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篇1

2.象征式執(zhí)行所謂象征式執(zhí)行，也叫政策敷衍，是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體僅在表面上做文章，建設(shè)“形象工程”，在執(zhí)行活動中往往只做宣傳而不務(wù)實際，或者前緊后松，或者陽奉陰違，而規(guī)避可操作性的政策措施。在這種執(zhí)行模式中，執(zhí)行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態(tài)，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡單地說，就是將政策束之高閣而不予執(zhí)行。它的欺騙性特點，往往會導(dǎo)致“錯失政策執(zhí)行的最佳時間，影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)，同時不可避免地造成政策資源的浪費”。

3.上有政策，下有對策在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，執(zhí)行不力最常見一種表現(xiàn)就是富含替代性執(zhí)行特點的“上有政策，下有對策”。事實上，這種表現(xiàn)所體現(xiàn)的是上級政府與下級政府之間的一種利益博弈：當(dāng)上級決策符合下級利益時，下級會設(shè)法擴大利益范圍；當(dāng)上級決策與下級利益不符時，下級會努力使上級決策盡量滿足下級的利益需求；而當(dāng)上級決策約束下級行為時，下級往往會尋找替代辦法規(guī)避約束或打政策的“球”。在這個利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導(dǎo)致政策既定目標(biāo)無法實現(xiàn)，更重要的是會損害中央政府的形象，進而降低政策決策的社會認同。在這種模式下，政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)執(zhí)行腐敗。

4.機械式執(zhí)行機械式政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行中常見的一種現(xiàn)象。所謂機械執(zhí)行，是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對上級下達的政策機械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實情；明知政策有漏洞，也不補救；明知政策執(zhí)行起來會有偏差，也不糾正。實質(zhì)上，這嚴重違背了理論聯(lián)系實際的哲學(xué)規(guī)律?！斑@種呆板地執(zhí)行政策的做法不但不能解決實際問題，還容易出現(xiàn)責(zé)任推諉，把過錯歸咎于政策本身，認為問題之所以沒有解決是政策的質(zhì)量問題?！本C上所述，公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式是多種多樣的。但是，這些政策執(zhí)行不力的表象，無一例外地突出了政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執(zhí)行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結(jié)果。所謂主觀因素，主要包括政策執(zhí)行者的自身利益和需求、執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、執(zhí)行機構(gòu)的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等?？陀^因素則主要包括政策本身的質(zhì)量問題、政策環(huán)境的變化、目標(biāo)群體所施加的壓力、政策執(zhí)行經(jīng)費供給的缺位及相應(yīng)法制不全、方法不當(dāng)?shù)仍斐傻膶φ邎?zhí)行行為監(jiān)督缺位與乏力。

篇2

2.公共政策監(jiān)督過程中的失靈。公共政策的執(zhí)行過程具有彈性較大的特點，容易偏離公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，在公共政策的任一環(huán)節(jié)，都必須有強有力的監(jiān)督機制，才能保障公共政策的有效執(zhí)行。當(dāng)前，我國民族地區(qū)公共政策監(jiān)督過程中的失靈主要表現(xiàn)在：第一，內(nèi)部監(jiān)督軟弱，流于形式。以行政監(jiān)督、職能監(jiān)督為主的內(nèi)部監(jiān)督，由于其“既是裁判員，又是運動員”的天然缺陷而顯得疲軟無力。第二，外部監(jiān)督缺乏。我國民族地區(qū)大都處于邊疆、山區(qū)、寒冷、干旱的區(qū)域，地廣人稀，交通困難，環(huán)境惡劣，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，致使民眾之間、民眾與民族自治地方政府之間、民眾與各類新聞媒體之間的溝通交流較少。因此，立法監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，在很大程度上不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也就不能實現(xiàn)有效的監(jiān)督。正是由于監(jiān)督不足，致使在制定公共政策過程中未能完全地代表最廣大人民的利益要求，在公共政策執(zhí)行過程中，敷衍了事，公共政策失靈也就不可避免。

二、民族地區(qū)公共政策失靈的原因分析

民族地區(qū)的發(fā)展需要以切實可行的公共政策為基礎(chǔ)。為保證民族地區(qū)公共政策的有效實施，切實改善公共政策的績效，實現(xiàn)社會的公共利益，分析我國民族地區(qū)公共政策失靈的原因變得尤為重要。

1.從公共政策主體的角度分析。從公共政策主體的角度分析，民族地區(qū)公共政策失靈的原因主要在于：第一，公務(wù)人員的綜合素質(zhì)欠缺。民族地區(qū)政策環(huán)境的特殊性，要求公務(wù)人員了解當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)俗習(xí)慣，懂民族語言，實際上，只有極少部分公務(wù)人員能用民族語言與當(dāng)?shù)厝罕娺M行交流。同時，民族地區(qū)政府公務(wù)人員的知識結(jié)構(gòu)單一，水平不高，復(fù)合型人才十分缺乏。第二，以民族地區(qū)政府工作人員為主的公共政策主體的自身利益需求。公共政策主體是其利益團體的代表，而在利益團體相對缺乏的民族地區(qū)，公共政策主體往往是代表國家利益的民族地區(qū)政府工作人員。他們既是國家利益、公眾利益的代表，也是部門利益、個人利益的代表，同樣追求著個人利益的最大化。民族地區(qū)政府工作人員的雙重身份，使得公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象層出不窮。第三，公民參與不足。隨著公共政策制定的科學(xué)化、民主化程度的不斷提高，公民在公共政策制定過程中有著日益重要的作用。一項公共政策的良性與否，在某種程度上取決于公共政策制定過程中公眾的參與度。長期以來，受“官本位”思想和“清官”意識的影響和制約，民族地區(qū)群眾大多認為制定政策是政府官員的事，他們只需做好自己分內(nèi)的事就行了。這種意識的存在，導(dǎo)致民族地區(qū)群眾大多對參與公共政策的制定持冷漠的態(tài)度，加之相關(guān)參與機制不完善，政府“唱獨角戲”也就在所難免。同時，由于民族地區(qū)教育和經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較低，大多數(shù)公民缺乏參與公共政策制定的能力和驅(qū)動力。

2.從公共政策目標(biāo)群體的角度分析。公共政策目標(biāo)群體，又稱公共政策客體，是指公共政策直接作用和影響的客觀對象，即社會公眾和各種群眾團體。公共政策執(zhí)行過程中的阻力大小，取決于公共政策目標(biāo)群體對公共政策的理解和接受程度。第一，民族地區(qū)公共政策客體的特殊性。我國民族地區(qū)多處于邊疆地區(qū)，宗教問題和民族問題相互交織、錯綜復(fù)雜，各民族群眾大多有自己的，公共政策執(zhí)行過程中，稍有不慎，就會演變?yōu)樽诮堂褡鍐栴}。因此，取得各民族群眾對公共政策的理解與支持，尤為重要。第二，目標(biāo)群體的知識水平較低。我國少數(shù)民族大部分聚居于較為偏僻閉塞、交通不便的農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展比較遲緩，教育事業(yè)發(fā)展滯后且極不平衡，致使各民族群眾接受教育的機會相對較少，受教育水平低。同時，由于各民族原有社會形態(tài)發(fā)展階段的差異，各民族地區(qū)經(jīng)濟文化背景的不同，各民族群眾對教育的認識和重視程度存在較大的差異，其結(jié)果，各少數(shù)民族群眾間的受教育水平極不均衡。很明顯，民族地區(qū)公共政策目標(biāo)群體的知識水平低和受教育程度不均衡，將使目標(biāo)群體理解公共政策的難度加大，直接造成了公共政策執(zhí)行上的困難，從而引發(fā)公共政策的失靈。

3.從民族地區(qū)政策環(huán)境的角度分析。政策總是處于一定的社會環(huán)境之中，任何一項政策都會受到一定環(huán)境的制約和影響。民族地區(qū)的公共政策環(huán)境有其特殊性。第一，民族地區(qū)惡劣的自然環(huán)境對公共政策產(chǎn)生負面影響。一是地處偏遠，交通設(shè)施不完善，政府與各民族群眾的有效溝通存在諸多障礙，從而使得公共政策信息的傳達具有一定的滯后性。二是民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，因而，當(dāng)?shù)卣荒芤詼p緩經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐為代價，集中精力保護生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致一些能較快帶動民族地區(qū)發(fā)展的政策無法及時有效執(zhí)行，延緩了民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。三是民族地區(qū)地廣人稀，各民族群眾獲取公共政策信息的渠道單一，使得公共政策的宣傳和動員工作難以開展，進而影響公共政策的有效執(zhí)行。第二，參與不足。由于經(jīng)濟落后，財力拮據(jù)，民族地區(qū)各級政府大都無力承擔(dān)公共政策有效執(zhí)行的各項需求。一是民族地區(qū)大多屬于欠發(fā)達地區(qū)，傳統(tǒng)的生活方式在許多民族地區(qū)居于主導(dǎo)地位，缺乏現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的洗禮。二是經(jīng)濟落后導(dǎo)致的貧困，使得各民族群眾不得不將大量精力用于解決溫飽問題，致使民族地區(qū)目標(biāo)群體對公共政策各環(huán)節(jié)的參與不足。即使參與，也只能是表面文章。實踐證明，只有豐衣足食的人，才會有足夠的時間和精力去做熱心公益的公民，積極參與公共政策各環(huán)節(jié)。三是經(jīng)濟發(fā)展的滯后，使得民族地區(qū)的現(xiàn)代化水平比較低，很多現(xiàn)代化的方法在公共政策執(zhí)行過程中難以得到有效應(yīng)用。第三，民族地區(qū)特殊的民族政治關(guān)系。民族地區(qū)的政治關(guān)系，既涉及少數(shù)民族與漢族的關(guān)系，也涉及各少數(shù)民族之間的相互關(guān)系，并且，其位處邊疆的特殊的地理位置，使得這種關(guān)系具有國際化的趨勢。這種復(fù)雜的民族政治關(guān)系狀況，不利于公共政策的執(zhí)行，容易引發(fā)公共政策政策的失靈。第四，民族地區(qū)的文化環(huán)境。我國各少數(shù)民族都有自己獨特的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和，這些都具有復(fù)雜性和敏感性。如果認識不到位，處理不當(dāng)，極易導(dǎo)致民族地區(qū)公共政策的失靈，進而影響民族關(guān)系和社會的和諧穩(wěn)定。

三、民族地區(qū)公共政策失靈的矯正

防止公共政策失靈，充分發(fā)揮民族地區(qū)公共政策的作用，實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，是提高政府公信力、實現(xiàn)民族地區(qū)全面健康協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，也是有效治理民族地區(qū)的客觀要求。為此，要不斷優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的每個環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)境。

1.正確處理中央與民族地區(qū)的關(guān)系。中央與民族地區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)，是實現(xiàn)民族地區(qū)公共政策目標(biāo)的重要保證，是全面貫徹落實黨和囯家的方針政策及上級政府政策的前提與基礎(chǔ)。第一，要達成整體利益與局部利益之間的協(xié)調(diào)。在我國，國家的整體利益高于個人利益、高于民族利益，維護國家的整體利益是民族地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時，囯家要統(tǒng)籌兼顧民族地區(qū)的利益。第二，中央政府應(yīng)該從雙贏的角度出發(fā)，考慮民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后、財力微弱、人才缺乏、交通不暢等特殊情況，繼續(xù)采取特殊的政策措施，從人力、財力、物力等各方面支持民族地區(qū)的發(fā)展，切實保證公共政策在民族地區(qū)的全面貫徹落實。為此，“要逐步建立和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整中央、自治區(qū)、自治州、自治縣級政府的財政關(guān)系，明確上級對民族地區(qū)政府財政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，保證民族地區(qū)的各級政府擁有供給公共物品和公共服務(wù)的必要財力?！保?］第三，要切實保障民族地區(qū)自治權(quán)的可操作性。行使自治權(quán)是我國民族區(qū)域自治制度的核心，中央政府或上級政府在宏觀層面制定的一些公共政策可能不適應(yīng)民族地區(qū)的實際情況，中央政府應(yīng)當(dāng)改革相關(guān)規(guī)定，賦予民族自治地方政府可操作性的變通執(zhí)行權(quán)。

2.優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的制定。政策制定是政策過程的起點，優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的制定，主要包括：第一，著力提高公共政策制定主體的政策制定能力。要對參與公共政策制定過程的各類人員開展培訓(xùn)。此外，還需對民族地區(qū)的各類團體、組織進行積極有效的引導(dǎo)與幫助，充分發(fā)揮他們在政策制定過程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科學(xué)化、民主化程度。推動準政府組織和民間政策研究組織的發(fā)展，促進民族地區(qū)第二部門（半官方組織）、第三部門等組織的較快發(fā)展，發(fā)揮其在民族地區(qū)公共政策制定過程中的作用。第三，強化民族地區(qū)公共政策的公開程度，提高公民在公共政策制定過程中的參與度。要讓不同的利益主體將其各自的利益訴求明確地表達出來，是利益視角下政策過程分析的重要啟示。［4］第四，健全政策制定過程中的信息溝通機制。主要包括各類信息的收集、整理，從而使得公共政策的制定主體能夠明確、清晰的對問題進行界定，幫助決策者找到正確的問題。

3.強化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行。第一，優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行組織機構(gòu)。在民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行過程中，因地制宜，組建精干有效的執(zhí)行機構(gòu)，減少不必要的層級，為公共政策的有效執(zhí)行提供組織保證。第二，提高公共政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)和能力。一方面，“筑巢引鳳”，即改善民族地區(qū)政府單位的工作條件，制定有利于人才引進的政策以招攬優(yōu)秀人才。另一方面，強化對現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)，盡快提高他們的業(yè)務(wù)能力和知識水平。第三，實現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程中的有效分權(quán)，包括縱向分權(quán)和橫向分權(quán)?？v向分權(quán)是指行政組織內(nèi)部的分權(quán)，強化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行。從民族地區(qū)的實際出發(fā)，當(dāng)前應(yīng)側(cè)重于橫向分權(quán)，培育各種公共組織、社會團體來承接部分公共政策的執(zhí)行，實現(xiàn)政府、社會與公民之間的協(xié)調(diào)。

4.提高目標(biāo)群體理解公共政策的能力。民族地區(qū)公共政策的目標(biāo)群體主要是指各民族群眾及當(dāng)?shù)氐母黝悎F體組織?！俺晒Φ恼紊鐣軘U大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行?！保?］要提高民族地區(qū)公共政策目標(biāo)群體理解公共政策的能力，可從以下4個方面入手：第一，要切實把尊重民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣和作為制定公共政策的一個重要出發(fā)點。只有公共政策是符合民族風(fēng)俗習(xí)慣、尊重其的，各民族群眾才有可能深入了解和認同這些公共政策，從而配合這些公共政策的執(zhí)行。第二，加強對當(dāng)?shù)厝罕姷恼Z言培訓(xùn)。倡導(dǎo)漢族和各少數(shù)民族干部群眾相互學(xué)習(xí)語言，強化各少數(shù)民族干部群眾的漢語溝通能力及漢族干部群眾用少數(shù)民族語言的交流能力，加強溝通交流，才能真正促進民族地區(qū)的發(fā)展。第三，引導(dǎo)民族地區(qū)群眾轉(zhuǎn)變觀念。加強民族地區(qū)群眾對其他有助于自身發(fā)展的各類文化知識的培訓(xùn)，取其精華，去其糟粕，用各種現(xiàn)代化知識武裝自己，真正理解公共政策，有效參與到公共政策的各個環(huán)節(jié)之中。第四，引導(dǎo)民族地區(qū)各類團體組織的健康發(fā)展。各類團體組織在民族地區(qū)發(fā)展中有不可替代的作用，民族地區(qū)各級政府應(yīng)該加強與各類團體組織的聯(lián)系，重視他們的利益訴求，通過這些團體組織廣泛宣傳公共政策，充分發(fā)揮其在政府與民眾之間的中介作用。

篇3

第一，公共政策學(xué)的教學(xué)綜合性不強。公共政策的教學(xué)沒有充分整合各種學(xué)科知識，利用政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科的基本原理和方法對公共政策進行全面系統(tǒng)地教學(xué)。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是公共政策學(xué)的教材內(nèi)容綜合性不強。從當(dāng)前公開出版發(fā)行的公共政策學(xué)教材來看，絕大多數(shù)教材的綜合性還有待進一步加強。有的教材內(nèi)容偏向政治學(xué)，側(cè)重從政治系統(tǒng)、政治權(quán)力、政治制度、政治文化、政治統(tǒng)治等方面講解公共政策。把公共政策學(xué)編寫成為了政治政策學(xué)。有的教材內(nèi)容偏向行政管理學(xué)，側(cè)重從政府職能、行政體制、行政決策、行政執(zhí)行、行政效率等方面編寫教材，把公共政策學(xué)編寫成為了行政決策學(xué)。大多數(shù)的教材沒有把法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)、歷史學(xué)等的內(nèi)容有機整合到公共政策的內(nèi)容中去，對公共政策過程進行全面分析研究。二是公共政策學(xué)的課堂教學(xué)綜合性不夠。從授課教師來看，絕大多數(shù)的教師是行政管理、政治學(xué)或哲學(xué)專業(yè)出身的，擁有較強的專業(yè)知識，但對于公共政策涉及到的法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等知識卻知之甚少，在教學(xué)過程中對公共政策知識的講解缺乏全面性和系統(tǒng)性。目前，全國只有北京大學(xué)、吉林大學(xué)等極少數(shù)大學(xué)有專業(yè)培養(yǎng)公共政策學(xué)的博士學(xué)位授予點。公共政策學(xué)的專業(yè)人才非常稀少，大多數(shù)的授課教師往往是在自學(xué)公共政策的基礎(chǔ)上進行教學(xué)，缺乏專業(yè)訓(xùn)練和學(xué)習(xí)。因此，絕大多數(shù)的公共政策學(xué)授課教師往往把公共政策學(xué)有意無意地講授成為了政治政策學(xué)或行政決策學(xué)。三是公共政策學(xué)培養(yǎng)學(xué)生綜合能力的功能沒有得到充分發(fā)揮。公共政策學(xué)不僅要培養(yǎng)學(xué)生學(xué)習(xí)掌握知識的能力、思維判斷能力、理性反思能力、洞察問題的能力、分析問題的能力、解決問題的能力，而且還要培養(yǎng)學(xué)生的理論批判能力、決策能力、創(chuàng)造能力、道德能力和公共精神、公共責(zé)任感等。但在當(dāng)前的公共政策教學(xué)過程中，往往只注重向?qū)W生灌輸公共政策學(xué)的有關(guān)知識，注重考查學(xué)生的記憶知識的能力，沒有充分培養(yǎng)學(xué)生綜合能力素質(zhì)的功能。

第二，公共政策學(xué)的教學(xué)實踐性不突出。這主要表現(xiàn)在：首先，課堂教學(xué)中缺乏對學(xué)生實際能力的培養(yǎng)。在當(dāng)前的公共政策教學(xué)中，絕大多數(shù)教師把注重學(xué)生實際能力的培養(yǎng)簡化為在課堂教學(xué)中進行案例教學(xué)，又把案例教學(xué)簡化為舉例子，用例子來論證說明公共政策知識理論。有的老師根本不知道案例教學(xué)的實質(zhì)和宗旨，也沒有真正掌握案例教學(xué)的方法，無法把真正的案例教學(xué)法貫徹運用到課堂教學(xué)中去。其次，公共政策教學(xué)與社會實際生活聯(lián)系薄弱。在公共政策的教學(xué)過程中，有的教師往往照本宣科，完全按照教材的內(nèi)容進行講授，沒有把現(xiàn)實社會生活中的政策實踐問題融入到教學(xué)之中進行分析講解，使政策科學(xué)理論與現(xiàn)實政策實踐相脫離。同時，也使學(xué)生片面地感覺到公共政策實踐離自己很遙遠，只是極少數(shù)的政策制定者和執(zhí)行者的事情，與自己沒有直接關(guān)系。再次，公共政策教學(xué)實踐實習(xí)環(huán)節(jié)缺失。在當(dāng)前的公共政策教學(xué)計劃安排中，沒有教學(xué)實踐的環(huán)節(jié)。既沒有聘請黨政部門的政策制定者和執(zhí)行者對學(xué)生進行定期教學(xué)，也沒有安排學(xué)生到黨政部門進行考察調(diào)研或?qū)嵙?xí)，學(xué)生缺乏對政策實踐活動的切身真實體驗，對公共政策實踐活動存在著神秘感。

第三，公共政策學(xué)的教學(xué)活動不重視公共性價值取向的強調(diào)與培育。公共政策存在的基本前提之一就是其公共性，缺失了公共性的政策就是非公共政策，是私人政策。這種輕忽公共性價值取向教育的傾向主要表現(xiàn)在：其一，在教學(xué)中強調(diào)公共政策工具理性，忽視公共政策的價值理性，即注重向?qū)W生傳授公共政策制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整等方法的傳授，而對公共政策制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整等背后所蘊含的價值取向的揭示和強調(diào)欠缺。其二，有的教師缺失公共精神，也缺乏批判反思意識能力，因此，在教學(xué)過程中也就不可能向?qū)W生強調(diào)和灌輸這些價值理念。例如，有的教師缺乏平等、公正、民主等意識和精神，有的教師甚至向?qū)W生有意無意地灌輸?shù)燃売^念、官本位思想等，使學(xué)生的價值觀受到誤導(dǎo)。缺失公共性教育的公共政策教學(xué)，使學(xué)生無法領(lǐng)悟和掌握公共政策學(xué)科最根本最重要的宗旨和精髓，也失去了公共政策教育的終極目的。

第四，公共政策學(xué)的教學(xué)科學(xué)性不足、藝術(shù)性缺失。在公共政策學(xué)科學(xué)性教育方面，有的教師缺乏對公共政策的研究，對公共政策基本規(guī)律的領(lǐng)會把握不夠深刻、準確，在課堂上只能照本宣科，更談不上通過教學(xué)向?qū)W生灌輸公共政策過程中的科學(xué)追求與科學(xué)精神，甚至有的教師有意無意地向?qū)W生灌輸一些有?？茖W(xué)真理的迷信思想觀念，使學(xué)生在追求真理的過程中迷失了方向。在公共政策學(xué)的教學(xué)計劃安排上，許多學(xué)校都存在著教學(xué)時間安排不合理的問題，大多數(shù)專業(yè)把公共政策課程安排在大二上學(xué)期，這與該課程的學(xué)科性質(zhì)特點不相符合。同時，公共政策的教學(xué)評價體系不完善、不科學(xué)，沒有圍繞學(xué)生能力培養(yǎng)需要進行教學(xué)評價指標(biāo)體系的設(shè)計,重教學(xué)評價的形式，輕教學(xué)評價的實質(zhì)。

現(xiàn)行的學(xué)校教學(xué)評價中，常常忽視了它的教育與發(fā)展，片面重視其管理，使教學(xué)評價難以發(fā)揮其基本的功能。在公共政策教學(xué)科學(xué)性缺失的同時，對公共政策教學(xué)藝術(shù)性也缺乏基本的關(guān)照與兼顧。在現(xiàn)行的公共政策教材中，絕大多數(shù)教材都沒有涉及到對公共政策過程中的非理性因素的探討，沒有介紹政策主體的情感、意志、偏好、個性等非理性因素對公共政策的影響。因此，在公共政策的課堂教學(xué)中，大多數(shù)的教師也就沒有向?qū)W生講授相關(guān)的內(nèi)容，使學(xué)生所掌握的公共政策知識體系存在殘缺。

第五，公共政策學(xué)教學(xué)對當(dāng)前中國現(xiàn)實社會公共問題關(guān)注不夠。這主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，在公共政策的教學(xué)過程中，沒有注重中國特色的政策實踐活動，也沒有應(yīng)用普遍性的政策原理來深入分析中國的實際政策問題。有的教材雖然嘗試提出了中國公共政策的決策模型，但卻與實際的決策相差萬里，是學(xué)者們模仿西方的決策模型，坐在書齋里臆想出的東西，這些所謂決策模型理論讓人如墜云霧。另一方面，在公共政策教學(xué)過程中沒有結(jié)合現(xiàn)實的政策問題。在我國，區(qū)域差距極大，東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、東北老工業(yè)地區(qū)以及西部地區(qū)，區(qū)域發(fā)展極不平衡，政策問題的現(xiàn)實差異突出。在公共政策教學(xué)過程中，各地區(qū)的教學(xué)內(nèi)容和課堂教學(xué)并沒有與所在區(qū)域的現(xiàn)實政策問題聯(lián)系起來進行分析講解，因此，難以使學(xué)生把公共政策與自己生活、學(xué)習(xí)的區(qū)域生態(tài)政策環(huán)境聯(lián)系起來進行思考、學(xué)習(xí)、體驗，從而更好地掌握和領(lǐng)悟公共政策的基本原理和知識。

二、公共政策教學(xué)模式優(yōu)化的基本路向

當(dāng)前公共政策教學(xué)中所存在的問題直接影響著公共政策學(xué)科功能的發(fā)揮，使其難以充分發(fā)揮提高學(xué)生政策科學(xué)知識素養(yǎng)和決策能力的作用。為此，必須根據(jù)公共政策的學(xué)科特點，優(yōu)化公共政策的教學(xué)模式。其一，強化公共政策教學(xué)的綜合性。加強公共政策學(xué)的綜合性是培養(yǎng)學(xué)生綜合能力素質(zhì)的基礎(chǔ)。首先要強化公共政策學(xué)教材的綜合性。在公共政策教材的編寫過程中，應(yīng)該認真整合多學(xué)科的知識理論，全面深入分析和闡述公共政策的基本知識原理。運用政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科的知識對相關(guān)的政策問題和原理進行論證闡釋。編寫公共政策學(xué)教材是一項系統(tǒng)工程，單靠一己之力或某一專業(yè)之學(xué)是難以編好的，應(yīng)該組織政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等專業(yè)的學(xué)者在一起討論研究，集思廣益，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢進行編寫，把相關(guān)學(xué)科知識有機地進行有機整合，用來系統(tǒng)分析和研究公共政策問題。其次，加強公共政策課堂教學(xué)內(nèi)容的綜合性。授課教師應(yīng)該加強學(xué)習(xí)，對公共政策學(xué)所涉及到的學(xué)科知識進行系統(tǒng)學(xué)習(xí)與熟練掌握，在課堂教學(xué)中，把相關(guān)學(xué)科知識用來準確具體地闡述公共政策問題，在對公共政策進行全面系統(tǒng)分析與研究的基礎(chǔ)上，使學(xué)生全面了解和掌握公共政策的基本原理和技能。再次，加強學(xué)生綜合能力素質(zhì)的培養(yǎng)。在公共政策教學(xué)過程中，教師不僅要準確全面向?qū)W生傳授公共政策的理論知識，讓其把握公共政策的基本規(guī)律，使其掌握比較扎實的公共政策專業(yè)知識，而且要想方設(shè)法提高學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，緊密聯(lián)系社會現(xiàn)實問題，通過課堂討論、案例教學(xué)、調(diào)查研究等方法，教師應(yīng)用公共政策理論對相關(guān)社會問題進行政策分析，使學(xué)生養(yǎng)成關(guān)心社會重大問題的習(xí)慣，聯(lián)系學(xué)生的學(xué)習(xí)和生活實際，從中發(fā)現(xiàn)與之有關(guān)的政策問題，并與學(xué)生一道進行深入分析研究，使其掌握政策分析的方法，掌握發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的基本方法和技能。

其二，重視公共政策教學(xué)的實踐性。加強公共政策教學(xué)的實踐性是促使學(xué)生掌握決策基本方法和培養(yǎng)學(xué)生解決實際問題能力的重要環(huán)節(jié)。一方面，教師要真正熟練掌握案例教學(xué)的基本方法，認真選擇、整理、編寫、改造案例材料，設(shè)置近似真實的政策實踐情境，使學(xué)生在仿真式的政策實踐情境中開動腦筋，調(diào)動所學(xué)習(xí)的政策知識方法思考解決問題的對策，同時，讓學(xué)生把自己的解決方案與真實的解決對策進行比較，再通過教師的講評分析，使學(xué)生在模擬情境決策中感受體驗到公共政策各個環(huán)節(jié)的基本方法，掌握一般的決策方法與技能。另一方面，要重視公共政策教學(xué)的實踐環(huán)節(jié)，把公共政策課程的教學(xué)實習(xí)納入教學(xué)計劃之中，可以聘請黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部定期講授公共政策過程的實踐狀況以及存在的問題，使學(xué)生了解我國黨政部門公共政策的運行情況，對公共政策形成一定的感性認識。同時，也可以把公共政策實踐在實習(xí)階段予以明確要求，即在學(xué)生的實習(xí)計劃安排中，把公共政策實踐的具體內(nèi)容進行細化和明確，要求學(xué)生在黨政部門的實習(xí)鍛煉中，按照實習(xí)計劃的要求，對所在實習(xí)的黨政部門的有關(guān)公共政策狀況進行調(diào)查研究，寫出調(diào)查報告，把其內(nèi)容納入到總的實習(xí)報告之中，并進行相關(guān)考核。

其三，把公共政策價值取向教育納入教學(xué)過程之中，對學(xué)生進行公共精神教育。公共精神是公共政策的靈魂，如果不加強公共政策價值取向的教育，培育學(xué)生的公正公平、民主法治、公共利益、公共責(zé)任等理念和精神，公共政策就失去了存在的基礎(chǔ)。首先，作為教師應(yīng)該具有公共精神，把傳授知識、創(chuàng)造知識、發(fā)現(xiàn)真理、傳播真理作為自己教書育人的歷史使命，在教學(xué)過程中秉持公平公正、法治民主、公共責(zé)任感等理念和精神。要使教師具有公共精神，一方面要加強對教師的連續(xù)教育培訓(xùn)，另一方面，在教師的選擇聘任以及考核評價中，要重視公共精神的標(biāo)準和要求，把公共精神作為嚴格把握好教師入口關(guān)的重要標(biāo)準之一。其次，在公共政策的教師教學(xué)考評中，應(yīng)該把教師是否具有公共精神作為考評的一個不可或缺的指標(biāo)，使學(xué)生、教師和管理者能夠通過考評促進公共精神的發(fā)育，自覺或不自覺地激發(fā)培養(yǎng)公共精神。再次，在公共政策教學(xué)中，要把公共精神的教育作為教學(xué)的重要內(nèi)容之一，不能僅僅只向?qū)W生傳授公共政策的知識和方法。在公共政策學(xué)的教材編寫時，應(yīng)該把公共政策的價值取向作為一個重要內(nèi)容編寫進教材中。在講授公共政策時，注重向?qū)W生傳授系統(tǒng)的知識內(nèi)容，并把公共精神的培養(yǎng)貫穿到教學(xué)的全過程之中，把公共精神的培育作為公共政策教學(xué)的主要目的之一。

篇4

(二)檢察隊伍綜合素質(zhì)和專業(yè)水平的制約由于當(dāng)前檢察機關(guān)面對人少案多，部份處室檢察人員老化，知識水平不高等客觀情況，導(dǎo)致部份檢察干警不能更好的適應(yīng)《意見》對當(dāng)前檢察工作所提出的新要求，在日常檢察辦案工作中仍然存在“重打擊、輕保護”，“重實體、輕程序”，“重數(shù)量、輕質(zhì)量”，“重辦案、輕監(jiān)督”等與當(dāng)前檢察工作服務(wù)大局、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾不相適應(yīng)的各種不良傾向。

(三)在工作環(huán)節(jié)上檢察機關(guān)與其他部門銜接不足的制約強調(diào)的是檢察機關(guān)檢調(diào)對接工作與各與其他各類調(diào)解的一體化建設(shè)，以增強各類資源有效整合，實現(xiàn)良性互動和工作銜接，不斷提高社會矛盾化解工作的整體效能，確保大調(diào)解工作格局的高效運轉(zhuǎn)。這就需要檢察機關(guān)在現(xiàn)有條件下，緊密貼合轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律以及當(dāng)前工作形勢及社情民意，主動發(fā)現(xiàn)新變化、探索新途徑、總結(jié)新方法，推動檢調(diào)對接工作扎實深入開展。

二、落實中央綜治辦《意見》，開展大調(diào)解格局下的檢調(diào)對接工作的對策建議

（一）嚴格按照修改后刑事訴訟法規(guī)定，加強制度創(chuàng)新和機制建設(shè)，充分發(fā)揮自身職能一是全面推行檢察環(huán)節(jié)刑事和解制度。為了實現(xiàn)化解社會矛盾和維護當(dāng)事人合法權(quán)益的雙重效果，應(yīng)對符合條件的輕微刑事案件開展刑事和解工作，刑事和解與大調(diào)解并不應(yīng)割裂開來而應(yīng)進行有機銜接，將社會調(diào)解作為訴訟調(diào)解的有益補充。二是有效落實民事申訴執(zhí)行和解制度。檢調(diào)對接指的不僅僅是刑檢工作部門參與調(diào)解工作，而是整個檢察機關(guān)都應(yīng)共同構(gòu)筑大調(diào)解格局，因此民行部門在日常工作中應(yīng)當(dāng)注重調(diào)解工作的開展，重點加強對可能引發(fā)突發(fā)事件的民事糾紛的防控和處理，并進行跟蹤關(guān)注，避免矛盾的惡化和升級。根據(jù)民行案件的特殊性和個案的特體情況，做出有針對性的釋法說理，引導(dǎo)相關(guān)人員自愿協(xié)商，最終促成和解。三是貫徹執(zhí)行風(fēng)險評估預(yù)警機制。將風(fēng)險評估預(yù)警作為執(zhí)法辦案的重要組成部分，對于受理的各類案件中可能引發(fā)、個人極端行為、纏訪鬧訴等執(zhí)法辦案風(fēng)險隱患，及時的進行預(yù)測和評估并制定相應(yīng)急預(yù)案。四是，加強檢察環(huán)節(jié)調(diào)解工作的宣傳力度。圍繞檢察機關(guān)對調(diào)解活動的監(jiān)督職能，通過傳統(tǒng)新聞媒體，互聯(lián)網(wǎng)等各種手段介紹刑事和解工作的開展及典型案例，方便群眾向檢察機關(guān)尋求法律救濟。

篇5

以政策過程理論為例，國內(nèi)公共政策學(xué)教材對政策過程的講述完全以安德森在《公共政策制定》中所作的政策問題、政策議程、政策方案形成、政策決策、政策執(zhí)行、政策評估和政策變遷的邏輯劃分為“藍本”，基本是一個邏輯環(huán)節(jié)一章的內(nèi)容篇幅，不同的只是對這些邏輯環(huán)節(jié)的具體劃分和取舍有所差異。這些對公共政策過程邏輯環(huán)節(jié)的講述往往占據(jù)一本教材的很大比例，有的甚至占到所有章節(jié)的80%以上。按照這種框架給學(xué)生講述公共政策過程，學(xué)生的常見反映是“過于理想化”，與政策運行的現(xiàn)實過程不符。實際上，西方學(xué)者后來將這種方法稱為“階段啟發(fā)法”，也稱為“教科書法”。從這個稱呼中就可以看出他們對這種理論的批評態(tài)度。這種邏輯劃分不僅與政策過程的復(fù)雜現(xiàn)實不相符，也無法解釋階段與階段之間的因果關(guān)系。因此，西方公共政策學(xué)者全面改革公共政策學(xué)教材的內(nèi)容體例安排，例如戴伊的《理解公共政策》就完全拋棄了“階段啟發(fā)法”的內(nèi)容體例，而是按照不同領(lǐng)域政策專題的形式進行講解。然而，國內(nèi)的教材在講述公共政策過程的時候，依舊在西方早期的“階段啟發(fā)法”后面亦步亦趨。中國公共政策學(xué)教學(xué)的本土化嚴重不足還表現(xiàn)為教學(xué)方法上的缺陷。一方面，大部分任課教師采用的主要教學(xué)方式是“灌輸式”講解，即使不是“照本宣科”，也只是在西方的理論內(nèi)容上隨機添加一些自己的個人觀點甚至是經(jīng)驗感悟來作為補充。另一方面，為了彌補“灌輸式”講解西方理論的教學(xué)缺陷，近年來很多任課教師嘗試學(xué)習(xí)和引進案例教學(xué)，但這些所謂的案例大部分更多地只是“牽強式”的舉例說明，還遠未達到案例教學(xué)的規(guī)范。

二、公共政策學(xué)教學(xué)本土化的途徑

從社會科學(xué)知識“地方性”（Parochial）的基本屬性來看，公共政策學(xué)教學(xué)本土化的根本途徑是公共政策學(xué)理論研究的本土化。因為只有公共政策學(xué)的理論研究本土化了，才能提供本土化的教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法。盡管當(dāng)前我國公共政策學(xué)的基本理論體系依然是西方的，但近年來也出現(xiàn)了一些不同程度本土化的研究成果，然而這些成果并沒有很好地反映在公共政策學(xué)的教科書和課堂教學(xué)中。因此，公共政策學(xué)教學(xué)的本土化有兩個途經(jīng)：首先是鑒于絕大部分理論知識沒有本土化，要求任課教師必須辨識并講述其在中國的適用性，稱之為“西方理論——適用辨明”式教學(xué)；其次，緊密追蹤公共政策學(xué)理論研究的動態(tài)進展，及時將那些某種程度能夠修正西方理論甚至嘗試提出本土理論的成果設(shè)計在教學(xué)內(nèi)容中，稱之為“西方理論——本土修正”式教學(xué)和“本土實踐——本土理論”式教學(xué)。下面以政策過程理論為例，對這三種本土化教學(xué)策略進行分析。

（一）“西方理論——適用辨明”式教學(xué)在我國公共政策學(xué)發(fā)展過程中引介西方的理論是無可厚非的，問題是無論是公共政策學(xué)的教科書，還是課堂教學(xué)，都習(xí)慣于機械地講述西方理論內(nèi)容，而對理論產(chǎn)的背景脈絡(luò)及其在中國的適用性不作任何介紹和分析，其結(jié)果是教師對理論的講述和學(xué)生對理論的學(xué)習(xí)只能“生吞活剝”。對西方理論的教學(xué)，在講述內(nèi)容之前，應(yīng)該著重介紹其產(chǎn)生的背景和條件，在講述完內(nèi)容之后則引導(dǎo)學(xué)生思考其在中國的適用性。例如政策過程理論中的政策網(wǎng)絡(luò)理論。政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本內(nèi)容是，政策活動中的行動者及其互動關(guān)系構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)，而政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)中行動者的策略影響政策產(chǎn)出。但是教科書中對這個理論的講述都是介紹政策網(wǎng)絡(luò)的概念、類型及其對政策產(chǎn)出的影響。于是學(xué)生在學(xué)習(xí)之后就開始在課程作業(yè)中大量直接套用，但在很多情況下錯誤地使用了。典型的代表就是將我國政府之間的縱向關(guān)系也直接理解為政策網(wǎng)絡(luò)。雖然西方理論中對政策網(wǎng)絡(luò)的分類包括“府際網(wǎng)絡(luò)”，但在我國并非凡是政府之間的關(guān)系都能形成政策網(wǎng)絡(luò)。在這里，必須要向?qū)W生講述西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的背景和來源。政策網(wǎng)絡(luò)理論產(chǎn)生于西方國家的分權(quán)體制，即政府結(jié)構(gòu)內(nèi)部在橫向和縱向上的分權(quán)和制衡。即使是不同層級的政府之間也是分權(quán)的，例如在美國聯(lián)邦政府與州政府之間是分權(quán)的，而州以下的地方政府是自治的，在聯(lián)邦憲法和州憲法規(guī)定范圍內(nèi)行使自治權(quán)，聯(lián)邦政府和州政府與無權(quán)直接干涉地方政府的事務(wù)。因此在分權(quán)體制的西方國家是存在縱向上政策主張完全相反的“府際網(wǎng)絡(luò)”。但是我國的政府架構(gòu)是權(quán)力集中體制，上級政府對于下級政府擁有法律賦予的權(quán)威和行政權(quán)力，上下級政府之間無法各自成為獨立的博弈主體。即使存在下級政府消極抵制或拖延執(zhí)行上級政府政策的現(xiàn)象，但難以出現(xiàn)下級政府或政府部門聯(lián)合形成政策網(wǎng)絡(luò)提出與上級政府相反政策主張的情況，也就不會出現(xiàn)相互公開對抗的政策網(wǎng)絡(luò)。因而，必須要注意到中國政府體制的等級制約和權(quán)力集中的特點，由于政府間關(guān)系在政治、法律和文化方面與西方國家完全不同，必須要辨識垂直的“府際網(wǎng)絡(luò)”的適用性。如果這樣給學(xué)生講述政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國政治體制下哪些情況下適用，哪些情況下不宜適用或根本不適用，不僅可以使學(xué)生在比較中更好地理解什么是政策網(wǎng)絡(luò)及其功能，也可以提高學(xué)生實際分析問題的能力。

（二）“西方理論——本土修正”式教學(xué)在辨識和講述西方公共政策學(xué)理論在中國的適用性的基礎(chǔ)上，任課教師或者自己發(fā)現(xiàn)，或者通過其他人的研究發(fā)現(xiàn)本土的政策“案例”與已有理論不符的情形。在這種情況下，就不能僅僅停留在講述適用性的層面上，而是要將這些發(fā)現(xiàn)及時吸納進教學(xué)內(nèi)容，展示本土“案例”對西方理論的修正和擴充作用，逐漸引導(dǎo)學(xué)生思考本土“修正版”的西方理論。例如政策過程理論中的“多源流”理論?！岸嘣戳鳌崩碚撚擅绹舱邔W(xué)家金登提出，其基本內(nèi)容是：政策議程的開啟和政策變遷取決于政治系統(tǒng)中的問題流、政策流和政治流，當(dāng)三種源流符合特定的條件并交匯時就會開啟“政策之窗”，議題就會提上政策議程從而政策就會發(fā)生變遷。其中，政策流中的政策建議需要具備“技術(shù)上可行”和“價值（政治）上可接受”兩個基本條件?！凹夹g(shù)上可行”是指政策方案在法律、行政、財政和具體操作上可實施；“價值（政治）上可可接受”是指政策方案符合既定的意識形態(tài)和政治文化。只有符合這兩個條件的“政策流”才能與其它源流交匯并促進“政策之窗”的開啟。但中國本土的案例反駁了“政策流”的標(biāo)準要求，證明在中國政治體制下即使“技術(shù)不可行”也可以開啟“政策之窗”。典型的案例是2003年“孫志剛”事件中的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除[4]。法學(xué)學(xué)者提出十分激進的“憲法審查”政策方案當(dāng)時在“技術(shù)上”是“不可行”的。如果按照金登的“多源流”理論，“政策流”中的政策方案“技術(shù)不可行”就不符合“政策之窗”開啟的基本條件。然而，2003年6月，國務(wù)院很快就以《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》取代了實施20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，不僅開啟了“政策之窗”，而且實現(xiàn)政策的重大變遷。之所以如此，是因為“多源流”理論源于美國的分權(quán)制衡和“否決”體制，政策要出臺必須要闖過重重“否決點”，這就要求任何政策方案必須在各種“技術(shù)”細節(jié)上具有高度的實施可行性，才能通過法律規(guī)定的程序成為正式政策或改革政策。但是我國是黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力集中體制，越是重大問題和“棘手”的問題，越可能從常規(guī)程處理序“轉(zhuǎn)移”到高層或頂層決策機構(gòu)中去“特殊”處理，也就越有可能實現(xiàn)重大變遷?！皩O志剛”事件中法學(xué)學(xué)者提出的“憲法審查”的“技術(shù)不可行”的政策方案就是一個重大而又“棘手”的問題，因而問題迅速進入了黨和國家的最高決策層。很快，國務(wù)院就“自行”宣布廢止“收容遣送”制度，并出臺“救助”制度。這說明在我國政治體制下，如果是“價值（政治）上可接受”但“技術(shù)上不可行”的政策方案，反而可能會開啟“政策之窗”。對于這種方式的教學(xué)，首先要向?qū)W生客觀地講述“多源流”理論的背景和基本內(nèi)容，然后讓學(xué)生思考并舉例說明在中國是否適用，接著詳細地向?qū)W生講述“孫志剛”事件和“收容遣送”制度廢除的來龍去脈，引導(dǎo)學(xué)生對照“多源流”理論思考這個案例中的差異及其原因，最后進行總結(jié)和點評。這種教學(xué)不僅不至于讓學(xué)生將“多源流”理論生搬硬套在中國的政策實踐上，而且可以讓學(xué)生更好地了解中國政治體制的特點。

（三）“本土實踐——本土理論”式教學(xué)近年來，還有一些研究嘗試完全基于中國本土的政策實踐和政策案例提出本土化的政策理論。任課教師要充分吸收這些成果，將其設(shè)計成“本土實踐——本土理論”式教學(xué)。典型的代表是陳玲提出的“制度——精英”雙層決策模型和王紹光提出的“共識型”決策模型，這兩個政策決策模型都是基于本土的重大政策案例而提出的。陳玲基于我國集成電路產(chǎn)業(yè)政策變遷與重大決策過程的分析，提出我國公共政策決策是在“制度”和“精英”兩個渠道交互影響下達成“共識”的過程。正式制度層面上形成“政策舞臺”，政策問題自下而上按既定程序進入決策層；同時由“人際關(guān)系”構(gòu)成的非正式制度則形成“協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”，政策問題自上而下在各類精英之間尋求“共識”；“政策舞臺”和“協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”兩個渠道相互作用，達成并擴散“共識”，就可以完成公共政策的制定。同樣，王紹光和樊鵬基于我國“新醫(yī)改”政策決策過程的分析提出中國式“共識型”決策模式，這種決策模式由“開門”型參與結(jié)構(gòu)和“磨合”型互動機制兩個維度構(gòu)成，多元主體參與和多渠道協(xié)商溝通形成中國公共政策決策的基本過程。這兩個理論不僅是本土的，而且所依據(jù)的事實是學(xué)生有所了解的。在講述的時候可以完全拋棄教材上充斥的西方政策過程理論，首先細致地向?qū)W生介紹案例，之后讓學(xué)生討論并從中自己概括案例中所蘊含的政策制定方式，然后再完整講述研究者提出的理論本身，加深學(xué)生對中國政策制定過程特征的理解。最后，還可以鼓勵和引導(dǎo)學(xué)生進一步思考“人際關(guān)系”、“協(xié)商政治”等標(biāo)志性的本土元素是如何體現(xiàn)在政策制定過程中的問題，激發(fā)學(xué)生以此去觀察和分析其它的政策制定事件。除此之外，還有關(guān)于中國“政策試驗”的研究，其獨特的政策過程直接挑戰(zhàn)了“階段啟發(fā)法”，這也是政策過程理論教學(xué)本土化的可用內(nèi)容。

從上述本土化教學(xué)的途徑和策略可以看出，教學(xué)內(nèi)容的本土化和教學(xué)方法的本土化是“一體之兩面”。教學(xué)內(nèi)容的本土化離不開案例教學(xué)和討論啟發(fā)式教學(xué)方法的運用，而無論是案例式教學(xué)還是啟發(fā)討論式教學(xué)方法的本土化，如果沒有本土化的教學(xué)內(nèi)容作為理論主線，要么是天馬行空式的“花邊新聞”課堂娛樂，要么是牽強附會地“舉例說明”應(yīng)付了事，難以激發(fā)學(xué)生探究問題的興趣和提高其分析問題的能力。

篇6

因此，所謂工具主義的片面性就在于，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理始終沒有能夠提出新的“問責(zé)”方式方法，當(dāng)然也就仍然保留了多元主體中一些不利于政策執(zhí)行的關(guān)系特征，比如“難以捉摸”、“必要的模糊”和“主觀解釋”等。實際上，網(wǎng)絡(luò)和治理都不是一種平面關(guān)系，各功能主體的責(zé)任和權(quán)力不僅僅是針對“公眾”而言的，在具體運作中主體和對象也是互為“顧客”的。前面說過，安塞爾和蓋西為協(xié)作性治理提出了一種權(quán)變模式，不過從他們所說的初始環(huán)境、制度設(shè)計、領(lǐng)導(dǎo)角色和協(xié)作過程等四個權(quán)變要素來看，[4]其關(guān)注的側(cè)重仍是工具運用的精確性而不是模式創(chuàng)新的合理性。所謂初始環(huán)境，主要指對于作為權(quán)變因素的權(quán)力、參與動機、以及此前的沖突與合作歷史等三個方面的考慮。制度設(shè)計是指有關(guān)公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)如何運行的規(guī)則，而且主要是對政府的要求。領(lǐng)導(dǎo)角色一般也稱為“跨界者”，即跨越組織邊界的人。協(xié)作過程主要包括面對面對話、信任建構(gòu)、過程承諾、認知共享以及中介成果等五個方面。但是，協(xié)作治理的權(quán)變模式本身也需要前提，包括不同權(quán)限的根據(jù)和劃分標(biāo)準、權(quán)變對于各主體參與所起作用的量化等。因此，如果僅僅在工具主義的意義上運用這種權(quán)變模式，仍然會碰到許多妨礙公共政策執(zhí)行效率的問題，比如在強調(diào)平等主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)角色是否應(yīng)該存在、如果存在又應(yīng)該由誰擔(dān)當(dāng)、相應(yīng)的權(quán)限應(yīng)該如何賦予等。

二、“合目的性”與“合道義性”相同一的模式創(chuàng)新合理性

為了克服上述工具主義的片面性，需要自覺認識公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)及協(xié)作性治理作為模式創(chuàng)新的合理性，也就是“武器的批判”。簡括地說，這種合理性的真實含義就是“合目的性”與“合道義性”的同一。對此，大致可以從三個方面來分析說明。

第一，對象內(nèi)容的性質(zhì)規(guī)定。公共政策的性質(zhì)就是如何公正地對待、運作和維護整個共同體及其構(gòu)成個體的權(quán)益，而模式創(chuàng)新的合理性就在于始終以這種性質(zhì)規(guī)定為前提。但是，當(dāng)從工具主義的角度設(shè)計相關(guān)政策運作或執(zhí)行模式的時候，人們往往忽視了這個規(guī)定所具有的合目的性與合道義性的同一性，結(jié)果也就難免忽略或混淆了不同政策的各自特性及相互關(guān)系。從性質(zhì)規(guī)定來講，“合目的性”與“合道德性”是同一的，而且正因為如此，類此或相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容對象才可能相互支持甚至互為轉(zhuǎn)換。比如，如果公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的功能是真實有效的，那么它同時也就是、或者體現(xiàn)了協(xié)作性治理的具體運作形態(tài)。因此，一個需要特別注意的問題，恰恰是模式創(chuàng)新在具體內(nèi)容對象選擇方面的合理性根據(jù)，也就是相應(yīng)的不同側(cè)重。比如，相對說來，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)所依據(jù)或體現(xiàn)的是合理性的合目的性方面，而協(xié)作性治理所依據(jù)或體現(xiàn)的是合理性的合道義性方面。

第二，多元主體的權(quán)能關(guān)系。前面說過，公共政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作性治理都主張主體的多元化，但是，由于工具主義的片面性，這種主張更多是從合理性的合道義性來理解和設(shè)置多元主體的。事實上，從保證和提高公共政策的執(zhí)行效率來講，多元主體的設(shè)置根據(jù)更多在于合理性的合目的性，而它所體現(xiàn)的真實含義，就是如何認識和處理不同主體的權(quán)能關(guān)系。不同主體的各自權(quán)能往往是有成文的法律規(guī)范的，但是，就模式創(chuàng)新的合理性來講，多元主體的權(quán)能關(guān)系設(shè)置和變化的根據(jù)應(yīng)該是合目的性和合道義性的同一。首先，不管如何看待主體的多元化，不可否認的基本事實就是政府(或國家)這個主體的主導(dǎo)地位和決定性作用，甚至多元主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和治理功能也是以政府這個主體的認可為前提的。其次，不管是否安置了社會、企業(yè)、非政府組織等各種主體，是政府與它們的關(guān)系、而不是多元主體的存在決定了公共政策執(zhí)行的目的和效率，比如是管理還是治理等。再次，除了政府，其他主體無論在結(jié)構(gòu)還是功能上的成立其實都是一種選擇，也就是非規(guī)范性的。比如，即使政府愿意與其他各主體構(gòu)成協(xié)作性的治理關(guān)系，這些主體是否、以及怎樣參加進來也是沒有規(guī)范保證的，甚至是隨機選擇的。比如，政府不能不負責(zé)，但企業(yè)、社團和個人就可以依不同情況采取不同的做法，包括贊成、合作、反對、甚至撤出。在這個意義上講，前述協(xié)作性治理所設(shè)想的所謂權(quán)變模式就顯得缺乏理論前提和現(xiàn)實針對了。

篇7

在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展背景下研究現(xiàn)代物流經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)特征，就需要立足物流的“新興服務(wù)性”，從其自身內(nèi)涵和職能以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)視角進行深入研討?，F(xiàn)代物流是隨社會經(jīng)濟發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平進步而出現(xiàn)和發(fā)展的，并為適應(yīng)和滿足一定的社會需求而存在，以此種觀點分析：

（1）從產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征看，現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)工商企業(yè)物流和傳統(tǒng)第三方物流發(fā)展的結(jié)果；

（2）從產(chǎn)業(yè)技術(shù)特征看，現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代信息技術(shù)、管理技術(shù)以及組織技術(shù)支撐的新型產(chǎn)業(yè)；

（3）從產(chǎn)業(yè)深化特征看，現(xiàn)代物流也是產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工深化后從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)剝離出來的獨立產(chǎn)業(yè)。

2物流產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位

就物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及自身產(chǎn)業(yè)特征而言，結(jié)合現(xiàn)代社會經(jīng)濟對物流產(chǎn)業(yè)的需求，物流產(chǎn)業(yè)在現(xiàn)代國民經(jīng)濟發(fā)展中具有如下戰(zhàn)略意義：

（1）物流產(chǎn)業(yè)需承擔(dān)推進和紐帶作用，加快商品、人員、物資等社會資源的流動以提升資源配置效率，并借此聯(lián)接國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)和部門，使之同步和聯(lián)動發(fā)展；

（2）物流產(chǎn)業(yè)需承擔(dān)產(chǎn)業(yè)整合作用，通過全面覆蓋和整體聯(lián)結(jié)國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)使之得以整合優(yōu)化、優(yōu)勝劣汰和結(jié)構(gòu)升級，改變國民經(jīng)濟增長方式；

（3）物流產(chǎn)業(yè)需承擔(dān)降低社會經(jīng)濟成本作用，物流作為服務(wù)性的“第三利潤源”，其本身并不創(chuàng)造利潤，但卻可以通過自身的高效運作減少中間環(huán)節(jié)成本和資源浪費，減少社會交易成本，提升交易時效，使社會資源能夠在更廣的空間做出最優(yōu)選擇。

二現(xiàn)代物流經(jīng)濟的公共政策需求

現(xiàn)代物流業(yè)不僅在促進國民經(jīng)濟水平上發(fā)揮巨大推動、整合和聯(lián)結(jié)協(xié)同作用，同時也肩負公共職能，對改善社會民生、提升民眾幸福感同樣具有不可或缺的重要意義。而作為新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)，物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開政府決策的大力支持。

1公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵

公共政策屬于現(xiàn)代政治經(jīng)濟學(xué)范疇，具體是指國家行政機關(guān)為達到某一目標(biāo)而在法律賦予的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)按照一定程序而做出的處理國家公共事務(wù)的決定，就政府決策的經(jīng)濟職能而言，公共政策則是政府針對經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)而做出的評價、規(guī)劃、選擇和行動。通過上述概念界定可知，政府決策具有以下特性：政府主體性；實施合規(guī)性；決策目標(biāo)性；政策公共性。就政府決策的本質(zhì)內(nèi)涵而言，其可以看作是整個社會系統(tǒng)的一個極具影響性的變量因素，通過此變量輸出可以及時調(diào)節(jié)和解決整個社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展中出現(xiàn)的某些公共問題。

2物流經(jīng)濟對公共政策的需求

新興產(chǎn)業(yè)在其發(fā)展初期通常具有不完全的市場特征以及相對弱勢的市場主體結(jié)構(gòu)，此時就需要國家給予相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策，對整個產(chǎn)業(yè)進行有效支撐、規(guī)范和引導(dǎo)，使整個產(chǎn)業(yè)在資本積累、規(guī)模導(dǎo)入、市場競爭力、產(chǎn)業(yè)績效等方面逐步強化和發(fā)展，順利度過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入期和培育期而向成長期和成熟期過渡，之后將產(chǎn)業(yè)交給市場。反之，對于新興產(chǎn)業(yè)不能給予必要的公共政策扶持，則反映出政府職能缺失，既不利于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，也不符合市場經(jīng)濟視角下公共政策理論的本質(zhì)要求。具體到現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)，其對公共政策需求尤其迫切，表現(xiàn)如下：

（1）目前我國物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

還更多地停留在“學(xué)”的階段，主要向歐美及日本等先進國家學(xué)習(xí)和模仿其物流經(jīng)營管理理念和經(jīng)驗。而隨著我國物流市場對全世界開放，國際大型物流企業(yè)紛紛進入我國搶占市場。面對這一挑戰(zhàn)，我國作為制造業(yè)大國必然要發(fā)展自主物流，以確保整個國民經(jīng)濟命脈的自主和高效。此時，引入國家公共政策扶持，有利于我國物流產(chǎn)業(yè)增強自身實力和核心競爭力，縮小同國際先進企業(yè)間的差距。

（2）物流產(chǎn)業(yè)作為聯(lián)通紐帶產(chǎn)業(yè)

其發(fā)展壯大必然伴隨著跨產(chǎn)業(yè)、跨空間、跨地域性的增強，尤其在現(xiàn)代物流和供應(yīng)鏈物流時代，物流產(chǎn)業(yè)已經(jīng)突破了單一企業(yè)和單一行業(yè)的限制而成為一種全社會性質(zhì)的經(jīng)濟活動，并如前所述，承擔(dān)著對整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化整合的職能，而這一過程涉及到利益分配和產(chǎn)業(yè)、地域分割的制約，不突破此種分割和制約，物流的結(jié)構(gòu)整合功能也就無從談起，物流業(yè)的發(fā)展也就無從談起，因而這一背景下公共政策的適時介入尤顯必要。

（3）現(xiàn)代物流業(yè)作為一種新興服務(wù)性產(chǎn)業(yè)

不僅在推動國民經(jīng)濟運行效率上具有戰(zhàn)略性意義，同時也已滲入社會生活的方方面面，成為關(guān)系國計民生的重要支撐性產(chǎn)業(yè)。物流業(yè)的發(fā)展不僅推動傳統(tǒng)經(jīng)濟和生活模式的發(fā)展，也使傳統(tǒng)經(jīng)濟和生活模式越來越呈現(xiàn)出現(xiàn)代性和先進性，如以物流為依托和保障的電子商務(wù)、零庫存管理、農(nóng)超對接等，如果沒有高效的物流產(chǎn)業(yè)能力，此種極具現(xiàn)代意義的經(jīng)濟和生活模式也都無從談起。從這個意義上講，公共政策扶持物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國計民生發(fā)展的必然需求。

3物流公共政策決策存在的問題

（1）社會主義市場經(jīng)濟體制下

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的公共行政觀影響，現(xiàn)代公共政策決策不可避免地帶有計劃時代流弊，以自上而下的行政指令替代市場導(dǎo)向的現(xiàn)實需求做出政府決策的方式屢見不鮮。政府制定物流相關(guān)公共決策時，往往缺乏細致全面的市場調(diào)研，而僅憑領(lǐng)導(dǎo)片面的了解、掌握更多發(fā)言權(quán)的大型企業(yè)意見或?qū)＜医M報告而做出政策決策，此種政策更多地傾向少數(shù)物流企業(yè)利益，而無法體現(xiàn)整個物流經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體利益。

（2）從我國物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)政府部門看，繼我國政府機構(gòu)精簡撤銷物資部后，國內(nèi)貿(mào)易部和國內(nèi)貿(mào)易局也相繼撤銷，相應(yīng)地卻沒有新的部門機構(gòu)填補這些空缺。目前，整個物流行業(yè)管理職能分散于交通、商務(wù)、信息等部門之內(nèi)，機構(gòu)職能割裂，這也使得物流產(chǎn)業(yè)政策制定缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。物流牽涉環(huán)節(jié)和層面眾多，如沒有統(tǒng)一的主管機構(gòu)和政策決策機制，其政策制定也同樣面臨著主觀割裂和諸多制約，往往表現(xiàn)為耗時長、成本高、時效差。

（3）物流經(jīng)濟相關(guān)公共政策是在物流產(chǎn)生發(fā)展之后而產(chǎn)生的，因同屬于新興事物，對于政府部門來說其在政策實踐和理論上掌握知識相對較少，案例和決策能力匱乏，這同樣成為我國物流經(jīng)濟公共政策存在的主要問題之一。沒有成熟和可借鑒的經(jīng)驗就沒有決策的效率和先進性，也同樣沒有決策的勇氣和膽識，為此我國物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策同汽車、電子等其他新興產(chǎn)業(yè)相比，數(shù)量和幅度都明顯不足。

三物流公共政策體系及構(gòu)建策略

以上基于我國現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，以及綜合考量整個國民經(jīng)濟發(fā)展需求，對我國物流產(chǎn)業(yè)作出了“新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略定位。任何一個新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開國家宏觀政策的扶持，尤其對物流產(chǎn)業(yè)而言，其發(fā)展本身對基礎(chǔ)設(shè)施要求高，且跨空間、跨地域性強，這樣的產(chǎn)業(yè)特點無疑更加迫切地需要國家政策的整體籌劃和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國政府部門應(yīng)以戰(zhàn)略性眼光為出發(fā)點，積極布局、組織和推動我國現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在這一過程中制定和推行一系列具有體系性和前瞻性的公共政策，無疑會對我國現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展具有極其重要的意義。

1物流經(jīng)濟公共政策體系構(gòu)建

簡言之，公共政策運營機制就是公共政策主體為某一目標(biāo)經(jīng)過利益博弈而對公共政策工具做出選擇。通常公共政策體系包含以下五方面內(nèi)容：公共政策目標(biāo)、公共政策主體、公共政策利益博弈、公共政策選擇以及公共政策工具。

（1）物流公共政策目標(biāo)。從物流經(jīng)濟公共政策目標(biāo)分析，其目標(biāo)設(shè)定應(yīng)明確、簡捷、易于表達，并最大限度符合多方利益。在現(xiàn)代物流經(jīng)濟背景及物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢之下，物流公共政策目標(biāo)應(yīng)定位為“泛在性”，即無所不在，表現(xiàn)出突破地域和產(chǎn)業(yè)限制的高覆蓋率和高滲透率，著力全面提升國民經(jīng)濟發(fā)展效率和人民群眾生活品質(zhì)。而在具體實施層面，其發(fā)展目標(biāo)則應(yīng)體現(xiàn)為依托經(jīng)濟發(fā)展和科技信息技術(shù)的物流、價值流和信息流三流協(xié)同聯(lián)動。

（2）物流公共政策主體。物流經(jīng)濟公共政策主體即是政府決策所涉及到的相關(guān)利益人，具體涵蓋了物流鏈條的整個環(huán)節(jié)以及相互關(guān)聯(lián)影響的政府機構(gòu)、供方和需方三大主體的總和，包括第三方物流企業(yè)、第四方物流企業(yè)、物流基礎(chǔ)設(shè)施運營方、物流信息運營方、金融投資者、儲運配送企業(yè)、物流供應(yīng)鏈上下游企業(yè)、政府機構(gòu)及社會公眾等，這些利益主體都應(yīng)反映在公共政策制定體系之內(nèi)。

（3）物流公共政策利益博弈。在物流經(jīng)濟活動和物流公共政策決策過程中，各個利益主體都存在各自的“自利”特征，而如何協(xié)調(diào)這些“自利”行為并最大限度引導(dǎo)自利行為、兼顧利他性，則是物流公共政策利益博弈的實施方向和重點。其具體實踐方法可采用以價格為核心的市場機制進行利益調(diào)節(jié)，同時以公共政策變量輸出規(guī)范和調(diào)節(jié)，此種市場調(diào)節(jié)機制可促成與市場機制相適應(yīng)的物流產(chǎn)業(yè)利益格局，即由利益訴求到市場下的利益博弈，再到隨后的政策選擇和補充。

（4）物流公共政策選擇。物流公共政策選擇是前述利益博弈的延續(xù)和必要補充，這一環(huán)節(jié)的核心要求應(yīng)體現(xiàn)出“公平性”，避免政策選擇的主觀傾向性，應(yīng)以多數(shù)民主和多數(shù)一致的原則作為公共政策選擇的標(biāo)準，力求使更多的利益主體受益。另外，必須強調(diào)的是，對于少部分未受益甚至因為政策而受損的利益主體，也應(yīng)在政策上給予必要的考慮和補償，由此將全部主體納入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中來，并減少政策推行阻力。

（5）物流公共政策工具。物流公共政策工具主要采用財政政策等工具并通過行政手段強化推行，具體包括但不限于以下公共政策工具及其所承載的政策體系：①投資重大物流工程；②物流基礎(chǔ)設(shè)施收費；③物流財稅調(diào)節(jié)；④物流服務(wù)定價；⑤物流用地征地；⑥物流環(huán)境及配套設(shè)施構(gòu)建；⑦物流人資政策；⑧交通運輸規(guī)范；⑨貨物驗放。

2物流經(jīng)濟公共政策構(gòu)建策略

物流公共政策體系實際上展示了物流經(jīng)濟政府公共政策決策的整個機制，這一機制以公共性和公平性為原則，以社會經(jīng)濟和福利為目標(biāo)，以利益博弈為過程，以政策工具為內(nèi)容，以政策決策為結(jié)果，以此彰顯決策的邏輯性、完整性和現(xiàn)實性。而本節(jié)則以不可繞過的政治視角繼續(xù)深入討論這一決策機制的可操作性，即物流公共政策決策也應(yīng)體現(xiàn)民主政治活動程序。在這一民主政治程序框架下，應(yīng)具體采取以下策略以達成強化決策機制和流程的目的：

（1）建立和強化政府相關(guān)部門跨部門溝通機制，同時以現(xiàn)有的物流采購聯(lián)合會為行業(yè)協(xié)會，加強同政府部門溝通協(xié)調(diào)，反映和爭取利益訴求；

（2）引入和強化物流信息匯總和數(shù)據(jù)統(tǒng)計機制，以數(shù)據(jù)為支撐，確保利益訴求的真實性、合理性和效能性；

（3）引入科學(xué)的政策分析模型及演示機制，強化政策的實用性；

篇8

公共政策是政府或者公共權(quán)威為處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)公共管理而制定和實施的公共行為規(guī)范、行為準則和活動策略的總和。正如日本學(xué)者藥師寺泰藏所說：“‘公共政策’的意思與其字面意思相同，即為‘公共’而制定的政策。”公共政策是公共權(quán)威主體，為了公共目標(biāo)，利用公共權(quán)力所制定與實施的總體性的策略選擇，公共政策必須具有公共性。作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，公共政策又是一種權(quán)威的價值分配，它具有極強的公共權(quán)威性的普遍的社會影響力，具有強制性、導(dǎo)向性、管理性、調(diào)控性與分配性的功能。公共政策憑借著公共權(quán)力的使用，對社會資源與價值進行配制，而且要求社會成員服從其利益選擇與利益分配。政治權(quán)力的使用必須證明其正當(dāng)性，這是民主社會對政治權(quán)力使用的倫理要求。公共政策是政治權(quán)力使用的主要方面，與其他方面的政治權(quán)力運用一樣，這種強制性必須獲得人民的贊同，經(jīng)過合法性的檢驗，否則就不合民主政治的要求。因而公共政策又必須具有合法性。所以，民主社會公共政策應(yīng)當(dāng)具有公共性與合法性的倫理精神，正是這兩種倫理精神才彰顯出公共政策的民主性。

一、公共政策應(yīng)有的倫理精神

“公共性”是公共政策研究的邏輯起點，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成為公共的政策。對于公共政策公共性的概念分析，研究者們進行了很多的闡述，這些闡述也極有建樹。在此我們試圖從倫理精神的角度對公共政策的公共性進行說明。作為倫理精神的公共政策的公共性主要表現(xiàn)為三個方面。

首先，公共政策是對公共生活需要的回應(yīng)。公共政策是公共權(quán)力主體所作出的政治性的抉擇，但是這種抉擇并不是隨意而作出的，而是政府對公共問題的自覺回應(yīng)。所謂問題就是主體對客體的期望與現(xiàn)實的差異，正是這種差異才導(dǎo)致了主體的不滿，因此想努力對其進行改造。一個社會存在很多問題，社會公眾也有不同的需要，這些需要都希望得到滿足。但不是所有問題都可以進入公共政策議程，必須通過政府政策進行解決。公共政策只局限于，而且應(yīng)當(dāng)局限于公共問題的解決?！爱?dāng)問題超出了當(dāng)事人，其影響波及到不直接相關(guān)群體時，問題就轉(zhuǎn)化為公共問題?！惫舱呤枪矙?quán)力機構(gòu)所作出的，而公共權(quán)力機構(gòu)活動應(yīng)當(dāng)限制在其正當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。對于只涉及到個體或相對較小范圍內(nèi)的組織的問題，公共權(quán)力是不應(yīng)當(dāng)通過政策的方式解決，否則就是越權(quán)，影響社會自治，而對于那些影響公共生活應(yīng)當(dāng)由公共權(quán)力通過政策方式進行解決的問題，如果不通過政策的途徑加以解決，那么政府就是缺乏回應(yīng)性，是無能的政府?！肮舱咧贫ㄖ凶顬橹旅腻e誤就是為解決一個錯誤的問題進行決策?！惫舱咦蚤_始就立足于公共生活，立足于回應(yīng)公眾的要求。對公共生活的回應(yīng)決定了公共政策的基本屬性，也是其公共性之倫理精神的根源。正如有學(xué)者所說，“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標(biāo)，而且還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發(fā)生的事情。”公共政策是對行為方式的建構(gòu)，任何一項公共政策不僅建構(gòu)了公共問題，建構(gòu)了政府與公眾的關(guān)系，而且建構(gòu)了在公共問題中參與政策的各方的權(quán)利與責(zé)任。

其次，公共政策是公共意志的表達與結(jié)晶。由于現(xiàn)實中公民參與政策的能力與積極性的局限性、也由于現(xiàn)實決策制度的局限性，現(xiàn)實公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英對公共問題進行決策，這看起是一個“民主的悖論”問題。這一民主的悖論只有通過公共論壇予以解決和消除。人民是國家的主人，人民有權(quán)決定自己的事務(wù)，涉及多數(shù)人的事務(wù)必須由社會的多數(shù)人共同同意，國家只是受人民委托而行使公共權(quán)力，這是民主社會的一個最基本原則。人民原則決定了公共政策必定是人民意志的表達與結(jié)晶?！耙粋€好的公共政策是多數(shù)人的意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人的意志和利益的合成，”民主社會的公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾的利益要求。政治精英、“政策企業(yè)家”對公共政策進行決策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定與執(zhí)行的民主程序之中。公共政策是在公共領(lǐng)域中通過公共討論而制定出來的。公民作為國家的主人應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與公共政策，民主的政府有責(zé)任通過公共媒體與其它的手段，讓所有公民都參與到政策的討論中，通過民主的公共論壇，使得公民的不同意見得到充分合理的表達，最后通過公民的理性商談達成對政策的共識。民主的公共論壇在公共政策過程之中起著決定的作用。公共利益是一個難以明確的概念，什么樣的利益需要才是公共利益的要求，這一問題的解決只有在公共論壇之中，通過平等公民的理性商談達成共識。任何政府的臆想性與強制性的要求都不會與公共利益要求相一致的。民主的公共論壇發(fā)揮著橋梁性的作用，它溝通政府與公民，使得公民之間、公民與政府之間有著平等的協(xié)商與理性的對話，而且還承擔(dān)著公共批判的作用，使得不同的價值得到理性的評判，以最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英與“政策企業(yè)家”在政策過程中的職責(zé)就在于匯總民意的工具性責(zé)任，而不得代民做主。只要公共意志自始至終都得到合理的尊重，公民在政策程序其民利得到充分的尊重，“民主的悖論”才最后被消除。公共政策是多數(shù)人的政策，應(yīng)當(dāng)表達多數(shù)人的意志與利益要求，也應(yīng)當(dāng)使少數(shù)人的合理利益得到滿足。如果公共政策只是反應(yīng)那些在某些方面居于控制地位的集團與少數(shù)利益群體的利益，公共就偏離了其公共性要求，其公共性的倫理精神就要被喪失。

最后，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公正的倫理精神?，F(xiàn)代社會從本質(zhì)而言是一個公平的合作體系，因此公正是現(xiàn)代社會最基本的，也是最重要的倫理要求與倫理精神?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有的個人都能得到保護，以免受有權(quán)勢的個人或集團的強制?！爆F(xiàn)代政府是社會公正的主要維護者，政府存在的合理性也由此得到辯護。公共政策是政府活動的最主要方式，因此必須體現(xiàn)公正的倫理精神。公共政策的公正包括實質(zhì)公正與程序公正兩個方面。從實質(zhì)公正而言，公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會公平的原則：一是公正無偏的原則，公平地對待任何一個當(dāng)事人、利害關(guān)系人和社會公眾，應(yīng)當(dāng)尊重他們合理的利益要求，如果因公共需要而對某些人利益進行限制，必須是正當(dāng)而慎審的；二是公民受益原則，任何一項公共政策的最終受益者最終都是公民，政府與國家不應(yīng)當(dāng)與民爭利；三是劣勢群體利益最大化原則，公共政策在利益的選擇與利益的綜合過程中，要對那些處于社會劣勢的弱勢群體有意識地偏向，使政策的最終結(jié)果使他們的利益得到最大的考慮與安排；四是分配普遍原則，公共政策的利益安排要使社會上絕大多數(shù)人的利益得到合理的重視，而不是僅僅只照顧部分人的利益，特別是在社會資源中占據(jù)支配地位的少數(shù)人的利益?？偠灾?，公共政策通過提取性、分配性、管制性與象征，為公眾提供福利、安全、秩序與自由，這是公共政策的根本使命。只有完成了這一使命，公共政策才算是承諾了對社會公正的倫理要求。從程序公正而言，公共政策過程必須堅持公開原則，保護公民對公共政策的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與批評權(quán)。民主社會允許也應(yīng)當(dāng)允許公民參與到公共政策過程之中，他們有權(quán)發(fā)表他們的觀點，而且他們的觀點也有應(yīng)當(dāng)被政府重視的權(quán)利。他們應(yīng)當(dāng)可以通過意見表達機制，將自己正當(dāng)合理的利益要求整合到政策之中。政府有責(zé)任通過合法的公共媒介，使公民的政策權(quán)得到充分的實現(xiàn)?！懊苁抑\劃、暗箱操作”而形成的政策只是官僚個別的意志表現(xiàn)，而不是公共的民意表達，因而也不合公共政策的倫理精神。

最后，公益導(dǎo)向是公共政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序二次合法性論證的根據(jù)。公共政策是政府行為的主要方式，從現(xiàn)代法治國家的基本要求看，公共政策必須合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律規(guī)則及其程序的要求，根本不可以獲得合法性。但合法律性與合法性是兩個不同的概念，合乎法律規(guī)則與程序不一定就具有合法性。從理論上明確合法律性與合法性兩個概念有助于更進一步理解政策合法性的內(nèi)涵?，F(xiàn)實法律制定與執(zhí)行都具有局限性，一是因為人類理性的限制，法律條文不可能窮盡現(xiàn)實中所有的問題，并對這些問題都進行合理的規(guī)范，特別是立法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實的多變性與復(fù)雜性的矛盾，使得法律的實施過程中出現(xiàn)一些現(xiàn)行法律與人民正當(dāng)權(quán)利需要之間的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表達，現(xiàn)實中也曾有過政治權(quán)力強制性立法的事實，比如法西斯政權(quán)就強制性制定與執(zhí)行法律，這些法律完全不是人民意志的真實的表達。如果法律與人民意志或者人民正當(dāng)權(quán)利有這種或那種不一致，這時依據(jù)這樣的法律制定并執(zhí)行政策，那么政策的合法律性與政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序必須經(jīng)過規(guī)則的二次合法性論證?！八^規(guī)則的二次合法性論證是指能夠為政治合法性提供論證的規(guī)則的合法性本身是需要證明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不僅要合法律規(guī)則與程序的要求，而且要合社會價值規(guī)范，被人民所認同并自愿遵守的。因此，對這些作為依據(jù)的法律規(guī)則與程序要進行二次論證。這種二次論證事實上也就是對法律及其程序的倫理批判。如何對法律規(guī)則與程序進行倫理批判，批判的標(biāo)準是什么？比瑟姆說：“規(guī)定權(quán)力的規(guī)則必須按照統(tǒng)治者和服從者共有的信仰來證明自身的合理性?！狈梢?guī)則與程序的合法性就在于其正當(dāng)性之中，法律所以是正當(dāng)?shù)?，就因為其不僅是統(tǒng)治階級的意志的表達，而且它是人民的意志的表達，體現(xiàn)了統(tǒng)治者與服從者共同的價值與信仰，換句話說，也就是法律所體現(xiàn)的規(guī)范與社會價值規(guī)范的同一性問題。我們前面已經(jīng)指出，政治規(guī)范要與社會價值規(guī)范同一，政治規(guī)范就必須以公共利益為基本價值取向。法律規(guī)則與程序必須體現(xiàn)公共利益的要求，體現(xiàn)現(xiàn)代市民社會平等互利合作的要求。如果法律規(guī)則與程序與這一要求相沖突，并有損于公民正當(dāng)權(quán)利，法律規(guī)則與程序就得受到倫理的批判并被修改，政策制定與執(zhí)行也不可以依據(jù)這樣的本身就不正當(dāng)?shù)姆梢?guī)則與程序，否則其合法性就要受到質(zhì)疑。

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篇9

（二）公共政策。公共政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會的政治、經(jīng)濟和文化目標(biāo)，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。

（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導(dǎo)，對已確認的政策問題進行科學(xué)策劃、統(tǒng)籌安排、做出對策，使其轉(zhuǎn)化為行為規(guī)范的過程。政府危機管理是針對突發(fā)事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復(fù)社會穩(wěn)定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學(xué)性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。

二、當(dāng)前我國政府危機管理存在的問題

早在2003年SARS之后，中國就在加速突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)，各級政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急預(yù)案。2007年11月1日，國家突發(fā)事件應(yīng)對法正式實施，明確我國要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。但這次雪災(zāi)所暴露出的問題表明，目前我國的應(yīng)急體制并不樂觀，在面對復(fù)合性突發(fā)事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。

（一）政府危機管理機制不完善

政府危機管理機制包括預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)、評估恢復(fù)三個階段的機制，其中預(yù)警機制和快速反應(yīng)機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預(yù)警機制和預(yù)測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中，危機的信息預(yù)警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應(yīng)機制也不能完全適應(yīng)危機管理的要求，主要表現(xiàn)為應(yīng)急反應(yīng)遲緩，跨部門協(xié)調(diào)動員機制不順暢。在各級政府之間應(yīng)急管理職責(zé)的劃分、應(yīng)急響應(yīng)過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統(tǒng)一明確的界定、尚未完全形成職責(zé)明確、規(guī)范有序的分級響應(yīng)體制。

（二）政府危機管理機構(gòu)不健全

我國現(xiàn)有的政府危機管理系統(tǒng)主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機構(gòu)，危機爆發(fā)時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時機構(gòu)。這種臨時性機構(gòu)不能對危機準確預(yù)測和預(yù)警，加之缺乏政府危機管理專業(yè)人員以及缺乏對危機事件的處理經(jīng)驗，嚴重影響了危機的處理效率。此次發(fā)生在南方各省的自然災(zāi)害表明，我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機構(gòu)，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對工作的能力。在應(yīng)對突發(fā)事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

（三）應(yīng)急預(yù)案缺乏情報學(xué)支撐

應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是情報學(xué)基礎(chǔ)上的研究成果。應(yīng)急體系的建立和運作，可以視為一個復(fù)雜的信息系統(tǒng)和情報分析系統(tǒng)，缺乏情報學(xué)基礎(chǔ)就會導(dǎo)致信息不暢，難以作出科學(xué)的決策。此次雪災(zāi)也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應(yīng)急機制不夠協(xié)調(diào)、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現(xiàn)嚴重大堵車，與各方通車信息混亂有關(guān)，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

（四）政府和公眾危機意識淡薄

長期以來，人們的安全觀一直固守傳統(tǒng)的國防和外交安全，而忽略了經(jīng)濟、生態(tài)、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風(fēng)險和應(yīng)急管理處置的教育、培訓(xùn)和演練工作不夠，社會危機意識、風(fēng)險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災(zāi)有預(yù)期，更沒有將雪災(zāi)與全國春運結(jié)合在一起全盤考慮，加之五個關(guān)于自然災(zāi)害救助的國家應(yīng)急專項預(yù)案中，并不包括雪災(zāi)，所以導(dǎo)致了這一復(fù)雜性的全國性災(zāi)難。

（五）政府危機管理投入不足

由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準備，在公共管理服務(wù)方面的投入嚴重不足，特別是應(yīng)對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導(dǎo)致在危機出現(xiàn)時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。

三、我國政府危機管理中的公共政策制定

在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發(fā)生數(shù)量，把危機帶來的損失降到最低?，F(xiàn)階段，我國正處于危機多發(fā)期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預(yù)警預(yù)防階段、應(yīng)急反應(yīng)階段、評估恢復(fù)階段分別采取相應(yīng)措施，健全各方面的制度和機制，努力構(gòu)建全方位的危機管理系統(tǒng)。

（一）預(yù)警預(yù)防階段

從危機管理的目的和效果來看，危機預(yù)防比危機處理更重要。加強危機的預(yù)警和預(yù)防，就能最大限度的減少和避免危機的發(fā)生，并預(yù)見可能發(fā)生的危機，采取有效的應(yīng)對措施。

1.建立危機預(yù)警機制和應(yīng)急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設(shè)和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預(yù)警機制，明確各部門的工作職責(zé)，建立快捷、通暢、及時、準確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。

2.建立統(tǒng)一的危機處理指揮機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對組織體制的要求。可考慮設(shè)立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應(yīng)對工作的具有大部委性質(zhì)的“應(yīng)急管理委員會”（或者“應(yīng)急部”），設(shè)立常設(shè)性、專門性的危機預(yù)警部門，對危機事件進行正確的認識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協(xié)調(diào)能力。

3.建立危機管理教育、培訓(xùn)系統(tǒng)。政府、學(xué)者、科研部門應(yīng)通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎(chǔ)和依據(jù)。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓(xùn)以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應(yīng)通過社區(qū)、學(xué)校等機構(gòu)加強對公眾的反危機宣傳和訓(xùn)練，普及有關(guān)危機知識，提高民眾應(yīng)對危機的能力。

4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應(yīng)該根據(jù)公共風(fēng)險來決定財政支出，合理地調(diào)整公共財政支出范圍，?？顚Ｓ?，確保應(yīng)對復(fù)雜危機事件的正常運轉(zhuǎn)。

（二）應(yīng)急反應(yīng)階段

危機出現(xiàn)后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，采取有效措施，遏制危機的發(fā)展和升級，迅速解決危機，恢復(fù)社會的正常秩序。

1.迅速啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采取多方面非常態(tài)管理措施，積極查找危機產(chǎn)生的根源，加大政府干預(yù)的力度，制定和執(zhí)行帶有強制性的政策，及時化解危機?！霸谏鐣媾R危機的時候，由政府出面的有效組織、協(xié)調(diào)和調(diào)控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證?！?/p>

2.及時公正地信息。正確引導(dǎo)媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩(wěn)定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發(fā)言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權(quán)，并告知公眾在危機事件中的注意事項。

3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發(fā)揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當(dāng)志愿者參與，將對危機事件應(yīng)急救助起到重要作用。

（三）評估恢復(fù)階段

危機消除后，各級政府應(yīng)認真分析危機產(chǎn)生的原因，及時總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，并科學(xué)地評估各種應(yīng)對危機的預(yù)案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。

1.重塑政府形象。當(dāng)人們度過危機后，政府應(yīng)做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復(fù)公眾對政府的信心。

2.強化責(zé)任追究。在應(yīng)對重大突發(fā)性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任制度。當(dāng)政府公務(wù)人員不能履行或背棄責(zé)任時，必須受到相應(yīng)的行政懲處。

3.建立評估機制。政府應(yīng)聘請有關(guān)方面的專家和學(xué)者組成危機評估小組，進行有關(guān)方面的技術(shù)鑒定、事故分析和財產(chǎn)損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準備。

總之，面對錯綜復(fù)雜、難以避免的各種突發(fā)危機事件，作為承擔(dān)公共事務(wù)管理者和公共安全責(zé)任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。

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篇10

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作為“公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案”［1］,其本質(zhì)屬性是公共性。公共政策應(yīng)該遵循如下公共性原則:第一,公有性原則,即公共決策權(quán)力應(yīng)該歸社會公眾所有;第二,公治性原則,即公共政策應(yīng)該由全體社會成員共同參與;第三,公享性原則,即公共政策應(yīng)該適用于其所要調(diào)整的所有對象［2］;第四,公平性原則,即公共政策應(yīng)該維護社會公平;第五,公益性原則,即公共政策應(yīng)該以社會公共利益為根本目標(biāo);第六,公開性原則,即公共政策應(yīng)該具有開放性和透明性［3］。但是,當(dāng)我們對公共政策進行深入考察時卻發(fā)現(xiàn),公共政策時常表現(xiàn)出與公共性相違背的特性,這便使得公共政策的公共性研究陷入困境。對這些困境進行科學(xué)梳理,將有助于理順公共政策研究的思路,探明公共政策失效的癥結(jié),進而加快我國公共政策科學(xué)化民主化的進程。具體而言,公共政策的公共性困境包括以下幾個方面。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調(diào)整的個體和團體。其中,廣義的政府(即國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān))作為公共政策的法定產(chǎn)生者,在公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,是最主要的政策主體。傳統(tǒng)觀點認為,作為公共政策最主要的制定和執(zhí)行主體,政府是廣大社會公眾權(quán)利和意志的代表者,政府的公正與準確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現(xiàn)實中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個層次。第一,政府工作人員的個人利益。作為一種正式的社會組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實社會中的人,他們也具有各種各樣的物質(zhì)和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說,也正是其個體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個組織的正常運轉(zhuǎn)。當(dāng)他們的個人需要以個人的生理和心理形式獲得了社會內(nèi)容和社會特性時,這種需要就轉(zhuǎn)化為了個人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動機受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來實現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團體利益。任何政府都有職能部門和層級的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項職能正常運轉(zhuǎn)、組織目標(biāo)順利實現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級、不同部門萌生不同的團體利益。例如,在經(jīng)濟發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對本地區(qū)資源、市場的行政保護現(xiàn)象,以及各部門為了維護本行業(yè)、本部門利益而人為設(shè)置市場障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競爭進入等現(xiàn)象,都充分證實了地方政府和職能部門的團體利益的存在。第三,政府整體的機構(gòu)利益。政府組織常常被人們設(shè)定為社會的公共組織,履行公共管理職能,是社會最高利益的代表者,并不具有自利性。事實上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會分工的發(fā)展,政府管理工作從社會中分離出來,成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來越突出。因此,人們越來越清楚地認識到,在市場經(jīng)濟條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國政府的規(guī)模擴大化、部門支出的增長等都是政府追求自身利益的擴張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務(wù)、解決社會公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現(xiàn)和維護社會公共利益為最高目標(biāo),公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導(dǎo)原則和標(biāo)準。因此,公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。作為公共政策主體構(gòu)成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學(xué)解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標(biāo)的公共性困境

公共政策目標(biāo)是指公共政策主體針對現(xiàn)實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設(shè)想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標(biāo)應(yīng)該具有公益性,即公共政策應(yīng)該以實現(xiàn)社會公共利益為根本目標(biāo)。

關(guān)于公共利益,學(xué)術(shù)界一直爭論不休。目前,學(xué)術(shù)界對公共利益的定義主要有以下幾種觀點:一是把公共利益和抽象的或?qū)嶓w的或理想的自然法規(guī)、正義、正當(dāng)理由這一類的價值標(biāo)準和規(guī)范聯(lián)系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當(dāng)利益;二是把公共利益和個別人物的特殊利益或集團、階級的特殊利益聯(lián)系在一起,或與多數(shù)派的特殊利益聯(lián)系在一起,即將公共利益視為與個別人物、個別集團、階級的特殊利益相對立的多數(shù)人的利益;三是把公共利益與個人之間的競爭過程或集團之間的競爭過程聯(lián)系在一起,認為個人之間以及集團之間利益競爭的結(jié)果便是公共利益。公共選擇理論學(xué)者認為,社會上實際并不存在作為政府公共政策所追求目標(biāo)的所謂社會公共利益。公共選擇學(xué)派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會選擇和個人價值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內(nèi)在困難。該定理指出:試圖找出一套規(guī)則或程序,從一定的社會情況下的個人選擇順序中推導(dǎo)出符合某些理性條件的社會選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同次序,這些個人偏好本身也是根據(jù)不同的標(biāo)準分類的。公共選擇理論的創(chuàng)始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據(jù)公共選擇理論的觀點,作為公共政策根本目標(biāo)的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現(xiàn)有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認同公共選擇理論對公共利益的論述,僅從學(xué)術(shù)界對公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個很難把握的概念,它對于公共政策的研究人員來說難于把握,它對于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。

公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標(biāo),而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的?？梢韵胍?在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現(xiàn)實中,政府官員制定和實施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領(lǐng)域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個人價值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實性又不能科學(xué)界定其內(nèi)涵的前提下,政策研究人員又如何能夠?qū)舱叩墓残赃M行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關(guān)系問題便構(gòu)成了公共政策研究中的一個理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

三、公共政策問題的公共性困境

公共政策問題是指那些引起政府的關(guān)注并納入政府議程的社會問題。社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會公眾所期望的狀態(tài)之間的差距,也就是需要解決的各種社會矛盾。就其本質(zhì)而言,政策問題是“思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物,它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢而非問題,問題就像原子核細胞一樣是觀念的產(chǎn)物”［4］?？梢哉f,“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在,也就是說,并不存在其內(nèi)部和自身就構(gòu)成政策問題的‘自然的’社會狀態(tài)”［5］。只有當(dāng)人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時,才能產(chǎn)生政策問題。可見,政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價值、規(guī)范和利益沖突緊密聯(lián)系在一起的,具有一定的主觀性。

當(dāng)前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。任何時代和任何時期,都存在著一些需要重視和解決的社會問題,而作為社會公共管理者的政府,有必要關(guān)注并解決這些社會問題,但社會上存在的問題為數(shù)眾多,紛繁復(fù)雜,而由于時間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應(yīng)該解決哪些社會問題呢?這需要對各種社會問題進行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環(huán)節(jié)確立公共政策問題。依據(jù)公共政策的公共性原則,公共決策權(quán)力應(yīng)該歸社會公眾所有,公共政策應(yīng)該由社會公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環(huán)節(jié)的公共政策問題確立過程,也應(yīng)該在社會公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應(yīng)該是社會公眾的選擇過程。然而在現(xiàn)實中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會問題納入政府議程并將其轉(zhuǎn)化為政策問題的過程,實際上就是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程,而不是社會公眾對社會問題進行選擇的過程。

政府對公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質(zhì)上是一種主觀認定。由于政府工作人員的利益、信仰或價值觀不同,選擇的結(jié)果也就必然不同。對于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動加以解決,而將其確認為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認為沒有興師動眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會公眾普遍關(guān)注的社會問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對社會公眾民利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認為公共政策問題的社會問題并不是社會公眾最需要解決的社會問題,這顯然是對政策資源的肆意浪費,既沒有真正代表社會公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性,該屬性要求公共政策必須準確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構(gòu)成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策價值的公共性困境

公共政策價值是指公共政策主體在公共政策制定過程中所遵循的價值準則。公共政策具有各種不同層次的價值追求,效率和公平一直是政策研究人員最為關(guān)注的兩種價值。效率,是指人們在物質(zhì)生產(chǎn)過程中所獲取的收益與所投入的各種資源的比值,即收益與成本的比值。作為公共政策價值的效率,主要是指對政策資源配置的有效性。公平,是人們對社會運行狀態(tài)的一種帶有主觀性的價值判斷,包括機會公平和結(jié)果公平。機會公平是注重規(guī)則的無差別性的公平,即在規(guī)則面前人人平等;結(jié)果公平是注重人的差異性的公平,即對不同的人實行不同的規(guī)則。作為公共政策價值的公平,可以理解為對政策資源配置合理性的判斷。

公共政策效率價值取向的存在,正在沖擊著公共政策的公平價值取向,進而使得公共政策的公共性研究陷入困境。關(guān)于效率和公平之間的關(guān)系,我們不否認二者在一定程度上的相互統(tǒng)一,但就公共政策而言,我們所看到的更多的卻是二者之間的相互對立。效率與結(jié)果公平在終極意義上是“兩全”的關(guān)系,而在日常操作中,特別在微觀層次中,是“難以兩全”的關(guān)系。效率價值取向強調(diào)以盡可能小的投入獲得盡可能大的產(chǎn)出,提高政策資源配置的有效性,這就需要通過激勵性差別分配機制激活各種生產(chǎn)要素,以最大限度地激發(fā)每個社會成員的潛能。但是,社會成員之間的差別是客觀存在的,不同社會成員的先天稟賦和社會背景是不同的,因此這種激勵性差別分配機制必然會導(dǎo)致結(jié)果的差別,即強者會獲得更多的資源,弱者會獲得較少的資源,甚至喪失掉已有的資源?？梢?從某種程度上講,選擇公平必然會妨礙效率,追求效率必然會損害公平。效率和公平之間的對立,直接導(dǎo)致了學(xué)術(shù)界對二者在公共政策價值體系中的先后次序問題的爭論。以哈耶克和弗里德曼為代表的效率優(yōu)先論認為,公共政策應(yīng)該強調(diào)效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地體現(xiàn)公平,不能因為公平的原因而傷害效率;以羅爾斯和德沃金為代表的公平優(yōu)先論認為,公共政策應(yīng)該以平等作為衡量分配是否公平的標(biāo)準,在二者發(fā)生矛盾的時候,強調(diào)平等的最終目的價值;以阿瑟·奧肯為代表的公平與效率并重論認為,公平與效率同等重要,兩種價值在不同領(lǐng)域中占據(jù)著不同的位置。在社會和政治權(quán)利領(lǐng)域中,“社會至少在原則上把平等的優(yōu)先權(quán)置于經(jīng)濟效率之上。當(dāng)我們轉(zhuǎn)入市場和其他經(jīng)濟制度時,效率獲得了優(yōu)先權(quán)”［6］。

效率和公平兩種價值取向的對立常常使現(xiàn)實中的公共政策面臨著兩種選擇,或者以暫時犧牲一定的公平為代價實行“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,或者以暫時犧牲一定的效率為代價實行“公平優(yōu)先,兼顧效率”的原則。換言之,效率和公平的對立使公共政策方案選擇出現(xiàn)了機會成本問題,即一項公共政策只能以其中一種價值選擇作為自己的價值取向,選擇了一個就意味著放棄了另一個。公共政策的公共性要求公共政策必須以公平原則為基本價值準則,而現(xiàn)代公共管理的效率性則要求公共政策必須以效率原則為首要價值依歸。效率與公平兩種價值取向之間的兩難選擇便成為公共政策研究中的又一公共性困境。

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