhí)法部門對《監(jiān)督法》的立法意義認識不足，學習宣傳不夠，依法主動自覺接受監(jiān)督的意識不強。

三、幾點建議

依法行政監(jiān)督工作的基本思路是：以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建設(shè)法治政府為目標，緊緊圍繞貫徹執(zhí)行《監(jiān)督法》這條主線，加大行政法律、法規(guī)的宣傳普及力度，強化監(jiān)督意識，提高監(jiān)督能力；努力做到依法監(jiān)督、敢于監(jiān)督、勤于監(jiān)督、善于監(jiān)督，確保依法行政，提高行政效能，為實施“四輪驅(qū)動”戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟總量翻番作出應(yīng)有貢獻。

一要加大法律宣傳貫徹的監(jiān)督力度。把《監(jiān)督法》和《行政許可法》、《行政處罰法》等行政法律的宣傳貫徹納入全市普法總體規(guī)劃，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一部署，充分利用廣播、電視等宣傳工具廣泛宣傳，讓社會各界都了解人大依法監(jiān)督的職責，增強對人大依法監(jiān)督重要性的認識，支持人大常委會開展依法行政監(jiān)督工作；要增強行政機關(guān)自覺接受人大依法監(jiān)督的意識，加強與檢察院、法院、審計等相關(guān)部門的聯(lián)系，形成依法監(jiān)督的合力，提高依法行政效率。

二要加大規(guī)范性文件備案審查的工作力度。按照《監(jiān)督法》規(guī)定，健全規(guī)范性文件備案審查工作流程，嚴把文件審核關(guān)，確保文件內(nèi)容的合法性、執(zhí)行的可操作性，減少制作的隨意性；要完善和規(guī)范行政監(jiān)督檢查機制，做到專題檢查和經(jīng)常性監(jiān)督檢查相結(jié)合，努力提高依法行政水平和行政管理能力。

篇10

行政執(zhí)法監(jiān)督的任務(wù)概括為以下幾點：

（1）督促國家行政機關(guān)及其工作人員積極、自覺、嚴格地執(zhí)行并遵守國家的法律、法規(guī)、規(guī)章，依法履行法定的行政管理職權(quán)。行政管理不是簡單、機械的活動，法律規(guī)范也不是自發(fā)運作的準則?，F(xiàn)代行政管理要求管理者把具有普遍約束力的法律規(guī)范適用于復(fù)雜多樣、變化無窮的社會現(xiàn)實問題及事務(wù)。在這一過程中，各級行政機關(guān)有責任根據(jù)法律規(guī)范的要求就法律規(guī)范如何具體執(zhí)行采取相應(yīng)的措施，制定具體的實施辦法。建立有關(guān)內(nèi)部的工作制度、開展執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核、明確執(zhí)法的目標責任等等，都是法律、法規(guī)、規(guī)章實施工作所應(yīng)注意并予以落實的事項。把執(zhí)法機關(guān)是否采取了有效的措施，積極、認真地履行法定職責置于監(jiān)督之下，可以有效地促進法律、法規(guī)、規(guī)章的正確貫徹實施。

（2）防止和糾正違法或者不當?shù)男姓袨?，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。行政執(zhí)法機關(guān)實施法律、法規(guī)和規(guī)章直接或間接作用于行政管理對象的基本形式，決定了各種各樣的行政行為包括各種行政執(zhí)法行為，只有在依法實施的前提下，才能合法、適當，公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益才不致遭受侵犯?，F(xiàn)在的問題是，行政執(zhí)法行為出現(xiàn)違法與不當已是一個不容忽視的的事實，因此，糾正違法行為，為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受的損害提供有效的救濟，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中居于重要位置。考察當前的行政執(zhí)法工作有兩點需要給予重視：一是既要監(jiān)督具體行政行為，也要監(jiān)督抽象行政行為。抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外，加之抽象行政行為并不是針對特定的具體人或事，使人們對抽象行政行為合法與否很少予以關(guān)注，其結(jié)果往往是因為抽象行政行為的不合法而導(dǎo)致大量的具體執(zhí)法行為的違法。既然抽象行政行為也是行政機關(guān)的行政行為，同樣存在著是否合法的問題，因而就存在著損害公民合法權(quán)益的可能性，而且其危害性要遠比具體行政執(zhí)法行為范圍更廣，影響更大，行政執(zhí)法監(jiān)督工作就沒有理由不將監(jiān)督抽象行政行為作為一項重要的工作任務(wù)。二是既要監(jiān)督行政機關(guān)的作為行政行為，也要監(jiān)督行政機關(guān)的不作為行政行為。行政執(zhí)法機關(guān)可能會因為實施某種行為而違法，構(gòu)成對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的侵犯，需要予以監(jiān)督處理。同時行政執(zhí)法機關(guān)也會因為不履行法定職責和義務(wù)而構(gòu)成違法或侵權(quán)（通常人們稱之為行政執(zhí)法機關(guān)的不作為），客觀上必然會影響法律、法規(guī)、規(guī)章的實施，使行政管理權(quán)得不到及時、有效的落實，使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益得不到有效保護。這就要求行政執(zhí)法監(jiān)督工作把此類問題納入監(jiān)督范圍。

（3）協(xié)調(diào)行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的矛盾，提高行政管理的效率。國家行政機關(guān)在實施法律、法規(guī)、規(guī)章時，既有明確分工、各負其責的一面，也有互相配合、密切協(xié)作的一面，現(xiàn)實中，因執(zhí)法而產(chǎn)生的矛盾和扯皮的問題也時發(fā)生，大體上可以分為積極的執(zhí)法爭議和消極的執(zhí)法爭議。前者表現(xiàn)為不同行政執(zhí)法機關(guān)針對同一事項或問題互相爭奪管理權(quán)，或是各自都在行使管理權(quán)，重復(fù)執(zhí)法，造成行政相對人利益的損害；后者表現(xiàn)為有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)在某方面的管理上相互推諉，使執(zhí)法出現(xiàn)“空檔”。究其原因，既有行政執(zhí)法機關(guān)彼此對法律、法規(guī)和規(guī)章理解不同的原因，也有行政執(zhí)法機關(guān)在行政執(zhí)法活動中相互配合不夠等因素。這些問題的存在，勢必影響法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實施，影響行政管理的效率。從人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)各項行政工作的法定職責來看，開展執(zhí)法監(jiān)督，就應(yīng)當把協(xié)調(diào)執(zhí)法矛盾作為一項重要工作，以充分發(fā)揮政府的綜合、協(xié)調(diào)功能。

（4）調(diào)查研究法律、法規(guī)和規(guī)章以及作為執(zhí)法依據(jù)的其他規(guī)范性文件本身所存在的問題，并及時加以改進或向有關(guān)機關(guān)提出意見。行政機關(guān)在執(zhí)法工作中出現(xiàn)矛盾或難以實現(xiàn)立法預(yù)期目標，有時并不僅僅是執(zhí)法工作本身的問題，而在于法律規(guī)范或執(zhí)法依據(jù)本身難以操作或者脫離現(xiàn)實。這當中既可能是立法當初就沒有處理妥當而使法律規(guī)范存有缺陷，也可能是因為客觀實際情況的發(fā)展變化而使法律規(guī)范已不能適應(yīng)實際需要。如果不及時地對法律規(guī)范進行修改或調(diào)整，僅靠規(guī)范和嚴肅執(zhí)法行為本身，顯然是不能從根本上解決問題的。因此，開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作，注意調(diào)查研究法律規(guī)范本身所存在的問題，對法律規(guī)范的可行性和實際效果進行評價并酌情予以處理和反饋，無疑是很有必要的。