導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地征收法律規(guī)定，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

關(guān)鍵詞:

土地征收;法律特征;補償方式;合法程序;監(jiān)督體制

改革開放以來，我國社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發(fā)展進程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。

一、我國土地征收的法律特征

我國農(nóng)村土地征收法律制度是推進社會主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！?在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！睆囊陨戏煞ㄒ?guī)中，可以看出我國對土地征收，是以補償為前提，以實現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強制征收成為國家所有，具有強制性、目的性、合法性和補償性四點法律特征。

(一)土地征收的強制性

從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對農(nóng)村土地征收的實施方是國家，國家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對農(nóng)村土地實施強行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農(nóng)村土地的征收是帶有強制性特征的，但強制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判斷國家及各級政府在征收農(nóng)村土地時是否符合法律法規(guī)的要求，其標準和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴張，以及市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對農(nóng)村土地的征收逐漸擴張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農(nóng)村土地實行征收，才能具有正當性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各國立法中，對土地的征收都必須嚴格依照法律程序進行。我國踐行的是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進行，同時也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定和公正性。

(四)土地征收的補償性

上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對土地實行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進行補償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國對公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進行中，保證對權(quán)力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。

二、我國農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議

(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面

在對農(nóng)村土地征收中，涉及到國家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補償費的問題。目前，我國在對農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個人，對土地征收的決策并沒有參與權(quán)。國家和各級政府對農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達自己的要求。所以，筆者認為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟的部門。如果被征地者對整個過程的合法性和補償?shù)葐栴}有異議，應(yīng)有專門的機構(gòu)來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進行的保障。

(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補償方面

我國的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補償標準較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場經(jīng)濟大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個中國的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會的經(jīng)濟形勢也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補償標準，農(nóng)民所能獲得到的征地補償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟補償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計。隨著時間的推移和市場經(jīng)濟的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對被征地者的補償，才能真正對農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補償外，增加社會保障費用、再教育和培訓(xùn)費用以及土地增值費用，才能讓農(nóng)民切實的享受到土地增值后的價值。

(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制

目前我國還缺乏對土地征收的進行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對權(quán)力依法進行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對農(nóng)村土地征收前，要嚴格控制對土地的審批權(quán)，實行責(zé)任制，并切實落實到個人;為征地補償費專門設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達訴求，同時也可以加強對土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。

三、結(jié)論

綜上所述，在城市化進程加快的現(xiàn)代社會，針對我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會實踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補償標準和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。

［參考文獻］

［1］吳鵬．我國農(nóng)民土地征收法律制度研究［D］．東北師范大學(xué)，2005．

［2］李紅娟．我國農(nóng)民土地征收法律制度改革的問題與對策———基于征地制度改革試點的分析［J］．創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)，2014(1):48－50．

篇2

一、相關(guān)概念的界定

（一）集體土地

根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！笨梢娢覈募w土地即是法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地、自留地和自留山。

（二）集體土地的征收補償

我國1982年《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！?004年3月公布實施的“憲法修正案”第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償?！庇缮鲜龇梢?guī)定可見，我國集體土地征收補償?shù)闹黧w是國家，國家為了公共利益的需要可以依法對集體土地征收或征用，但應(yīng)予被征收權(quán)利主體以相應(yīng)補償。

二、我國集體土地征收補償現(xiàn)存的主要問題

（一）征收程序不規(guī)范

首先，代表國家行使權(quán)力的地方政府在土地征收過程中，扮演著重要的角色，應(yīng)該起到重要的調(diào)節(jié)作用。但是地方政府在行使權(quán)力的過程中，既是土地征收的決定者，又是補償標準的制定者，還扮演著正義裁決者的角色。法律法規(guī)的不完善和監(jiān)督機制缺失導(dǎo)致在土地征收過程中政府的權(quán)力濫用，滋生腐敗。其次，在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏有效公開的聽證程序，被征地者只能被動的接受，知情權(quán)受到侵害。最后，在確定征收補償標準時，被征地農(nóng)民沒有參與權(quán)。雖然《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡趯嶋H征收操作過程中大都是主管部門自己確定，即使實行征地聽證制度的地方，也大多流于形式，參加聽證的多是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部，很難真實的反應(yīng)失地農(nóng)民的利益。

（二）征收補償范圍過窄

我國《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地，按照原有用途給予補償”，第3款規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費?！笨梢娢覈梢?guī)定征地補償?shù)闹皇峭恋卦瓉碛猛镜闹苯訐p失，并不包含間接損失。按照原來的用途補償損失剝奪了土地發(fā)展權(quán)帶來的收益，土地補償與土地出讓金之間形成的巨額剪刀差使農(nóng)民蒙受了巨大的損失。

（三）征收補償標準不合理

根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征耕地的安置補助費，最高不可超過被征前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。……土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！备鶕?jù)上述規(guī)定，征地的補償計算標準是該土地平均年產(chǎn)值為計算單位，即“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種計算標準表面看非常合理，實際是不合理。以某省會城市為例，政府給出的土地的出讓金金額為每畝500萬，假設(shè)該地農(nóng)民每畝的年產(chǎn)值為2000元，按照規(guī)定其三年的平均年產(chǎn)值為2000元，全部按照最高來算土地補助費為2萬，每人安置補助費為1.2萬，假定一個農(nóng)戶有耕地8畝，人口為5口，其總補償費為22萬元。補償費與土地征收后的收益相比是不值一提的。

（四）補償費的分配不合理

我國《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”由此可見，集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村民小組，權(quán)利主體的多元性造成集體土地所有權(quán)權(quán)利享有主體混亂。很難保障失地農(nóng)民補償費及時足額到位。

（五）補償安置方式簡單粗糙

一直以來，各地都在積極探索和嘗試對失地農(nóng)民的安置方式，但是據(jù)調(diào)查顯示，80%以上的土地征收采取簡單的貨幣方式補償安置，金錢具有很強的融通性，可以靈活的支配和使用，大多數(shù)失地農(nóng)民樂于接受這種補償方式，所以現(xiàn)金補償一直是補償安置的主要方式。然而坐吃山空的現(xiàn)象普遍存在是這一方式的主要缺陷。一次性支付補償金的方式雖然大多數(shù)的失地農(nóng)民樂于接受，但補償金用盡后的生活、就業(yè)、醫(yī)療等社會保障問題更應(yīng)得到關(guān)注。

（六）缺少專門的土地征收糾紛處理機構(gòu)

近年來，頻見于報端的征地引起的各種不和諧事件，多是失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害找不到相應(yīng)的糾紛處理機構(gòu)維護其權(quán)利造成的，雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了當?shù)卣畬ο嚓P(guān)糾紛有協(xié)調(diào)、仲裁的權(quán)力和責(zé)任，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督約束機制，失地農(nóng)民的權(quán)益很難得到維護。

篇3

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項目的實施，大量農(nóng)村土地被征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規(guī)定的不足，從而構(gòu)建一個能夠有效保護失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。

一、當前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?7條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應(yīng)。

據(jù)估計，目前全國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人。民進中央?yún)⒄h政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個特殊群體，數(shù)量迅速擴大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農(nóng)民成為三無農(nóng)民（無土地、無工作、無社保），因征地引發(fā)的、惡性事件頻發(fā)，給社會的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對失地農(nóng)民權(quán)益保護的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

但法律認定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級集體所有，相關(guān)法律沒有作出明確規(guī)定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過程中應(yīng)當起著主導(dǎo)作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導(dǎo)致集體經(jīng)濟對自己的土地沒有參與權(quán)和話語權(quán)。

（二）對農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)受保護，享有征地前的告知權(quán)、聽證權(quán)以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現(xiàn)地塊的級差地租及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農(nóng)民法律保護的做法

（一）強調(diào)公益目的

19世紀英國的《強制征購?fù)恋胤ā反_認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權(quán)利的調(diào)查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務(wù)大臣報告，最終由國務(wù)大臣確認此項目是否適用《強制征購?fù)恋胤ā贰?/p>

美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯?，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償?shù)氖袌龌?/p>

篇4

Abstract: along with the social economy continues to improve, drives the city economy developed, and the expansion of city also pose, but the city expansion is necessary to impose an a large quantity of surrounding rural land, so that way, was formed on the building on collective land and its appendages demolition process. Collection, the farmers face losing homes and career is, its the only production material be forced to deprive, the future is facing a huge survival pressure. Because the land expropriation, the collective of related laws and regulations, not perfect, some local governments in the rural land, housing collection in the protection of public interests by name, do infringe upon reality of the farmers' lawful rights.

Keywords: housing units; Collection; compensation

中圖分類號：U415.7 文獻標識碼：A 文章編號：

0 引言

“農(nóng)宅”也就是農(nóng)民所建私房，我國憲法第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”當然“農(nóng)宅”就是所謂的宅基地上所建的房屋，宅基地是屬于集體所有。而我要談的“農(nóng)宅”主要指城市郊區(qū)農(nóng)民的住宅，宅基地和自留山、自留地。隨著城市化的進程，城市不斷的擴大，人口的增加，土地的有限，城市郊區(qū)的農(nóng)宅和土地越來越多被征收和拆遷。

一、調(diào)查報告

近年來，隨著城市經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的城市化建設(shè)步伐加快，旅游開發(fā)熱、開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村)的房屋和土地越來越多地被征收，有的甚至是整個村的房屋和土地被全部征收。土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會保障，被征收，拆遷的房屋越多就意味著農(nóng)民的住所沒有保障，被征收的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之在征地過程中普遍存在補償標準低、土地增值收益分配不合理、打著“公共利益”的旗幟等問題，失地農(nóng)民利益受到損害，不滿情緒不斷上升，對房屋拆遷和土地征用普遍采取抵制態(tài)度，失地農(nóng)民與政府之間的矛盾日趨尖銳。

許多商戶在拆房的過程中，都會遭到農(nóng)民的反抗，此時這些商戶就會認為農(nóng)民的房子不拆則成為了危樓。那么 “農(nóng)宅”真的就是“危樓”嗎？可以讓政府低價征收、拆遷？政府真的是以公共利益為目的征收、拆遷的嗎？政府的補償合理嗎？房屋是公民合法的私有財產(chǎn)，拆遷房屋必須要具有正當性，即要有法律依據(jù)，否則構(gòu)成對私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。我國《憲法》修正案第二十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！毙拚傅诙l規(guī)定:“公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條重申憲法的精神，指出:“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！瓏覟榱斯怖娴男枰?，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的，還應(yīng)當保障被征收人的居住條件?！币陨弦?guī)定是目前對農(nóng)村房屋拆遷和集體土地征收的主要法律依據(jù)。由于我國憲法和法律未對公共利益作出明確界定，使得政府在行政征收和拆遷中擁有很大的自由裁量權(quán)，而這種自由裁量權(quán)的擴大，易導(dǎo)致政府角色的錯位。在農(nóng)村房屋拆遷中，政府已不是純粹的公共利益的服務(wù)者，不是從為公眾服務(wù)、為公共利益服務(wù)出發(fā)，而是借助它的權(quán)力來實現(xiàn)其自身利益。

二、公共利益的界定不明確

對于“公共利益”界定不明確，我國《憲法》、《物權(quán)法》僅僅規(guī)定了公益拆遷，將國家征收拆遷的目的嚴格限于“公共利益”。但是目前征地拆遷的范圍過大，以商業(yè)為目的征收、拆遷也出現(xiàn)通過政府打著公益拆遷的旗號對農(nóng)村集體土地和房屋征地拆遷的情形。為了政府征地拆遷行為的正當性和合理性必須對“公共利益”加以界定。公共利益界定，我個人也認為它是比較復(fù)雜、比較困難的。有些是比較容易界定的，比如說國防的建設(shè)，公共設(shè)施的建設(shè)，這些都比較清楚。但有些公共利益界定其實不是那么清楚。比如說危舊房改造，特別是城中村的改造，這在很多地方都是一個爭議很大的問題。我個人認為，它是把這種決定交給那些有直接利害關(guān)系的當事人來決定，體現(xiàn)了征收的民主原則。也就是說，讓那些當事人來決定這是不是公共利益?！肮怖妗?，廣義上是指國家利益和社會不特定多數(shù)人利益?！肮怖妗彼鶓?yīng)包含的具體情形均在我國法律法規(guī)中沒有做出明確界定，因而實踐中把“公共利益”經(jīng)常濫用。例如，國家征拆遷權(quán)利濫用，土地、房屋被有的地方政府以強制手段低價或無償從農(nóng)民手中征收、拆遷過來，然后再以市場價格出讓給開發(fā)商，從中賺取巨大的差價，卻因此大幅度降低和剝奪了被拆遷人合法的征收拆遷補償金額。在國家加緊對土地征收的監(jiān)督和控制的情況下，政府仍然存在較多濫用公權(quán)力的行為，而方式更加隱蔽，如以興建工業(yè)區(qū)等理由申請征地，在獲批后把一部分土地出售或改作他用，從而極大地引發(fā)了拆遷農(nóng)民的不滿情緒。所以，為了限制政府權(quán)力，減少或制止違規(guī)違法行為的發(fā)生，切實維護公共利益、維護農(nóng)民群眾的正當合法權(quán)益，須對公共利益加以界定。

三、征收、拆遷補償標準不規(guī)范

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是對于征收、拆遷補償標準不規(guī)范，有的僅含糊規(guī)定給予“適當補償”或”補償”，有的規(guī)定了固定的標準，如我國《土地管理法》第47條“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！本唧w的補償標準主要是由行政機關(guān)裁量，降低補償標準的現(xiàn)象也比較普遍。實際情況就是，補償金是由政府在法定幅度內(nèi)單方說了算，農(nóng)民沒有討價還價的余地，造成補償金遠遠低于土地應(yīng)有價值。而且這一補償標準將補償限于直接損失，間接損失的補償則就不予考慮了。即使是對直接損失的補償標準也過低。根本不足以填補農(nóng)民所遭受的損失，也不足以制約任意征地行為。在當今土地已是價比黃金，而向農(nóng)民征收時卻以糧食的價格來計算補償。

農(nóng)村土地征收、拆遷及農(nóng)民權(quán)益救濟問題上尋求司法保障顯得是那么的無力。在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，首先，農(nóng)村集體土地的征收制度在本質(zhì)上是一種行政征收，在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。其次，補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。因此，在補多少的問題上，農(nóng)民顯得很無耐。

四、結(jié)束語

（一）把土地征收補償制度進一步完善。土地征收范圍要嚴格限定，把公益用地和經(jīng)營性用地要嚴格區(qū)分。國家進行土地征收必須為了公共利益的需要，征收權(quán)的使用要合法，通過征地不得牟利;商業(yè)用地的解決，運用市場機制解決，土地征收工作要有序、健康的進行。

（二）完善法律法規(guī)，盡快出臺《集體土地征收拆遷法》。通過對眾多法律、法規(guī)、規(guī)章進行融合整理，建立和完善征地拆遷方面的一整套協(xié)調(diào)一致的法律體系，用以指導(dǎo)、規(guī)范和約束各級、各部門以及拆遷相對人的行為，保障農(nóng)村房屋拆遷工作合法、有序進行。

（三）把土地征收與補償工作程序逐步完善。樹立程序正義觀念，遵守公正、公開與效率的原則，把征收及補償程序的立法完善，增加征收、拆遷的透明度，社會的監(jiān)督隨時歡迎。

（四）補償標準要合理補償方式要多元化。以農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的確定為基礎(chǔ)，補償金應(yīng)該按照市場價格來確定。補償金除了要考慮農(nóng)民的耕種等損失，還要注重對農(nóng)民失地后的后期保障。尤其是土地后期出讓過程中，政府應(yīng)提高農(nóng)業(yè)重點開發(fā)基金、土地復(fù)墾費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費用、耕地占用稅等稅費來解決后續(xù)保障問題，個人覺得該筆費用不應(yīng)低于出讓金的50%，并通過立法來確定資金使用渠道，防止該費用被挪用。對于土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況等因素是當前農(nóng)地征收中最為關(guān)鍵的問題，當然最重要的還是要考慮土地征收前的價值。與此同時，補償方式的多元化，主要以一次性金錢補償?shù)姆绞?，失地農(nóng)民的社會保障體系要建立健全，輔以其他補償方式，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。

參考文獻：

[1]張向東.城市房屋拆遷法律性質(zhì)之定位[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009（5）.

篇5

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）

我國土地的所有制形式分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，我國的土地征收是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。我國現(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。

1土地征收程序存在的問題

1.1相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征收”。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提條件是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為實施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補償問題

土地征收是政府強制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞??！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補償標準，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國家為了公共利益，對被征收土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。

1.3土地征收權(quán)的行使問題

從世界各國對土地征收權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征收為輔。當收買發(fā)生困難時，才實行土地征收。在我國，凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問題

主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征收過程中，土地收益在被征收者與征收者之間進行分配。有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應(yīng)以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

此外，有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲。（2）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制。

2 完善土地征用的具體對策

2.1以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。我國應(yīng)借鑒征收制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。

2.2完善土地征收的補償制度，合理安置失地農(nóng)民

《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，解決這些問題應(yīng)從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴大補償范圍。在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓?，就是在征收了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。另外，還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。

2.4土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

3 結(jié)語

我國是一個農(nóng)業(yè)人口在可預(yù)見的長時期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國，土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán)，事關(guān)社會穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當前我國的重要問題，需要國家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會隨之而來，政府工作得不到有效開展，從而影響社會穩(wěn)定。

篇6

中圖分類號： F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

引言：

基于房屋與國有土地的密切關(guān)聯(lián), 房屋征收必然涉及國有土地使用權(quán)的收回及重新安排。國有土地使用權(quán)是房屋所有人的一項重要財產(chǎn)權(quán)利, 房屋所有人在購買房屋時已經(jīng)支付了相應(yīng)的土地使用權(quán)費用。《憲法》、《物權(quán)法》及其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了對土地使用權(quán)收回的補償, 因此, 房屋被征收時, 房屋所有人有權(quán)獲得對國有土地使用權(quán)的公正、合理補償。

房屋征收中國有土地使用權(quán)補償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)

1. 土地使用權(quán)的性質(zhì)

土地使用權(quán), 是土地使用者依法使用其占有的土地并享有收益及一定處分權(quán)的權(quán)利。土地使用權(quán)實際上有兩種, 一是土地所有權(quán)人對自己擁有的土地所享有的使用權(quán), 二是非土地所有權(quán)人對他人所有的土地所享有的使用權(quán)。前者即所有權(quán)人的使用權(quán), 可稱之為作為所有權(quán)能的使用權(quán)。后者即非所有權(quán)人的使用權(quán), 可稱作與所有權(quán)相分離的使用權(quán)。前者不是獨立的權(quán)利, 只是所有權(quán)的一項權(quán)能; 而后者是一種獨立的、與所有權(quán)相關(guān)的一項財產(chǎn)權(quán)利, 它從所有權(quán)中分離出來, 是相對獨立于所有權(quán)的一種權(quán)利。

土地使用權(quán)不僅具有對物的直接支配和享受其利益的權(quán)能, 還具有排他的效力。土地使用權(quán)的排他性不僅可以對抗第三人, 而且可以對抗所有權(quán)人。也就是說, 即使是所有權(quán)人, 也負有尊重土地使用權(quán)的義務(wù); 所有權(quán)人濫用所有權(quán)地位, 不法侵害土地使用權(quán)人的權(quán)利也要承擔民事責(zé)任。國有土地使用權(quán)是從國有土地所有權(quán)派生出來的一項獨立權(quán)利, 指公民、法人或其他組織依照法律規(guī)定, 對依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權(quán)利。因此, 雖然城市土地使用者的國有土地使用權(quán)基于土地的國家所有權(quán)而產(chǎn)生, 但它并不從屬于土地的國有所有權(quán), 而是一種具有獨立意義的物權(quán), 在法律許可的范圍內(nèi), 土地使用權(quán)人可以自主地對土地進行各種開發(fā)和利用并獲取收益。

作為一項獨立的權(quán)利, 土地使用權(quán)是財產(chǎn)權(quán)。財產(chǎn)權(quán)表明了人與人之間針對物的相互關(guān)系, 反映著在人與物之間的關(guān)系之側(cè)面的人與人之間的關(guān)系, 從法律的觀點看, 財產(chǎn)是一組權(quán)利, 這些權(quán)利描述一個人對其所有的資源可以做些什么, 不可以做些什么; 他可以占有、使用、改變、饋贈、轉(zhuǎn)讓或阻止他人侵犯其財產(chǎn)范圍。

在現(xiàn)今的大多數(shù)國家里, 財產(chǎn)權(quán)既屬于憲法上的概念, 也屬于民法上的用語, 對財產(chǎn)權(quán)的法律保護創(chuàng)造了有效率地使用資源的激勵。如果人們在占有和使用有限的資源時沒有安全保障, 則會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。民法上的財產(chǎn)權(quán)則主要屬于公民對抗公民、或私人對抗私人的一種權(quán)利, 由此形成了作為平等主體的私人之間的財產(chǎn)關(guān)系。而憲法中的財產(chǎn)權(quán)乃屬于憲法上的一種基本權(quán)利, 與其它憲法上的權(quán)利一樣, 均是公民針對國家而享有的一種權(quán)利, 即公民所享有的、為國家權(quán)力所不能不當侵害的一種權(quán)利, 直接地反映了公民與國家權(quán)力之間在憲法秩序中的關(guān)系。從這個意義上說,這種財產(chǎn)權(quán)是反對專制特權(quán), 增進個人自由以及促進市場經(jīng)濟效率的有效手段。

2. 房屋征收的性質(zhì)

征收是指國家為了公共利益強制剝奪私人財產(chǎn)權(quán)并給予相應(yīng)補償?shù)闹贫?。征收在性質(zhì)上是強制性購買, 不管被征收人同意與否, 只要符合征收條件, 被征收人必須放棄其權(quán)利而接受補償, 其法理基礎(chǔ)在于公共利益高于個人利益。征收是對私權(quán)利的嚴重限制, 因此, 世界各國一般對征收規(guī)定了嚴格條件, 主要表現(xiàn)在: 第一, 必須為社會公共利益; 第二, 必須給予被征收人公平補償。

盡管國有土地上房屋征收與補償條例規(guī)定的是房屋的征收與補償問題, 但是, 從實物形態(tài)、權(quán)屬關(guān)系、價格構(gòu)成及處分情況來看, 房屋和土地都是密不可分的, 也正因為如此, 人們通常將房屋這一財產(chǎn)稱之為房地產(chǎn)。因此, 房屋的征收必然要涉及土地問題。就城市房地產(chǎn)而言, 其價值本質(zhì)上是由土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)兩個部分構(gòu)成的, 且隨著土地有償使用的市場化不斷加強, 往往其中的土地使用權(quán)價值遠遠大于附著于土地之上的房屋的所有權(quán)價值。在國有土地上實施房屋征收的真正目的, 通常并不是為了取得被征收的房屋及其附屬物, 而是為了取得房屋及其附屬物所占有的土地的使用權(quán), 并在此基礎(chǔ)上進行新的土地開發(fā)和建設(shè)。從這個角度看, 房屋征收從表象上看是消滅房屋所有權(quán), 而其實質(zhì)是獲得房屋所占土地的使用權(quán), 是通過征收房屋收回國有土地使用權(quán)并進行重新安排。

房屋征收中國有土地使用權(quán)補償?shù)氖聦嵰罁?jù)

1. 城鎮(zhèn)房屋土地使用權(quán)是有償取得的

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下, 我國城鎮(zhèn)只存在單一形式的劃撥土地使用權(quán)。由于土地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、出租或抵押, 土地使用權(quán)不是一種真正意義上的財產(chǎn)權(quán)。1988 年憲法修正案廢止了原憲法第10 條第4 款/ “禁止土地出租”0的規(guī)定, 增加了土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。隨后《土地管理法》也作了相應(yīng)修正, 建立了土地使用權(quán)有償取得、使用、轉(zhuǎn)讓和出租制度。1990 年制定的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定了國有土地有償使用制度, 確定了國有土地的劃撥和出讓方式。據(jù)此可知, 我國城市房屋所有權(quán)人所獲得的土地使用權(quán)是出讓土地使用權(quán)或者劃撥土地使用權(quán)。

2. 土地的增值收益是土地使用權(quán)人的投資收益

土地既是資源, 又是資產(chǎn), 由于土地資源的不可再生性和土地投資的積累性, 土地具有增值性。在城市土地國家所有、分散利用的模式下, 我國的土地增值收益應(yīng)當歸作為所有者的國家享有, 還是歸土地使用權(quán)人享有呢? 有學(xué)者認為, 土地的增值收益并非土地使用權(quán)人的勞動所得, 應(yīng)當歸土地所有者即國家享有。事實并非如此, 我們通過分析土地增值的成因即可得出結(jié)論。

房屋征收中國有土地使用權(quán)補償?shù)姆梢罁?jù)

1. 憲法

我國憲法第10 條第3 款規(guī)定,國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償;第13 條規(guī)定, 公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。憲法的上述規(guī)定, 建立了財產(chǎn)權(quán)保護的新的制度起點。國家為了公共利益的需要, 依照法律規(guī)定對土地、公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償, 其實質(zhì)在于為國家權(quán)力如何對待公民財產(chǎn)權(quán)建立邊界和設(shè)定規(guī)范, 即通過對合法公共侵害的公正補償, 實現(xiàn)對財產(chǎn)權(quán)的憲法保護。

2. 法律

我國物權(quán)法第121 條規(guī)定, 因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的, 用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十三條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償0。土地使用權(quán)屬于用益物權(quán), 因此, 在房屋征收時應(yīng)當對其進行補償。

篇7

論文摘要：和諧社會建設(shè)的成功與否、依法治國方略的能否實現(xiàn)，這要求國家關(guān)注農(nóng)村、關(guān)注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益受到侵犯，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進城鎮(zhèn)化，同時又維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒有得到很好的保護，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權(quán)益，是一個值得思考的理論問題和現(xiàn)實問題；也關(guān)系到我國和諧社會建設(shè)的成功與否和依法治國方略的能否實現(xiàn)。

一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會都非常關(guān)注的熱點問題。筆者認為，應(yīng)該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質(zhì)正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題，這樣才能維護好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定。

（一）和諧社會與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護

和諧社會是社會關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設(shè)成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會主義和諧社會建設(shè)中的一個重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國和諧社會的建設(shè)格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實關(guān)注，充分維護好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是和諧社會的內(nèi)在要求。

（二）依法治國與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性?，F(xiàn)代社會中，法律及其調(diào)整機制已經(jīng)成為社會調(diào)整的主要手段，依法治國，建設(shè)社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調(diào)整，主要是調(diào)和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設(shè)社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質(zhì)正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關(guān)系的調(diào)整，確立實質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問題，才能充分而又平等地保障和實現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的不足

（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實際操作中，國家機關(guān)以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護

第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睂φ账袡?quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴格約束和限制，其財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?，F(xiàn)行土地征收的補償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進行適當補償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學(xué)原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔的是補償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。

三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的建議

（一）嚴格政府責(zé)任并促進土地進入土地使用權(quán)市場進行交易

近現(xiàn)代法治的實質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強調(diào)權(quán)力在形式和實質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。國家進行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標準

關(guān)于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應(yīng)確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權(quán)現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對土地實行定級估價，通過土地評估事務(wù)所等市場中介機構(gòu)的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。

（四）嚴格土地行政征收的法律程序

首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內(nèi)進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。

參考文獻：

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篇8

一、《辦法》對貸款條件限制過嚴

《辦法》第四條是對農(nóng)民住房貸款條件的規(guī)定，筆者認為，該規(guī)定至少有兩方面的問題：

其一，第三款要求對于征收范圍的住房不能抵押；該限制實質(zhì)上并沒有理解抵押法律意義和抵押對征收的影響，從實質(zhì)上來說，房屋抵押并不影響征收，也不會增加征收的財政負擔和難度，這也是《國有土地上房屋征收補償條例》第十六條沒有將抵押列入其禁止范圍的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料；該條款又包含兩個具體問題，一是什么才是其他長期穩(wěn)定居住場所？二是誰來提供這個證明材料？

二、《辦法》對抵押房屋處置的突破不如預(yù)期

《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當結(jié)合試點地區(qū)實際情況，配合試點地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

該規(guī)定實質(zhì)上沒有達到和符合《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的精神，該《意見》明確規(guī)定：因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

而目前對于受讓人的規(guī)定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規(guī)定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴格按照目前的法律規(guī)定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達到試點的目的，也會嚴重影響到金融機構(gòu)放貸的積極性。

三、應(yīng)對措施

其一，應(yīng)該刪除僅僅列入征收范圍對住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國土部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因為列入范圍就限制抵押。

其二，應(yīng)該盡快明確長期穩(wěn)定居住場所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場所，還是進城務(wù)工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來，政府對于公民有提供最低生活保障的義務(wù)，其包含保障房，但沒有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農(nóng)民就會流浪街頭，不能通過限制抵押或者轉(zhuǎn)讓的形式來妨礙集體土地及其房屋所有權(quán)財產(chǎn)屬性的利用。

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在我國,土地實行嚴格的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。在法律上,土地的全民所有制體現(xiàn)為國家土地所有權(quán),農(nóng)民集體所有制體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)。為了保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的需要,國家通過土地征收制度強制性地將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國家所有,即全民所有,或者通過土地征用制度強制性地、臨時使用他人的土地。

我國土地征收目前尚無一部完整的程序立法,散見于各相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章之中,包括《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、國務(wù)院《國家建設(shè)征用土地條例》、國土資源部《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》和《征用土地公告辦法》等。需要說明的是“土地征收”與“土地征用”是兩個不同的概念,前者是永久性的轉(zhuǎn)移所有權(quán),后者是臨時性的轉(zhuǎn)移使用權(quán)。上述法律規(guī)定中的“征用”均實為“征收”的含義。

根據(jù)上述法律淵源,可將土地征收程序歸納如下。

1.查詢擬申請土地是否符合規(guī)劃和年度計劃。

(1)應(yīng)當符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標;

(2)城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地、農(nóng)轉(zhuǎn)建的,符合城市規(guī)劃、村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃;

(3)建設(shè)項目應(yīng)當符合原國家土地管理局《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》;

(4)建設(shè)項目用地被列入國家國土資源局《限制供地項目目錄》,由國土資源部許可,再履行批準手續(xù);

(5)建設(shè)項目用地被列入國家國土資源局《禁止供地項目目錄》,在禁止期內(nèi),不予批準。

2.申請建設(shè)用地預(yù)審,取得建設(shè)項目預(yù)審意見書。

由國土資源部門對申請的建設(shè)用地單位提交的預(yù)審申請進行審查,出具《建設(shè)項目預(yù)審意見書》。

3.申辦建設(shè)項目選址意見書。

建設(shè)用地單位編制《建設(shè)項目可行性論證報告》,向建設(shè)部門提交用地申請,取得建設(shè)項目選址意見書。

4.申辦環(huán)保、勞動許可手續(xù)。

5.報省級人民政府或者國務(wù)院審批。

6.土地管理部門負責(zé)補償安置,辦理征地手續(xù)。

7.核發(fā)建設(shè)用地批準書, 被征地單位交地。

8.簽訂出讓合同或取得撥地決定書。

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一、前言

土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內(nèi)容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償?shù)姆芍贫取＝▏詠?，我國逐漸形成土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種所有權(quán)形式。鑒于征收制度自所有權(quán)制度產(chǎn)生時起就作為對所有權(quán)的一種限制一直存在，它與所有權(quán)制度一起發(fā)展，并在社會所有權(quán)的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。

在方法論上，法律經(jīng)濟學(xué)別具一格，它運用經(jīng)濟學(xué)尤其是微觀經(jīng)濟學(xué)的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優(yōu)勢。經(jīng)濟學(xué)的優(yōu)勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經(jīng)濟學(xué)將事前分析的方法引入法學(xué)研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預(yù)防或避免法律制定的重大失誤。作為以經(jīng)濟學(xué)的理論和方法來研究法律的成長、結(jié)構(gòu)、效益及創(chuàng)新的學(xué)說，法律經(jīng)濟學(xué)的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權(quán)的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現(xiàn)土地資源配置的效率最大化。這正是應(yīng)用法律經(jīng)濟學(xué)對我國土地征收制度分析的重大意義所在。

二、法律經(jīng)濟學(xué)視野下我國土地征收制度的缺失

法律經(jīng)濟學(xué)研究的基本方法在于分析財產(chǎn)制度是否符合經(jīng)濟規(guī)律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉(zhuǎn)移。征收制度作為財產(chǎn)法中一種十分特殊的制度，引起了法律經(jīng)濟學(xué)者極大的興趣。在法律經(jīng)濟學(xué)的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。

1、對法律的經(jīng)濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現(xiàn)效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創(chuàng)新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現(xiàn)行的土地征收法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾，導(dǎo)致 “公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。

（1）立法上的缺失?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規(guī)定，單位和個人進行建設(shè)可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，以至于土地征收與建設(shè)用地籠統(tǒng)地被規(guī)定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。

（2）實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是我國有關(guān)土地征收目的的規(guī)定依然不夠具體、規(guī)范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制卻沒有任何規(guī)定。但由于我國行政機關(guān)現(xiàn)在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機關(guān)嚴格依法實施土地征收。

2、法律經(jīng)濟學(xué)的核心思想是求任何法律的制定和執(zhí)行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。我國補償?shù)捻椖枯^少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。

（1）補償標準偏低，而且以地平均年產(chǎn)值作為補償標準極不科學(xué)。雖然1998年《土地管理法》已經(jīng)大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與土地的市場價格相比還是偏低。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，對土地的補償和對農(nóng)民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產(chǎn)值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現(xiàn)金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中，不少地區(qū)征地時僅以法律規(guī)定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當?shù)偷摹?/p>

同時，根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)的原理，級差地租是由經(jīng)營較優(yōu)土地獲得的、轉(zhuǎn)歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產(chǎn)價格低于社會生產(chǎn)價格部分的差額構(gòu)成。在市場經(jīng)濟和土地所有權(quán)存在的條件下，優(yōu)等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經(jīng)營者之間的競爭，轉(zhuǎn)化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權(quán)是使超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關(guān)系。不難看出，土地生產(chǎn)條件的差別是級差地租產(chǎn)生的物質(zhì)條件。土地的有限性和以此為前提的土地經(jīng)營的壟斷，是級差地租產(chǎn)生的社會經(jīng)濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產(chǎn)值的標準，從法律設(shè)置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經(jīng)濟現(xiàn)實。

（2）征收補償中存在的一個重大問題在于農(nóng)民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉(zhuǎn)入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘杏玫禺a(chǎn)生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農(nóng)民從增值額中獲利。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程，應(yīng)當有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴大城鄉(xiāng)差距，因此，應(yīng)解決土地增值分配不合理的問題。

（3）補償發(fā)放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權(quán)之間的權(quán)屬界定并不非常清晰，不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權(quán)，后者改變的是使用權(quán)。在存在土地承包經(jīng)營權(quán)的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償?shù)膯栴}：一是對所有者即農(nóng)民集體進行補償；二是對土地所有權(quán)上依法設(shè)立了承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)人進行補償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償，如果土地使用權(quán)上設(shè)定了抵押權(quán)的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人，以保障擔保物權(quán)人的利益。但是，我國現(xiàn)行的土地管理法是怎么規(guī)定的呢？只通知和公告農(nóng)民集體和農(nóng)民，而土地管理法實施條例竟規(guī)定，土地補償只歸農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，那征收的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)已流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。

其次是土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。我國現(xiàn)行法律中規(guī)定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經(jīng)濟時代，勞動力的就業(yè)安置是確保農(nóng)民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農(nóng)民安置問題不再考慮。而我國現(xiàn)在征地補償?shù)睦脵C制還不是很成熟。補償費用有時就直接發(fā)到農(nóng)民手上，出現(xiàn)農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象。農(nóng)民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。

三、完善土地征收制度缺失的法律經(jīng)濟學(xué)分析

法律經(jīng)濟學(xué)者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經(jīng)濟學(xué)者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產(chǎn)所有者的交易，這些復(fù)合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因為政府在規(guī)劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本，只能提高服務(wù)價格，把成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內(nèi)的土地，結(jié)果這些土地就不能轉(zhuǎn)到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經(jīng)濟學(xué)的角度應(yīng)當做如下分析。

1、明確規(guī)定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。

（1）在制定土地征收的法律制度過程中應(yīng)如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經(jīng)濟學(xué)者運用有關(guān)公共產(chǎn)品的理論予以回答。根據(jù)該理論，對抗性和排他性的私人產(chǎn)品應(yīng)由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產(chǎn)品（如國防）則應(yīng)該由公共所有，政府提供這些公共產(chǎn)品是更有效率的。由于政府提供公共產(chǎn)品時的高效率，因此，政府在供應(yīng)公共產(chǎn)品時征收私人財產(chǎn)才是正當?shù)模粗?，政府為了供?yīng)私人產(chǎn)品而征收私人財產(chǎn)則是不正當?shù)?。供?yīng)公共產(chǎn)品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應(yīng)采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現(xiàn)有“公共利益”的原則性規(guī)定外，還應(yīng)明確規(guī)定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目范圍與世界各國關(guān)于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的。我國可以將這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎(chǔ)，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應(yīng)加強與“公共利益”有關(guān)的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設(shè)施可以適用土地征收。

（2）應(yīng)該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設(shè)用地內(nèi)。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。

2、至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經(jīng)濟學(xué)者給予的最簡單的解釋是，它能預(yù)防政府過度使用征收權(quán)。如果不存在公平賠償規(guī)定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內(nèi)部化，從而使社會資源配置達到經(jīng)濟學(xué)意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產(chǎn)被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產(chǎn)，那么政府可能會受到“財政錯覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結(jié)果必然導(dǎo)致政府過度征收，進而導(dǎo)致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發(fā)生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產(chǎn)價值。因此，在現(xiàn)階段我國對土地承包關(guān)系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度。

（1）擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。現(xiàn)行法律中規(guī)定的征地補償范圍無法補償因征地給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規(guī)定了補償?shù)膬?nèi)容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據(jù)。立法中應(yīng)通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構(gòu)筑物、地上作物、農(nóng)民房屋等補償予以明確，對相鄰?fù)恋氐膿p害補償也應(yīng)予規(guī)定，不斷擴大征地的補償范圍。

（2）國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農(nóng)民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發(fā)建設(shè)帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，征地后的土地增值也應(yīng)該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農(nóng)民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關(guān)鍵。安置工作應(yīng)當實行由“以安排勞動力就業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道?？梢钥紤]以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置；留地安置；用地單位安置；農(nóng)業(yè)安置；土地開發(fā)整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應(yīng)堅持“保護農(nóng)民的合法利益”的原則，使農(nóng)民在失去土地后還能保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

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