導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯(cuò)過為您精心挑選的10篇公共管理的邏輯起點(diǎn)，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

中圖分類號(hào)：TM3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

1.引言

近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，各種新技術(shù)層出不窮，在這種環(huán)境之下，我國電力工業(yè)取得了很大程度上的發(fā)展，但在發(fā)展的同時(shí)也面臨了巨大的壓力，人們?nèi)找嬖黾拥碾娏π枰o供電企業(yè)提出了更高的要求，而火力發(fā)電機(jī)組的迅猛發(fā)展在一定程度上緩解了這一矛盾。對于汽輪發(fā)電機(jī)來說，它是火電廠中十分重要的主機(jī)，其施工的速度將對整個(gè)工期造成十分關(guān)鍵的影響。而對于砼基礎(chǔ)來說，它又能夠?qū)Π惭b工作造成重要的影響，影響砼基礎(chǔ)施工的關(guān)鍵技術(shù)又在于地腳螺栓安裝。本文主要選取600MW機(jī)組為例，對螺栓安裝工藝進(jìn)行一定程度的研究與分析。

2. 螺栓及套管的安裝

在施工的過程中，對預(yù)埋螺栓套管需要進(jìn)行一定程度的加固處理，方法主要是在運(yùn)轉(zhuǎn)層梁底柱頭部位放置預(yù)埋鐵件生根，并由此在運(yùn)轉(zhuǎn)層形成鋼架，以此起到加固的效果，具體的施工操作如下：

①當(dāng)開始對運(yùn)轉(zhuǎn)層梁底進(jìn)行施工時(shí)，首先在柱子的頂部進(jìn)行預(yù)埋鐵件的放置。同時(shí)，需要對鐵件的尺寸進(jìn)行一定的控制，一般情況下，要求其規(guī)格為600×600×10mm，除此之外，還可以按照埋件的圖集進(jìn)行制作。

②在鋼柱的制作方面，要求采用45a工字鋼為原料進(jìn)行制作，所制作的鋼柱的柱頂標(biāo)高控制為15m左右。而對于鋼梁的制作來說，則分別采用20a工字鋼和22a槽鋼為原料。

③在施工的過程當(dāng)中，對兩道鋼梁進(jìn)行焊接，使其成為桁架結(jié)構(gòu)，這樣一來，就可以對鋼架的整體穩(wěn)定性進(jìn)行有效的保證。第一道鋼梁采用20a工字鋼進(jìn)行制作，第二道鋼梁采用22a槽鋼進(jìn)行制作，兩道鋼梁地標(biāo)高分別設(shè)置為14.1m與12.6m，同時(shí)在兩道鋼梁之間采用10a、12a槽鋼作連接桿件以“三角型”形式焊接成桁架。

④桁架與鋼柱之間的連接主要采用牛腿來完成。在施工的過程中，首先對水平儀進(jìn)行有效的利用，以此來有效定位牛腿位置，牛腿的上平標(biāo)高與鋼梁底標(biāo)高保持一致。在焊接完成之后，再將桁架吊裝就位。同時(shí)，兩道鋼梁安裝焊接完成之后，在Ⅰ～Ⅱ軸和Ⅲ～Ⅳ軸縱橫向之間的桁架頂面再斜向加焊四道L100×100的角鋼。這樣一來，就可以對鋼架的穩(wěn)定性進(jìn)行進(jìn)一步的加強(qiáng)。具體情況如圖1所示：

圖1：螺栓加固架梁柱連接圖

⑤對于面梁的制作來說，主要采用20a槽鋼來進(jìn)行，需要將面梁與框架梁之間進(jìn)行有效的固定，固定方法主要如下：在面梁與桁架下弦梁之間用22a槽鋼做挑梁連接，將挑梁之間的距離控制在1m左右。然后，再在面梁的中間增加兩道20a的槽鋼，使之與桁架上弦梁進(jìn)行連接，并形成斜拉撐。在這一過程中，主要是根據(jù)預(yù)埋螺栓的位置、頂標(biāo)高來對面梁的位置以及頂標(biāo)高進(jìn)行確定。

⑥在面梁安裝完成之后，在梁上放線對螺栓的位置進(jìn)行確定，然后用氣割割出相應(yīng)的螺栓孔，一般情況下，螺栓孔的直徑控制在孔栓直徑的10mm左右，當(dāng)這些工作完成之后，就可以進(jìn)行對于螺栓的安裝。在對螺栓進(jìn)行安裝時(shí)，先用自帶螺母臨時(shí)固定在面梁上，螺栓的具體定位采用頂絲調(diào)整、固定板固定的方法，在面梁上螺栓的四面焊四個(gè)M12的頂絲調(diào)整螺栓的水平位置。然后將制作好的固定板套在螺栓上壓在螺母下面。接著，對螺栓進(jìn)行一定程度的調(diào)整，調(diào)整時(shí)首先應(yīng)該先對其標(biāo)高進(jìn)行調(diào)整，這主要是通過調(diào)整螺栓的自帶螺母來實(shí)現(xiàn)的。其次，在是對水平位置進(jìn)行調(diào)整。水平位置先用頂絲調(diào)整后用固定板固定，固定板與面梁焊接，螺栓的標(biāo)高和水平位置均調(diào)整好后在螺栓下端20a槽鋼做固定架。

⑦裝與固定工作完成之后，需要對其進(jìn)行一定程度上的檢查與驗(yàn)收。在驗(yàn)收中，所使用的水平儀、經(jīng)緯儀與鋼尺需要與在安裝過程中所使用的儀器保持一致。螺栓調(diào)整前用1mm鋼絲掛好軸線，需要對軸線進(jìn)行隨時(shí)校驗(yàn)，且施工構(gòu)成中要注意保護(hù)好鋼絲線。

⑧最后，就是對固定鋼架進(jìn)行拆除。一般情況下，在混凝土澆筑進(jìn)行之后的7天開始拆除固定鋼架。在拆除的過程中，需要按照一定的順序來進(jìn)行，順序從先到后分別是固定螺栓面梁、整榀桁架、鋼柱。在對面梁進(jìn)行拆除時(shí)，先用氣割割掉頂絲松開預(yù)埋螺栓螺帽，再用氣割割開面梁兩端和螺栓固定板，取下螺栓固定面梁。對整榀桁架進(jìn)行拆除時(shí)，先對吊車進(jìn)行有效使用，使其吊住整榀桁架，然后再運(yùn)用氣割割開梁柱焊口。而對于鋼柱的拆除工作來說，同時(shí)需要對吊車進(jìn)行使用，使其吊住鋼柱的頂端，然后再用氣割沿著混凝土的頂面齊根割斷鋼柱。

3.鋼筋工程

3.1 鋼筋翻樣

在進(jìn)行對于拆線梁的翻樣時(shí)，需要安排專門的人員進(jìn)行全面負(fù)責(zé)，做到“一對一”負(fù)責(zé)，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)有效的運(yùn)用計(jì)算機(jī)，輔助專業(yè)人員完成翻樣圖的繪制工作。不同的環(huán)梁之間都存在著一定程度的差異，每根鋼筋也有很大不同。因此，在進(jìn)行翻樣圖的繪制工作時(shí)，需要對每根主筋以及箍筋進(jìn)行單獨(dú)編號(hào)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)分別計(jì)算它們的長度，并在料單中標(biāo)明。在下料工作中，應(yīng)當(dāng)充分參考翻樣圖中的具體情況，對每根主筋以及箍筋分別下料。然后，做好上牌工作，在每個(gè)料牌上都需要清晰的注明斜柱、環(huán)梁部位以及主筋、箍筋的編號(hào)，以防在施工時(shí)出現(xiàn)混亂。

3.2 環(huán)梁異型箍筋的加工和控制

對于異性的梁柱來說，其截面的箍筋也是異性的，因此，在對其進(jìn)行加工之前需要做好相應(yīng)的工作。首先，需要先在現(xiàn)場放出斜柱、環(huán)梁的大樣，并以此來進(jìn)行保護(hù)層厚度的反推，并得出箍筋尺寸的數(shù)值，然后對AUTOCAD進(jìn)行一定程度上的利用，繪制出相應(yīng)的圖形，并基于此得出箍筋加工的尺寸。除此之外，在對異性尺寸的箍筋進(jìn)行加工之前，都應(yīng)該先加工樣板，然后對其進(jìn)行一定程度的驗(yàn)收，只有當(dāng)驗(yàn)收合格之后才能進(jìn)行批量的生產(chǎn)。

3.3鋼筋的綁扎

在進(jìn)行斜柱鋼筋的綁扎時(shí)，需要按照一定的順序來進(jìn)行，這主要是因?yàn)樾敝摻罱壴c模板之間存在著一定程度的工序交叉。

①綁扎斜柱箍筋的施工工藝：首先，需要在一根斜柱主筋上劃出箍筋的間距線，并在間距為1.5m左右的地方進(jìn)行箍筋的綁扎，當(dāng)形成相應(yīng)的鋼筋骨架之后，在運(yùn)用水平尺對這一條線進(jìn)行有效的牽引，牽引到另外的柱主筋之上。然后，自此基礎(chǔ)之上，再劃出相應(yīng)的間距線，并對箍筋綁扎的平整度進(jìn)行有效的控制。值得注意的是，在進(jìn)行對于柱箍筋的綁扎操作時(shí)，一定要充分關(guān)注箍筋編號(hào)以及斜柱的變化方式，以此來避免用錯(cuò)箍筋情況的發(fā)生。

②主筋彎折方法：對主筋在梁柱節(jié)點(diǎn)處需要進(jìn)行一定程度的彎折，而在施工過程之中，在對主筋彎折角度的控制以及彎折位置的控制方面往往存在著較大的難度。主筋彎折主要采用在臺(tái)前綁扎時(shí)人工彎折的方法，在澆筑完下一層斜柱混凝土后和綁扎梁梓節(jié)點(diǎn)鋼筋前進(jìn)行彎折。同時(shí)，在進(jìn)行彎折操作之前，還應(yīng)當(dāng)在底面模板的兩側(cè)進(jìn)行對于標(biāo)尺的固定，一般情況下，將標(biāo)尺的高度設(shè)置為1m，標(biāo)尺的位置為斜柱外側(cè)斜邊兩柱角，標(biāo)尺底標(biāo)高為本層結(jié)構(gòu)樓板頂標(biāo)高，而標(biāo)尺的斜度則為本層斜柱的斜度。根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，主筋彎折點(diǎn)一般都為上下兩層斜柱間夾角的中分線的位置上。然后，對每根主筋的彎折點(diǎn)位置進(jìn)行有效的確定，并在上面標(biāo)出相應(yīng)的記號(hào)，每彎折一根鋼筋用尺量其與標(biāo)尺間距離，以此來實(shí)現(xiàn)對于鋼筋斜度以及鋼筋間距的有效控制。

4.混凝土施工

4.1 混凝土施工中的難點(diǎn)

一般情況下，在混凝土的施工過程中，因?yàn)樘厥庠煨?，可能?huì)給施工帶來一定程度的難點(diǎn)，其中最為主要的有以下三點(diǎn)：

①箍筋之間的空隙較小，在底面就呈現(xiàn)為一個(gè)斜面。這樣一來，在混凝土向下輸送的過程之中，拌和物當(dāng)中的一些砂漿極易受到箍筋的阻礙。當(dāng)混凝土向下輸送到指定的位置時(shí)，就很有可能缺少砂漿。

②存在一定數(shù)量的斜柱斜度相對較大，并且鋼筋的排布十分緊密，這在一定程度上限制了振搗棒的工作，它很難達(dá)到斜柱的底部。除此之外，在其提升的過程當(dāng)中，箍筋可能將振搗棒卡住，并且根本沒有重新插棒的機(jī)會(huì)。

③在振搗的過程當(dāng)中，混凝土所產(chǎn)生的氣泡向外排出的難度較大，當(dāng)這些氣泡慢慢積累聚集，并附著與頂面的模板之下，就會(huì)對施工的效果造成很大的影響，主要表現(xiàn)在頂面混凝土蜂窩、麻面。

4.2 解決措施

針對如上的三處難點(diǎn)，提出了如下的解決措施：

①在對混凝土進(jìn)行澆筑之前，在斜柱內(nèi)插上一根直徑在150mm左右的硬質(zhì)膠管。除此之外，還應(yīng)該在膠管的表面開出一個(gè)槽，所開槽的寬度在100mm左右為宜，然后將振搗棒放置于槽內(nèi)。

②選用作用半徑較大的70mm振搗棒，在對混凝土進(jìn)行澆筑之前，應(yīng)當(dāng)將振搗棒以及膠管首先插入到斜柱當(dāng)中去。在振搗時(shí)應(yīng)當(dāng)對振搗棒的位置進(jìn)行有效的控制，要保證它始終在膠管之內(nèi)。除此之外，膠管作為串筒，向下輸送座底砂漿和底部混凝土，隨澆筑混凝土隨提升振搗棒和膠管，每根斜柱振搗一次。

③對混凝土拌和物的塌落度以及擴(kuò)展度進(jìn)行嚴(yán)格的控制，現(xiàn)場在斜柱混凝土大面積施工前先澆筑4根斜柱作為試驗(yàn)，然后對試驗(yàn)的結(jié)果進(jìn)行充分參考，并對混凝土拌和物的塌落度與擴(kuò)展度進(jìn)行有效的總結(jié)。根據(jù)總結(jié)結(jié)果，塌落度在210mm到230mm的范圍之內(nèi)，而擴(kuò)展度應(yīng)該在370mm-450mm為宜，在這種情況下，澆筑的斜柱外觀質(zhì)量最好。在進(jìn)行大面積的施工時(shí)，應(yīng)當(dāng)以此作為相應(yīng)的控制依據(jù)，在每根斜柱澆筑前均檢測坍落度和擴(kuò)展度，符合要求的混凝土才允許進(jìn)行澆筑。

④在頂面模板上每間隔2m開通氣槽。一般情況下，將通氣槽的高度設(shè)置為3Omm，要求其寬度在20Omm左右，同時(shí)，內(nèi)襯細(xì)鋼絲網(wǎng)。在對斜柱混凝土進(jìn)行澆筑的過程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人在頂面模板用50mm振搗棒輕震模板，同時(shí)對通氣槽的氣泡進(jìn)行認(rèn)真的觀察，盡量使氣泡從通氣槽排出。

5.結(jié)束語

本文主要針對有關(guān)火力發(fā)電廠汽輪發(fā)電機(jī)混凝土基礎(chǔ)的螺栓埋設(shè)技術(shù)進(jìn)行研究與分析。主要從螺栓及套管的安裝、鋼筋工程以及混凝土施工三個(gè)方面展開闡述。希望我們的研究能夠給讀者提供參考并帶來幫助。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 蔣官利,蘇清才,蔣金仲.基礎(chǔ)底板大體積混凝土施工控制技術(shù)探討[J]. 施工技術(shù). 2009(S2)

篇2

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2016）16-0-02

隨著新公共管理理論的提出與應(yīng)用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢也不斷顯現(xiàn)出來。其中，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的競爭管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標(biāo)管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

1 新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，比以往的公共行政的理論更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，但該方法論重視工具理性思維方式，將價(jià)值因素剔除在外，強(qiáng)調(diào)效率和結(jié)果，認(rèn)為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強(qiáng)公共行政管理的有效性和科學(xué)性。

第二，個(gè)人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點(diǎn)是理性經(jīng)濟(jì)人，此種邏輯起點(diǎn)是一種鮮明的個(gè)人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟(jì)人是對人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個(gè)體都是經(jīng)濟(jì)人，其活動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)和最終目的都是獲得最大的個(gè)人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個(gè)人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導(dǎo)向，尊重個(gè)體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個(gè)人利益。

第三，實(shí)證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)和管理方法，這些經(jīng)驗(yàn)和方法都是實(shí)證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實(shí)際操作方法和管理經(jīng)驗(yàn)的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、項(xiàng)目預(yù)算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強(qiáng)的實(shí)證主義特征，可以較好地推進(jìn)公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進(jìn)一步提升管理效率。

2 新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用

2.1 為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎(chǔ)主要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進(jìn)政府改革實(shí)踐，同時(shí)還能夠?yàn)楣补芾砗蜎Q策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論具有的確定性、經(jīng)驗(yàn)性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟(jì)學(xué)取向的競爭化、自由化和市場化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學(xué)完善，也可以較好地推動(dòng)公共行政管理改革，使之更有序地實(shí)施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴(kuò)展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學(xué)理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當(dāng)代工商管理學(xué)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學(xué)方面存在的學(xué)科局限，公共組織也從過分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鰞r(jià)值，這為開展公共管理學(xué)方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的方法與邏輯，通過理性經(jīng)濟(jì)人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個(gè)體進(jìn)行行為特征分析，同時(shí)也對典型的政治團(tuán)體和政府所具有的行為特征進(jìn)行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點(diǎn)和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個(gè)現(xiàn)實(shí)性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學(xué)的思考范圍和研究視角，具有重要的價(jià)值意義。

從實(shí)踐角度分析，新公共管理方法的應(yīng)用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀(jì)70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的信任危機(jī)。而經(jīng)濟(jì)學(xué)理論包含的方法論極為獨(dú)特，學(xué)科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時(shí)，在應(yīng)用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發(fā)展。有學(xué)者深入探討了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅(jiān)持市場取向是因?yàn)橐肓私?jīng)濟(jì)學(xué)理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認(rèn)可了市場價(jià)值的積極作用，當(dāng)其被應(yīng)用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學(xué)理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的理論，同時(shí)也將管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及政策學(xué)等領(lǐng)域的方法和知識(shí)有機(jī)結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強(qiáng)公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認(rèn)為，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以市場化為導(dǎo)向，同時(shí)要充分考慮客戶取向，在當(dāng)代工商管理學(xué)理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時(shí)，充分運(yùn)用政策科學(xué)分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學(xué)有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應(yīng)用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善。基于管理行政理念的指導(dǎo)，以往的公共行政重視層級(jí)節(jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機(jī)構(gòu)及過程等行政組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行研究，而沒有對組織的發(fā)展趨勢和外部環(huán)境等方面進(jìn)行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動(dòng)具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認(rèn)為，既要對組織內(nèi)部進(jìn)行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來發(fā)展形勢和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說，在做好組織內(nèi)部管理的同時(shí)，要通過戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計(jì)劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進(jìn)行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，分析組織發(fā)展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機(jī)構(gòu)可以更好地適應(yīng)外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展。

基于服務(wù)行政理念的指導(dǎo)，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關(guān)系進(jìn)行深入分析，行政管理活動(dòng)要充分體現(xiàn)民主性和服務(wù)性。因此，公共服務(wù)和公共責(zé)任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當(dāng)代工商管理與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開發(fā)、顧客至上、業(yè)績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標(biāo)、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點(diǎn)，體現(xiàn)績效評估和競爭機(jī)制的優(yōu)勢，較好地改善行政管理的效果，同時(shí)也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。

2.3 用激勵(lì)機(jī)制取代規(guī)制的公共管理方法

一般來說，對組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計(jì)進(jìn)行研究分析時(shí)需要一個(gè)邏輯起點(diǎn)?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設(shè)被當(dāng)作基本的邏輯起點(diǎn)，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導(dǎo)向，即用激勵(lì)取代規(guī)制。

以往官僚制度的邏輯起點(diǎn)是人性惡，所以，公共官僚組織在進(jìn)行管理時(shí)非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會(huì)制定多種規(guī)章制度，以便對政治權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計(jì)官僚制的有關(guān)制度時(shí)，非?？粗匾?guī)則的完整性和詳實(shí)度，而且對權(quán)利體系的層級(jí)節(jié)制設(shè)計(jì)尤為關(guān)注，確保其能夠達(dá)到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導(dǎo)向的，它能夠起到推動(dòng)公共行政發(fā)展的積極作用。但從長遠(yuǎn)角度來看，這種體制過于重視規(guī)則，可能會(huì)使行政工作陷入教條主義的危機(jī)，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進(jìn)一步提升，會(huì)對公共行政長期發(fā)展形成阻礙。

新公共管理方法強(qiáng)調(diào)市場的導(dǎo)向作用，認(rèn)為可以通過創(chuàng)建有效的激勵(lì)機(jī)制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個(gè)邏輯起點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)市場和政治市場里面的個(gè)體視為理性經(jīng)濟(jì)人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機(jī)構(gòu)中引入市場機(jī)制，同時(shí)創(chuàng)建有效的競爭機(jī)制，將績效管理納入勞動(dòng)報(bào)酬體系，并把績效作為勞動(dòng)報(bào)酬的重要指標(biāo)，根據(jù)勞動(dòng)和競爭形成的結(jié)果實(shí)施績效管理。這樣在競爭過程中就會(huì)出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動(dòng)報(bào)酬，機(jī)制中的理性經(jīng)濟(jì)人必然會(huì)主動(dòng)增強(qiáng)工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規(guī)制為導(dǎo)向，重視層級(jí)節(jié)制，認(rèn)為下級(jí)要絕對服從上級(jí)的命令，在工作過程中所有人都必須認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，也會(huì)扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實(shí)現(xiàn)公共利益。長此以往，公務(wù)人員不僅會(huì)養(yǎng)成按章辦事的習(xí)慣，也會(huì)形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問題?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，個(gè)人的合理利益得到承認(rèn)，競爭機(jī)制和市場機(jī)制被納入政府內(nèi)部，同時(shí)績效管理也得以實(shí)現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務(wù)人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務(wù)人員的主體性得到充分發(fā)揮，對協(xié)調(diào)、改善組織和個(gè)人利益的關(guān)系有一定促進(jìn)作用。

3 結(jié) 語

新公共管理理論中引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補(bǔ)充、完善，同時(shí)也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運(yùn)用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

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篇3

20世紀(jì)中期，第三次浪潮悄然興起，后工業(yè)時(shí)代來臨了。這一變革對工業(yè)社會(huì)的價(jià)值觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系都產(chǎn)生了巨大的沖擊，使人類又一次面臨著社會(huì)治理模式解構(gòu)與重構(gòu)的重大考驗(yàn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型造成的混亂與迷茫以及新時(shí)代治理模式的重構(gòu)亟待新的啟蒙。張康之教授在其著作《公共管理倫理學(xué)》中以其獨(dú)特的視角、宏觀的視野運(yùn)用現(xiàn)實(shí)歷史主義的方法從社會(huì)制度的更替、治理模式的變遷、社會(huì)關(guān)系的發(fā)展、社會(huì)價(jià)值的變化、社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展等多個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了社會(huì)的治理發(fā)展趨勢，并建構(gòu)性的提出了“公共管理”的社會(huì)治理模式，指出公共管理治理模式的實(shí)質(zhì)是德治，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是德制的確立，其思想對后工業(yè)社會(huì)治理模式的建構(gòu)具有十分重大的啟蒙意義。

一、“公共管理”治理模式的內(nèi)涵

興起于20世紀(jì)70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運(yùn)動(dòng)使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質(zhì)的不同的。從某種意義上說新公共管理運(yùn)動(dòng)是“在政府實(shí)施干預(yù)市場失靈的政策卻又出現(xiàn)政府失靈時(shí)尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點(diǎn)、技術(shù)、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價(jià)值上更多是效率取向的；在技術(shù)手段上則是廣泛的市場化。然而“當(dāng)我們逐漸加強(qiáng)政府活動(dòng)的民營化的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業(yè)化（市場化）運(yùn)作的改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)?！盵2]（P156，158）可見新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了公共價(jià)值這一“公共行政”的靈魂。片面強(qiáng)調(diào)了社會(huì)關(guān)系的權(quán)力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業(yè)社會(huì)的治理模式的建構(gòu)。

張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業(yè)社會(huì)治理模式”的全新建構(gòu)?？傮w而言,可將“公共管理”理解為后工業(yè)社會(huì)會(huì)中的多元管理主體對以倫理關(guān)系為核心的公共管理社會(huì)關(guān)系的治理，是基于社會(huì)道德制度的德治模式；它倡導(dǎo)服務(wù)精神以及“合作型”的信任關(guān)系，是一種服務(wù)型的治理模式；同時(shí)又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質(zhì)是德治。具體而言我們可以從以下幾個(gè)方面理解公共管理的治理模式：

首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個(gè)基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務(wù)管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會(huì)的到來，市民社會(huì)日益壯大，社會(huì)自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會(huì)自治組織和非營利組織也承擔(dān)起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，可以從繁雜的日常公共事務(wù)管理中解脫出來更多的負(fù)責(zé)公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會(huì)組織的競爭伙伴關(guān)系中，原先國家與社會(huì)的分離開始重新走上了一體化的進(jìn)程?！盵4]（P36）國家權(quán)力日益回歸社會(huì)，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權(quán)威，整個(gè)社會(huì)在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。

其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權(quán)力的配置呈金字塔型，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)是開放、平等的倫理關(guān)系，是服務(wù)導(dǎo)向的，其組織形式是網(wǎng)絡(luò)化的任務(wù)型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會(huì)成員的服務(wù)需求，即以社會(huì)成員的滿意為目標(biāo)。公共管理的服務(wù)模式不是把社會(huì)和公共管理客體的服務(wù)期望當(dāng)作壓力，而是動(dòng)力。客體的服務(wù)期望越強(qiáng)，越能強(qiáng)化倫理關(guān)系，推動(dòng)管理的改善。

第三，服務(wù)型的治理模式。后工業(yè)社會(huì)公共權(quán)力日益社會(huì)化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權(quán)力的主體。這實(shí)際上也意味“管理”的服務(wù)化，即公共管理已成為一種為公眾服務(wù)的活動(dòng)。因此“服務(wù)”是公共管理的核心價(jià)值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權(quán)力為中心，而是以服務(wù)為中心。“在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關(guān)系，在這種管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，必然造就出一種新型的社會(huì)治理模式，即一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。

第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該是權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會(huì)中權(quán)力關(guān)系處于主導(dǎo)地位。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，法律關(guān)系又成為社會(huì)關(guān)系的中心。后工業(yè)社會(huì)中的公共管理模式的核心意向是服務(wù)與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),在這種意向支配下的社會(huì)關(guān)系首先必然是倫理關(guān)系。倫理關(guān)系成為社會(huì)關(guān)系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構(gòu)建。公共管理模式就是倫理關(guān)系的制度化，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會(huì)治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時(shí)代人們之間是高度的合作型信任關(guān)系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。

張康之教授用一系列規(guī)范化的術(shù)語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運(yùn)動(dòng)有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實(shí)際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關(guān)于社會(huì)治理問題的思考，都會(huì)在不遠(yuǎn)的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]

二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性

公共管理模式的出現(xiàn)是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運(yùn)用歷史現(xiàn)實(shí)主義的方法，從社會(huì)形態(tài)演進(jìn)的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性?！豆补芾韨惱韺W(xué)》所描繪的社會(huì)治理模式的演進(jìn)及其相關(guān)因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。社會(huì)治理模式及其相關(guān)因素的歷史變遷比較

社會(huì)形態(tài)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)治理制度權(quán)制法制德制

治理模式權(quán)治

（統(tǒng)治型模式）法治

（管理型模式）德治

（服務(wù)型模式）

社會(huì)角色身份契約合作

社會(huì)關(guān)系權(quán)力關(guān)系為中心法律關(guān)系為中心倫理關(guān)系為中心

社會(huì)領(lǐng)域一體化（同質(zhì)性）公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、生活領(lǐng)域總體性

信任關(guān)系習(xí)俗型信任

（感性）契約型信任

（工具理性）合作型信任

（實(shí)質(zhì)性）

>核心價(jià)值秩序效率、公平服務(wù)

權(quán)威類型權(quán)力權(quán)威法律權(quán)威道德權(quán)威

主導(dǎo)精神權(quán)力意志法律精神、科學(xué)精神服務(wù)精神

總體上看，人類社會(huì)的治理模式經(jīng)歷了一個(gè)從“權(quán)治”到“法治”再到“德治”的歷史演進(jìn)過程。權(quán)治是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即用權(quán)力去治理社會(huì)，屬于統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會(huì)角色而言，此時(shí)人們之間是身份關(guān)系；“法治”是工業(yè)社會(huì)的基本治理模式，即人們用法律治理社會(huì)，屬于管理型的社會(huì)治理模式，該模式也有權(quán)治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時(shí)人們的角色是由契約關(guān)系決定的；到了后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務(wù)型的社會(huì)治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當(dāng)然也有著權(quán)治的內(nèi)容，但是權(quán)治已經(jīng)被邊緣化了，此時(shí)人們之間是實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系。

社會(huì)治理模式從“權(quán)治”到“法治”再“德治”的變革，是一個(gè)客觀的邏輯序列和歷史進(jìn)程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個(gè)在倫理精神、理念和原則基礎(chǔ)上建立起來的社會(huì)治理模式。

三、公共管理治理模式的實(shí)現(xiàn)途徑：德制

1.公共管理模式下制度設(shè)計(jì)的基石：人的道德存在

面對人類面臨的向前的時(shí)代，托夫勒堅(jiān)信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明?！盵6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實(shí)現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構(gòu)的立場上來認(rèn)識(shí)人。而張康之教授認(rèn)為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構(gòu)體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個(gè)存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會(huì)性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。

人的存在或本質(zhì)是決定制度設(shè)計(jì)和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，人們基于人的物理存在和精神存在所設(shè)計(jì)的“權(quán)制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實(shí)現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會(huì)，人們將從人的道德存在出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。因此，對人的道德存在的認(rèn)識(shí)和把握就構(gòu)成了全部社會(huì)生活和活動(dòng)的基礎(chǔ)。

2.“德治”實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵：德制

德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理方式。歷史上所有的建立在個(gè)人道德修養(yǎng)基礎(chǔ)上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實(shí)現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會(huì)理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實(shí)現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務(wù)需求的刺激和約束。德治是通過認(rèn)識(shí)人們之間的倫理關(guān)系并在倫理關(guān)系的基礎(chǔ)上而做出制度設(shè)計(jì)和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標(biāo)是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊?lì)和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會(huì)得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會(huì)在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能的行為規(guī)范，在這一點(diǎn)上，是任何個(gè)體道德都無法達(dá)到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實(shí)現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。

公共管理的治理模式是服務(wù)導(dǎo)向的，其核心價(jià)值是服務(wù)。德制建設(shè)是公共管理服務(wù)精神的物化過程[4]（P8），服務(wù)精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務(wù)精神，為服務(wù)精神的實(shí)現(xiàn)提供保障。

公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會(huì)治理模式下，德治與法治實(shí)現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會(huì)治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。

據(jù)此德制的建設(shè)應(yīng)該至少包括以下幾個(gè)原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制；并且已經(jīng)確立的制度應(yīng)當(dāng)是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務(wù)精神貫徹實(shí)施的保障；其三，德制應(yīng)該是同時(shí)在德治與法治兩種理念指導(dǎo)之下進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)和制度安排。

德制的確立是實(shí)現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標(biāo)。德治的確立遵循一個(gè)循序漸進(jìn)的邏輯過程。其起點(diǎn)是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個(gè)治理體系中的全體成員，實(shí)現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個(gè)進(jìn)程的起點(diǎn)具有關(guān)鍵性的作用，是整個(gè)社會(huì)治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。

第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會(huì)的歷史又在經(jīng)歷一場巨大的變革?；仡櫄v史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每一次重大的社會(huì)變革都有一次的宏大的啟蒙運(yùn)動(dòng)與之相伴隨。后工業(yè)時(shí)代變革呼喚一場建構(gòu)性的啟蒙，如果說工業(yè)社會(huì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業(yè)社會(huì)確立了分工—協(xié)作的社會(huì)體系的話，那么它將根據(jù)合作理念去進(jìn)行社會(huì)建構(gòu)。[8]《公共管理倫理學(xué)》一書描述了公共管理作為一種新型社會(huì)治理模式的基本特征和本質(zhì)，并在服務(wù)理念下提出制度設(shè)計(jì)的構(gòu)想。《公共管理倫理學(xué)》本身就是一本關(guān)于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊(yùn)含的思想對社會(huì)的成功轉(zhuǎn)型以及新時(shí)代治理模式的構(gòu)建有著的重大啟蒙意義。參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：

新公共管理；人力資源與社會(huì)保障；利與弊

新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方國家的行政改革運(yùn)動(dòng)的典型代表。新公共管理理論，是不同于傳統(tǒng)公共行政的理論，它是基于一個(gè)經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的新理論，主張依靠自由化和市場競爭機(jī)制，改變公共管理范式。這一新的管理范式改變了傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)、研究課題、研究范圍、方法和實(shí)踐模式，成為政府管理的主流，特別是在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域。新公共管理理論是以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的管理方法，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效目標(biāo)管理，以客戶為導(dǎo)向的服務(wù)方法，全系統(tǒng)響應(yīng)的管理方法。這些管理方法的使用，在當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。因此，新公共管理方法對進(jìn)行更深入的研究具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、新公共管理的特征和創(chuàng)新之處

新公共管理理論和傳統(tǒng)行政理論方法論的理論基礎(chǔ)是不同的。其理論基礎(chǔ)是政治科學(xué)、傳統(tǒng)的行政管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)等學(xué)科，而傳統(tǒng)公共行政管理理論的核心是官僚制理論和科學(xué)管理理論。新公共管理理論是建立在經(jīng)濟(jì)理論和企業(yè)管理基礎(chǔ)上的公共選擇理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。新公共管理理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論的基礎(chǔ)上更注重管理的科學(xué)性和實(shí)用性，是新公共管理理論最生動(dòng)的解釋。以“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，是進(jìn)行專業(yè)管理、績效評價(jià)、戰(zhàn)略管理、客戶導(dǎo)向的新公共管理，也是績效工資制度的具體管理方法，其目的是尋求公共管理績效的最優(yōu)化。盡管有不同的理論基礎(chǔ)，但從方法論的角度，研究水平并沒有較大提升，對公共管理理性層面的關(guān)注成為研究的焦點(diǎn)。從公共管理的歷史發(fā)展過程來看，在發(fā)展到了關(guān)鍵階段，新公共管理理論的公共行政就開始了實(shí)踐。從20世紀(jì)70年代到2008年西方金融危機(jī)發(fā)生的這段時(shí)間，新公共管理理論開始了其市場自由化的實(shí)踐，面向企業(yè)的政府行政管理體制改革取得了巨大成就。在方法論方面，經(jīng)濟(jì)理論與應(yīng)用從傳統(tǒng)公共行政管理向一系列精準(zhǔn)化管理發(fā)展，這些新的管理方法改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍、主題和學(xué)科結(jié)構(gòu)。這種方法的優(yōu)勢體現(xiàn)在各國行政改革的實(shí)踐中，為提高政府管理效率提供了有力的保障，成為西方政府公共管理改革的重要組成部分，這意味著新公共管理方法論實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新性發(fā)展，也為公共管理的發(fā)展提供了新的視角。

二、新公共管理視角下人力資源和社會(huì)保障的弊端

（一）新公共管理有過于保守的傾向。在系統(tǒng)發(fā)展的新公共管理還沒有完全擺脫傳統(tǒng)體制的發(fā)展過程中，一定程度上存在著保守的問題，一些行政部門還是把對民營企業(yè)管理的方式應(yīng)用復(fù)制到公共管理領(lǐng)域，這和傳統(tǒng)的概念沒有什么不同。這樣的公共管理只停留在理論層面，并沒有落實(shí)到基層，往往導(dǎo)致原有的管理理念不能更新，不符合社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。

（二）經(jīng)濟(jì)理論和方法的濫用。經(jīng)濟(jì)管理是新公共管理的理論基礎(chǔ)，但這并不意味著學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法就一樣。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在一些地方的開展屬于濫用公共管理的過程，并不是創(chuàng)新的結(jié)果。這種管理模式的應(yīng)用對民營企業(yè)有一個(gè)顯著的影響，但它不使用特殊的公共管理系統(tǒng)優(yōu)勢就無法體現(xiàn)，缺點(diǎn)就是還處于準(zhǔn)備實(shí)施推廣的階段。根據(jù)銷售和采購的形式進(jìn)行公共管理服務(wù)，管理需要考慮的是人民滿意的情況，僅有經(jīng)濟(jì)理論作為系統(tǒng)開發(fā)的依據(jù)，顯然是不夠科學(xué)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)本身是社會(huì)學(xué)的衍生物也受社會(huì)發(fā)展變化的影響，以公共管理和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定為目的的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，只有在市場經(jīng)濟(jì)的背景下引入，才能提高運(yùn)用階段的公平性，濫用理論只會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。

（三）忽略公共和私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)的差異。公共管理體制是由政府部門開發(fā)的，是面向社會(huì)群體進(jìn)行的。個(gè)人和政府單位不同，新公共管理系統(tǒng)并不區(qū)分兩者之間的差異，完全把私人部門管理經(jīng)驗(yàn)生搬硬套，雖然能夠獲得短期的結(jié)果，但它并不能解決長期發(fā)展目標(biāo)中遇到的問題。在新公共管理系統(tǒng)中優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)并存，任何制度的誕生都不是完美的，新公共管理系統(tǒng)已經(jīng)能夠得到一定的應(yīng)用實(shí)施，能夠滿足大部分的應(yīng)用要求，可以解決私人部門和政府部門之間管理的局限性。

三、新公共管理對人力資源和社會(huì)保障的作用發(fā)揮

（一）協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略。新公共管理系統(tǒng)應(yīng)成為就業(yè)的前提條件，這可能會(huì)是一個(gè)更好的整合管理經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的方式。人力資源能夠保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，政府應(yīng)堅(jiān)持在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中相關(guān)部門發(fā)揮作用進(jìn)行新公共管理的途徑，調(diào)查了解社會(huì)發(fā)展需要的人才作為加強(qiáng)對失業(yè)人員的技能培訓(xùn)的一個(gè)參考依據(jù)。

（二）充分了解市場機(jī)制，引入競爭機(jī)制。以社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論為基礎(chǔ)的公共管理，雖然也有一些缺點(diǎn)，但基本是正確的，以社會(huì)發(fā)展機(jī)制中占有的比例可以解決現(xiàn)有的問題。開展公共服務(wù)需要以社會(huì)安全為出發(fā)點(diǎn)，擴(kuò)大調(diào)查范圍到全社會(huì)，結(jié)合城鄉(xiāng)不同地區(qū)的需求，建設(shè)科學(xué)的服務(wù)體系。在公共建設(shè)過程中市場機(jī)制的引入可以提高在這一領(lǐng)域的競爭，在人民群眾的監(jiān)督下，服務(wù)質(zhì)量自然會(huì)明顯提高。

（三）樹立宗旨意識(shí)。公務(wù)員增強(qiáng)管理服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)行新公共管理，在服務(wù)過程中要明確主體，樹立人民利益至上的觀念。政府作為公共行政管理系統(tǒng)的一部分，應(yīng)注重社區(qū)的反饋，發(fā)現(xiàn)不合理的現(xiàn)象要及時(shí)調(diào)整，提高公務(wù)員的使命感和責(zé)任感，雖然屬于管理性質(zhì)的工作，也擺在首位應(yīng)當(dāng)是服務(wù)性質(zhì)。傳統(tǒng)的管理體制，會(huì)有執(zhí)政當(dāng)局和社會(huì)群體之間的一些沖突，不僅人民的利益受到損失，還可能威脅國家法律的威嚴(yán)。在樹立正確的服務(wù)意識(shí)后，這樣的問題可以從根本上解決，社會(huì)發(fā)展服務(wù)中政府監(jiān)管所扮演的雙重角色，可以解決新公共管理體制的弊端。

參考文獻(xiàn)：

[1]張輝.新公共管理視角下的政府執(zhí)行力研究[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）：20-21.

篇5

借助利益相關(guān)者理論，學(xué)生的切身利益訴求與高校的發(fā)展關(guān)系是互相作用、相互影響的。高校要想獲得有效運(yùn)行的理想狀態(tài)，前提條件就是必須滿足多方利益相關(guān)者的利益訴求，尤其是保障學(xué)生的參與權(quán)。同樣，學(xué)生主體必須盡到義務(wù)，必須主動(dòng)與高校其他利益主體合作，相互協(xié)商與監(jiān)督，為學(xué)校決策層管理學(xué)校提供可行的建議和意見。學(xué)生的利益訴求主要體現(xiàn)在學(xué)校日常管理工作方面、學(xué)校教育教學(xué)管理、后勤管理以及代表家長、社會(huì)與用人單位等相關(guān)主體方面。而新公共管理理論認(rèn)為，“公共管理是公共組織依法運(yùn)用公共權(quán)力管理社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)其公共利益的過程”[2]。高校作為一種公共組織，它以實(shí)現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展和高等教育的培養(yǎng)目標(biāo)為公共利益目標(biāo)，也將在法律允許的范圍內(nèi)對學(xué)生事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)與控制。因此，在管理過程中，高校學(xué)生事務(wù)管理者應(yīng)充分借鑒新公共管理理論，不斷推進(jìn)學(xué)生事務(wù)管理范式上的公開透明、服務(wù)保障與機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)整合，最大化地滿足學(xué)生不同的利益訴求，進(jìn)而達(dá)到利益上的一致。

二、管理者角色定位：學(xué)生事務(wù)管理與新公共管理均等化的關(guān)鍵

（一）管理理念：忽視學(xué)生個(gè)性化品質(zhì)的養(yǎng)成

傳統(tǒng)理念是借助“替代父母制”理念，為了維護(hù)自身在學(xué)生的生活和日常事務(wù)中不可動(dòng)搖的權(quán)威性，高校往往對學(xué)生采取家長制的做法即“管、壓、卡”，學(xué)生只要違反校紀(jì)校規(guī)必將嚴(yán)加懲罰，這種做法在某種程度上忽視了學(xué)生個(gè)性化的發(fā)展需要。近年來，學(xué)生與學(xué)校之間的法律糾紛和沖突案件時(shí)有發(fā)生，高校疲于應(yīng)付，苦不堪言。深究其里，高校缺乏法治意識(shí)、立法技術(shù)運(yùn)用水平以及良好的運(yùn)行秩序。新公共管理的核心思想就是“破除官僚管制主義，它要求公共部門服務(wù)人員特別是政府官員轉(zhuǎn)變角色定位，由官僚者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾矸?wù)者，有效促進(jìn)政府總體服務(wù)水平和質(zhì)量的提升”[3]。借鑒“服務(wù)顧客至上”理念，學(xué)生事務(wù)管理應(yīng)以生為本，變學(xué)生事務(wù)管理工作的行政職能為服務(wù)職能。公共事務(wù)管理要能夠回應(yīng)時(shí)展要求，也必須構(gòu)建服務(wù)型治理與法治型治理。

（二）管理手段：過于單一，方式陳舊

目前，高校學(xué)生事務(wù)管理工作很大程度上還是停留在人治上，沒有一種科學(xué)有效的方法指導(dǎo)，很多觀念難以讓學(xué)生內(nèi)化，不利于學(xué)生自我管理能力的培養(yǎng)，也就很難達(dá)到理想的效果。借鑒新公共管理的理念，“作為高校學(xué)生事務(wù)管理發(fā)展的必然趨勢，管理的終極追求就是自我管理”[4]。學(xué)生事務(wù)管理者要學(xué)會(huì)在事務(wù)管理中敢于授權(quán)，確定權(quán)力分配并用好權(quán)力，在努力建立健全各類學(xué)生組織的同時(shí)，要學(xué)會(huì)放手讓學(xué)生自主地參與管理自身事務(wù)。首先，建立健全各類以學(xué)生為主體的學(xué)生組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對學(xué)生事務(wù)管理領(lǐng)域的全覆蓋；其次，充分發(fā)揮學(xué)生組織機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職能，特別是“與學(xué)生發(fā)展和學(xué)生利益密切相關(guān)的管理組織如教學(xué)委員會(huì)、學(xué)生事務(wù)發(fā)展中心、后勤管委會(huì)等要吸納學(xué)生代表參加，參與到?jīng)Q策、組織、評估等管理活動(dòng)全過程中，讓學(xué)生擁有更多的發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”[5]，使學(xué)生真正成為事務(wù)管理的重要力量，并使學(xué)生事務(wù)管理的效率和滿意度大大提高。

（三）管理范式：注重官僚型層級(jí)管制

傳統(tǒng)的管理范式不是以互動(dòng)平等為基礎(chǔ)，相反，更多地要求被管理者自下而上服從。在這樣的管理體系中，學(xué)生較多是被動(dòng)地服從于學(xué)校對其進(jìn)行的行政管制，它所追求的最終目標(biāo)是學(xué)生不出事，學(xué)校不出現(xiàn)負(fù)面影響。這種管理體制最終的結(jié)果造成了管理成本較大而管理的效果不盡如人意。在新公共管理理念的指導(dǎo)下，高校學(xué)生事務(wù)管理屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，在這一范疇內(nèi)孕育出一個(gè)全新的學(xué)生管理模式。在此管理體系下，高校管理者與學(xué)生是平等互助的，學(xué)生可以自主地參與管理學(xué)校事務(wù)，可以對學(xué)校的重大事務(wù)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，高校在滿足學(xué)生利益訴求的同時(shí)，也提高了自身管理的效度和滿意度。因此，充分借鑒和運(yùn)用新公共管理理論及方法，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新學(xué)生事務(wù)管理的方式、組織架構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)等方面，思想政治教育工作將會(huì)取得“潤物無聲”的良好效果。

三、后工業(yè)化時(shí)代高校學(xué)生事務(wù)管理創(chuàng)新的路徑

后工業(yè)化社會(huì)治理中，高校學(xué)生事務(wù)管理創(chuàng)新方式與新公共管理均等化的標(biāo)準(zhǔn)是不斷發(fā)展的，高校學(xué)生事務(wù)管理者在學(xué)生事務(wù)管理與新公共管理均等化建設(shè)中的角色定位也是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。

（一）實(shí)現(xiàn)管理與公共利益平衡

在現(xiàn)代社會(huì)中，保護(hù)一種利益不能以犧牲社會(huì)公共利益為代價(jià)。在高校與學(xué)生的博弈中，兩個(gè)利益主體根據(jù)自身的利益傾向做出利益選擇，并力求實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。但往往出現(xiàn)的是，個(gè)體理性的選擇，有可能會(huì)導(dǎo)致集體的理性或非理性的應(yīng)對。這種“選擇—應(yīng)對”也正是博弈理論道理彰顯所在。博弈論是解決集體非理性的最佳方法，博弈在于雙方調(diào)整行為策略進(jìn)而達(dá)到利益期望的均衡。據(jù)此，高校“既往非理性均衡的打破，往往需要依靠自身策略調(diào)整，也可在期望均衡下，通過施加或改變策略對所有參與方的‘非理性行為’進(jìn)行有效約束，實(shí)現(xiàn)多方共贏的‘焦點(diǎn)均衡’”[6]。高校所期望的均衡是以促進(jìn)學(xué)生發(fā)展為目標(biāo)，是一種遵守性與積極性并重的策略組合，必須進(jìn)行有效的機(jī)制設(shè)計(jì)。它既包括“良好的高校精神面貌、學(xué)生事務(wù)管理隊(duì)伍專業(yè)化，也包括學(xué)生事務(wù)管理組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及學(xué)術(shù)人員參與到學(xué)生事務(wù)管理中來的機(jī)制建設(shè)”[7]。唯有如此，才能在真正意義上處理好高校學(xué)生事務(wù)管理中學(xué)生個(gè)人利益與學(xué)校公共利益之間的博弈。

（二）健全學(xué)生事務(wù)服務(wù)體系

篇6

1.公共管理研究方法單一化，無法回應(yīng)公共管理實(shí)踐的多樣性。目前國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)在介紹公共管理研究方法的時(shí)候，實(shí)證主義和科學(xué)主義仍是主流，通論性教材往往側(cè)重介紹公共管理研究方法中“科學(xué)”研究的部分，主張公共管理研究的任務(wù)在于尋求公共管理客觀事實(shí)中的經(jīng)驗(yàn)性因果聯(lián)系，通過變量之間關(guān)系的尋求，發(fā)現(xiàn)公共管理的一般規(guī)律。[1]與此相關(guān)，目前國內(nèi)的公共管理碩士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社會(huì)學(xué)研究方法”、“社會(huì)科學(xué)研究方法”、“社會(huì)研究方法”等作為核心課程或主干課程，這些課程的主導(dǎo)方法也是實(shí)證主義，難以凸顯公共管理研究方法的多元性。事實(shí)上，公共管理研究是科學(xué)發(fā)現(xiàn)、技術(shù)設(shè)計(jì)（政策設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、組織設(shè)計(jì)、機(jī)制設(shè)計(jì)等等）、公共評估、詮釋和批判的統(tǒng)一，需要實(shí)證的、詮釋的、批判的多元方法論的合理使用和組合，闡明多元方法論單獨(dú)使用和組合使用的邏輯，才可能有效地反映公共管理實(shí)踐的多樣性。

2.程序性方法與實(shí)質(zhì)性方法之間存在鴻溝。公共管理實(shí)質(zhì)性方法是形成公共管理理論的哲學(xué)基礎(chǔ)、邏輯和價(jià)值觀，是公共管理知識(shí)成果中蘊(yùn)含的，形成公共管理知識(shí)的途徑。公共管理研究的程序性方法則是公共管理研究過程中設(shè)計(jì)和實(shí)施研究、收集和分析資料的程序、步驟和技術(shù)。公共管理實(shí)質(zhì)性方法和程序性方法沒有截然的界限，但是側(cè)重點(diǎn)是不同的，前者側(cè)重研究的邏輯，后者側(cè)重研究的操作性程序和技術(shù)。在公共管理研究方法的文獻(xiàn)中，程序性方法的研究文獻(xiàn)較為豐富，體系也較為成熟，比如：蓋爾•約翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。這些著作以選題、文獻(xiàn)綜述和理論建構(gòu)、研究設(shè)計(jì)、資料收集、資料分析、報(bào)告撰寫為經(jīng)線，以定性和定量研究為緯線，共同編織起公共管理學(xué)的程序性方法論體系。不過，很少有文獻(xiàn)探討實(shí)質(zhì)性方法和程序性方法之間的對應(yīng)關(guān)系，這導(dǎo)致了公共管理研究者的很多困惑，比如：當(dāng)我們從事一些屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類、詮釋類、批判類、評估類的公共管理問題研究時(shí)，大多數(shù)公共管理研究方法的著作難以提供有效的指導(dǎo)，甚至用實(shí)證主義的研究規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)衡量這些公共管理研究成果，造成了研究的方法論標(biāo)準(zhǔn)“缺位”和“越位”的現(xiàn)象，形成了方法論標(biāo)準(zhǔn)的單一化和有些研究沒有有效方法論指導(dǎo)的尷尬局面。

3.公共管理學(xué)術(shù)研究、實(shí)務(wù)和咨詢方法脫節(jié)。公共管理研究作為使用科學(xué)方法探討公共管理問題答案的活動(dòng)，包括公共管理學(xué)術(shù)研究、公共管理實(shí)務(wù)、公共管理咨詢?nèi)N基本形態(tài)。但實(shí)踐中，三者脫節(jié)的狀況較為嚴(yán)重：從事公共管理學(xué)術(shù)研究的學(xué)者們撰寫大量的論文，充斥著繁雜的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和生僻的詞語，往往被束之高閣。公共管理咨詢提出的政策建議，往往與學(xué)者們的高深研究難以接軌。造成這種脫節(jié)現(xiàn)象的原因之一是對三者統(tǒng)一的“公約數(shù)”缺乏堅(jiān)實(shí)的理論共識(shí)。事實(shí)上，公共管理學(xué)術(shù)研究、公共管理實(shí)務(wù)和公共管理咨詢的“公約數(shù)”是解決公共管理問題。公共管理學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)關(guān)注科學(xué)發(fā)現(xiàn)類、評估類、詮釋類和批判類問題。公共管理實(shí)務(wù)是公共管理實(shí)踐問題解決的過程，其本質(zhì)是公共管理者運(yùn)用適當(dāng)?shù)耐緩健T如戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策制定、機(jī)制設(shè)計(jì)等———彌合公共管理主體需求與現(xiàn)實(shí)之間的差距。雖然公共管理實(shí)務(wù)以公共管理學(xué)術(shù)研究提供的相關(guān)知識(shí)為基礎(chǔ)，但是公共管理實(shí)務(wù)的方法論框架是技術(shù)設(shè)計(jì)的方法論框架，與公共管理學(xué)術(shù)研究的方法論框架存在本質(zhì)的差異。公共管理咨詢所使用的方法論框架并不是單一的方法論框架，往往通過綜合運(yùn)用公共管理學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐問題解決的方法論框架，為顧客提供知識(shí)、技術(shù)、理解等方面的知識(shí)和服務(wù)。

4.公共管理方法的學(xué)術(shù)關(guān)注度失衡?！肮补芾矸椒ā币辉~可以做廣義理解和狹義理解。廣義的公共管理方法是公共管理領(lǐng)域中思維方法、行動(dòng)方法、研究方法的總稱。狹義的公共管理方法則指公共管理實(shí)踐或公共管理實(shí)務(wù)活動(dòng)的方法，屬于行動(dòng)方法的范疇，即公共管理主體進(jìn)行公共管理活動(dòng)過程中使用的認(rèn)識(shí)工具（比如戰(zhàn)略管理中SWOT分析模型、鉆石模型、利益相關(guān)者分析）和行動(dòng)工具（全面質(zhì)量管理、合同外包、憑單制等等制度、機(jī)制、程序、手段和技術(shù)等管理手段）的總稱。目前國內(nèi)已經(jīng)出版了一批側(cè)重研究公共管理行動(dòng)的技術(shù)、手段和工具的著作。但目前關(guān)于公共管理學(xué)科方法和研究方法的著作仍然較少。公共管理“思維方法”的著作更是少見。這導(dǎo)致了公共管理思維方法、行動(dòng)方法和研究方法學(xué)術(shù)關(guān)注度失衡的局面，有必要從新的角度入手，尋求公共管理方法的共同基礎(chǔ)，提高公共管理學(xué)科認(rèn)同度。

5.公共管理知識(shí)生產(chǎn)缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。20世紀(jì)80年代以來懷特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和費(fèi)里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，貝利（M.T.Bailey）[7]，亞當(dāng)斯和懷特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人開展了對公共管理博士論文和期刊論文的主題、研究方法、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的評估研究。中國臺(tái)灣學(xué)者孫同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吳穎年（2006）[12]等學(xué)者對臺(tái)灣地區(qū)的公共管理論著亦做了文獻(xiàn)評估分析。從20世紀(jì)90年代開始，內(nèi)陸很多學(xué)者開始從不同角度反思和探討公共管理知識(shí)生產(chǎn)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和方法論問題。比如：張成福（1996）對中國公共行政合法性危機(jī)的關(guān)注。[13]周志忍（2004），郭小聰、肖生福（2006）等人探討了中國行政學(xué)學(xué)科和學(xué)科整合問題。[14]袁達(dá)毅（2002）、馬駿（2006）、劉亞平（2006，2008）、何艷玲（2007）等人對中國公共行政“危機(jī)”進(jìn)行了分析。[15]張夢中和馬克•霍哲（2001）[16]等人對公共行政期刊論文或博士論文進(jìn)行了內(nèi)容分析，嘗試提煉出已有公共管理研究成果的學(xué)術(shù)規(guī)范。總之，公共管理知識(shí)生產(chǎn)尚未形成兼顧多元方法共性和個(gè)性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。實(shí)證主義的學(xué)術(shù)規(guī)范，只適合于對部分公共管理研究成果進(jìn)行評價(jià)，還有大量的研究成果并不能納入實(shí)證主義研究的方法論傳統(tǒng)，需要深化公共管理研究方法體系的認(rèn)識(shí)，在公共管理多元方法的框架下，建立多樣化、合理、適宜的公共管理知識(shí)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。上述五個(gè)問題可以歸結(jié)為：公共管理多元方法之間的共同性和差異性是什么？怎樣才能有效整合公共管理研究的多元方法論，從而為公共管理研究提供邏輯合理性？隨后本文將從問題類型學(xué)入手，闡明基于問題類型學(xué)的公共管理研究方法體系，以期對這兩個(gè)問題提供合理的答案。

二、公共管理問題類型學(xué)

在科學(xué)研究中只有那些專業(yè)共同體和整個(gè)人類的知識(shí)積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距?！盵17]問題是一個(gè)反映了主客觀矛盾的認(rèn)識(shí)論和方法論概念。科學(xué)研究從何開始？一直是哲學(xué)和方法論研究的一個(gè)關(guān)鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結(jié)道：“科學(xué)和知識(shí)的增長永遠(yuǎn)始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發(fā)新問題的問題?！盵18]在公共管理研究中，幾乎每個(gè)公共管理理論的提出和發(fā)展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個(gè)認(rèn)識(shí)論的概念，反映了主觀與客觀之間的認(rèn)知矛盾。雖然諸多科學(xué)家和不同流派的哲學(xué)家持有不同的方法論，但是科學(xué)史和哲學(xué)史的發(fā)展歷史表明，他們都會(huì)不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結(jié)構(gòu)、問題的類型?！皢栴}”成了不同流派科學(xué)哲學(xué)家交鋒對話的聚焦點(diǎn)，他們對問題認(rèn)識(shí)的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學(xué)哲學(xué)分支領(lǐng)域“問題學(xué)”。[19]目前“以問題為導(dǎo)向”進(jìn)行研究已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的共識(shí)：解決問題是公共管理基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計(jì)劃的依據(jù)；問題指導(dǎo)公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應(yīng)的研究方法是什么？在理論界和實(shí)務(wù)界尚無一個(gè)完美的答案。類型學(xué)（typology），或稱作分類學(xué)（taxonomy），指研究者結(jié)合兩個(gè)或兩個(gè)以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個(gè)給定過程的當(dāng)前狀態(tài)與智能主體（人或機(jī)器）所要求的目標(biāo)狀態(tài)之間存在的差距”———出發(fā)，根據(jù)“差距”的本質(zhì)特征對問題進(jìn)行類型化的劃分。按照近代英國哲學(xué)家大衛(wèi)•休謨（DavidHume）揭示的事實(shí)和價(jià)值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實(shí)性差距”和“價(jià)值性差距”兩個(gè)維度?？梢杂萌缦碌淖鴺?biāo)圖定位公共管理問題的各種類型。在圖1的二維坐標(biāo)中：（1）縱坐標(biāo)所示的純粹涉及價(jià)值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識(shí)。詮釋類知識(shí)通過挖掘、闡發(fā)、建立和確證一種價(jià)值，促進(jìn)人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標(biāo)所示的那些純粹涉及事實(shí)差距的問題是科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題往往使用實(shí)證主義的方法，探索經(jīng)驗(yàn)世界的狀態(tài)、發(fā)展、變化，尋找經(jīng)驗(yàn)世界中存在的聯(lián)系。（3）橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)構(gòu)成的平面中的問題既含有價(jià)值因素又含有事實(shí)因素，可將這些問題分為技術(shù)設(shè)計(jì)類問題、批判類問題和評估類問題。

1.科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題。科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題是人類主觀認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的矛盾，以及由此引發(fā)的主觀認(rèn)知之間、客觀事實(shí)之間的矛盾而引發(fā)的疑問。對科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的回答，往往使用實(shí)證主義的方法論框架，最終將產(chǎn)生對客觀世界描述、解釋和預(yù)測的知識(shí)。提出科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的途徑包括：尋求經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的聯(lián)系和一致的解釋，證實(shí)假說和現(xiàn)象的可靠性、尋求理論體系內(nèi)部的不一致性，解答多個(gè)理論和假設(shè)的不一致性，學(xué)科理論方法的移植等。

2.技術(shù)設(shè)計(jì)類問題?！皩?shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的最優(yōu)化方案、手段和措施是什么？”屬于技術(shù)設(shè)計(jì)類問題。技術(shù)設(shè)計(jì)類問題包含事實(shí)前提和價(jià)值前提兩個(gè)基本因素。技術(shù)設(shè)計(jì)類研究的目的是在既有事實(shí)前提下，確定合理的價(jià)值前提；或者在既定的價(jià)值前提下，尋求實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的優(yōu)化方案。在公共管理研究中，往往需要在時(shí)間（時(shí)間段、歷史、現(xiàn)狀等等）和空間（國別、地區(qū)、部門等等）中進(jìn)行目標(biāo)比較、約束條件比較、環(huán)境參數(shù)比較、手段比較找出當(dāng)前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰(zhàn)略與政策、體制與機(jī)制、措施與辦法來解決這些問題。

3.評估類問題。該類問題與科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題的相似之處在于兩者都是對事實(shí)、行為和態(tài)度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實(shí)、行為和態(tài)度進(jìn)行描述時(shí)，是建立在與特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較基礎(chǔ)上的描述和解釋，比較的標(biāo)準(zhǔn)可以是客觀的標(biāo)準(zhǔn)也可以是主觀的標(biāo)準(zhǔn)。評估至少包括三個(gè)要素，即標(biāo)準(zhǔn)（criteria）、證據(jù)（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質(zhì)是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，尋求特定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)之間的關(guān)系，并對這種關(guān)系進(jìn)行評判。

4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發(fā)、確立和建構(gòu)社會(huì)現(xiàn)象背后的價(jià)值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價(jià)值和精神領(lǐng)域的“應(yīng)該怎么樣”的價(jià)值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識(shí)和規(guī)則緊密相關(guān)。公共管理領(lǐng)域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動(dòng)詮釋來獲取詮釋類問題的答案。

5.批判類問題。在批判研究者看來，現(xiàn)實(shí)社會(huì)并不是實(shí)證主義所謂的純粹的經(jīng)驗(yàn)的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點(diǎn)和辯證的觀點(diǎn)看待和分析現(xiàn)實(shí)，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強(qiáng)的社會(huì)行動(dòng)取向，批判研究本身就是改變社會(huì)秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎(chǔ)和公約數(shù)。

三、以公共管理問題類型學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法體系

公共管理研究方法體系是對公共管理研究中使用的各種、各類、各層次方法以及他們之間的聯(lián)系的系統(tǒng)化梳理。

1.公共管理研究方法體系的維度?？梢越梃b亞瑟•霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統(tǒng)工程三維結(jié)構(gòu)（時(shí)間維度、邏輯維度和知識(shí)維度）對研究的方法體系進(jìn)行刻畫。公共管理研究方法體系的時(shí)間維度即公共管理研究依次進(jìn)行的過程，包括選題、文獻(xiàn)綜述、研究設(shè)計(jì)、研究實(shí)施和研究成果發(fā)表等環(huán)節(jié)。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個(gè)層面。公共管理研究方法體系的知識(shí)維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認(rèn)知背景和實(shí)踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發(fā)的知識(shí)都可以納入這一維度，而不論該知識(shí)的學(xué)科界限。

2.問題是公共管理研究方法體系的公約數(shù)。從問題學(xué)的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時(shí)間維度和知識(shí)維度的共通點(diǎn)。首先，不同的方法論流派對問題的性質(zhì)、問題的地位、問題結(jié)構(gòu)看法不同，就會(huì)形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現(xiàn)的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實(shí)證主義將問題看做是歸納和證實(shí)的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點(diǎn)，對結(jié)論的證實(shí)或證偽成為研究的終點(diǎn)；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗(yàn)證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應(yīng)不同的方法論框架。（1）對于科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的公共管理問題，通常使用實(shí)證主義作為主導(dǎo)的研究方法論框架。（2）對于技術(shù)設(shè)計(jì)類的公共管理問題，通常運(yùn)用技術(shù)設(shè)計(jì)所特有的最優(yōu)化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環(huán)境限制的所有可能狀態(tài)，然后，從此集合中找出滿足目標(biāo)的其它約束條件、又使效用函數(shù)最大化的特定狀態(tài)。”這相當(dāng)于把目標(biāo)約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進(jìn)行邏輯運(yùn)演，運(yùn)演結(jié)果中的值被看成“應(yīng)當(dāng)”取的值。[20]（3）評估類公共管理問題會(huì)同時(shí)涉及價(jià)值因素和事實(shí)因素，在實(shí)際評估中，對事實(shí)和價(jià)值因素的處理方式不同會(huì)導(dǎo)致評估研究中實(shí)證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學(xué)、現(xiàn)象學(xué)、建構(gòu)主義、女性主義和后現(xiàn)代主義等非實(shí)證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實(shí)在主義、女性主義、后現(xiàn)代主義的方法論。最后，研究知識(shí)通過研究問題與研究邏輯緊密相關(guān)。研究知識(shí)只有與特定的研究問題相聯(lián)系，才有可能納入特定的研究活動(dòng)。（1）背景知識(shí)驅(qū)動(dòng)問題的產(chǎn)生，各學(xué)科知識(shí)為問題解決提供可能的答案，并促進(jìn)新知識(shí)的產(chǎn)生。（2）既有的理論引導(dǎo)研究的進(jìn)行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產(chǎn)生和問題的解答發(fā)揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導(dǎo)資料的收集、資料分析、假設(shè)檢驗(yàn)、分析性歸納等過程。

3.以問題類型為基礎(chǔ)的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎(chǔ)，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數(shù)，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。

第一，公共管理問題形態(tài)差異決定了公共管理研究表現(xiàn)形態(tài)的多樣性。公共管理學(xué)術(shù)、實(shí)務(wù)和咨詢從本質(zhì)上講它們都是一種解答問題的活動(dòng)，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實(shí)務(wù)活動(dòng)中的問題可以使用已有的常識(shí)，或者對已有的知識(shí)進(jìn)行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識(shí)和已有知識(shí)簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學(xué)術(shù)活動(dòng)加以解決。公共管理咨詢提供一個(gè)或多個(gè)可供選擇的較為固定的答案，公共管理學(xué)術(shù)研究則對問題進(jìn)行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學(xué)術(shù)研究活動(dòng)側(cè)重解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題；公共管理實(shí)務(wù)工作者側(cè)重解決技術(shù)設(shè)計(jì)類問題；公共管理咨詢則重點(diǎn)闡明將公共管理一般原理轉(zhuǎn)換為具體操作政策條文的基本原則?？傊?，在問題解決這一點(diǎn)上，公共管理研究的三種形態(tài)并不是截然分開的，而是存在有機(jī)的聯(lián)系，它們在知識(shí)生產(chǎn)體系中司職側(cè)重不同，共同構(gòu)成了公共管理知識(shí)深化的遞進(jìn)序列。

第二，公共管理問題類型的劃分是公共管理研究的第一步。公共管理活動(dòng)中同時(shí)包含了事實(shí)因素、價(jià)值因素和兩者之間的交互作用，因此公共管理研究可能是科學(xué)問題亦可能是技術(shù)問題、評估問題、詮釋問題和批判問題。不同問題類型在問題結(jié)構(gòu)方面存在根本的差異，因此對這一問題求解的方法論框架也會(huì)存在根本的差異。如果用解決詮釋類問題的方法去解決科學(xué)發(fā)現(xiàn)類問題，應(yīng)該無法獲得求解答案，因?yàn)樗麄兊那蠼饽繕?biāo)和應(yīng)答域都不一樣。因此，準(zhǔn)確地定位公共管理問題類型是公共管理研究的第一步，制約著公共管理研究的方向和路徑。

第三，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。研究方法論的差異是研究哲學(xué)層面的差異，不同的研究方法論以不同的本體論、認(rèn)識(shí)論和價(jià)值論為基礎(chǔ)，不同的方法論產(chǎn)生不同屬性的知識(shí)，不同屬性的知識(shí)亦需要通過適當(dāng)?shù)姆椒ㄕ摣@得。比如要獲得詮釋類的公共管理知識(shí)，就需要以詮釋學(xué)的方法論作為研究的哲學(xué)基礎(chǔ)，使用現(xiàn)象學(xué)、人類學(xué)、民族志等質(zhì)性研究方法展開研究。如果要獲得規(guī)律性的實(shí)證知識(shí)，則需要使用實(shí)證主義作為研究的哲學(xué)基礎(chǔ)，使用實(shí)驗(yàn)法、調(diào)查法等實(shí)證方法展開研究。如果采用實(shí)證主義的方法去解答詮釋類問題，就犯了研究問題和方法論不匹配的錯(cuò)誤?？傊?，公共管理問題類型決定了公共管理方法論的選擇。

第四，公共管理問題類型決定了公共管理研究設(shè)計(jì)。公共管理問題的類型，決定了公共管理問題的結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步?jīng)Q定了公共管理問題的解決思路、求解路徑、求解方式、求解結(jié)果以及對求解結(jié)果的評價(jià)。公共管理研究設(shè)計(jì)作為研究的藍(lán)圖和規(guī)劃而言，需要對問題的結(jié)構(gòu)、問題的求解和問題求解結(jié)果的評價(jià)加以詳細(xì)的闡述。按照問題類型的差異，可以將公共管理研究設(shè)計(jì)分為科學(xué)發(fā)現(xiàn)類的研究設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)類的研究設(shè)計(jì)、評估類的研究設(shè)計(jì)、批判類的研究設(shè)計(jì)和詮釋類的研究設(shè)計(jì)?？傊_的定位公共管理問題類型是選擇相應(yīng)公共管理研究設(shè)計(jì)類型的前提。

篇7

二、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是公共管理產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)

公民讓渡出部分權(quán)利給予公共部門目的在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體不能實(shí)現(xiàn)的更大的利益，“公民由于社會(huì)契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限的權(quán)利；而他所獲得的，乃是社會(huì)的自由以及對他于所享有的一切東西的所有權(quán)”[1]26。正如亞里士多德所言“一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)———所有人類的每種作為，在他們自己看來，其本意總是在謀取某一善果”[5]1?？梢哉f，人們之所以需要公共管理是因?yàn)楣駷榱俗非蟾蟮摹吧乒奔礄?quán)利。因此，公共管理的重要目標(biāo)在于為公民提供比其付出的更大的權(quán)利。比如，市民之所以養(yǎng)條獵狗守門而不是請公共部門負(fù)責(zé)，是因?yàn)樵跈?quán)利的讓渡與收益的權(quán)衡上，養(yǎng)狗更有利于實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。因此，能否給公民帶來更大的權(quán)利是公共管理合法性的基礎(chǔ)，公共管理目的就是為群眾提供更高效的服務(wù)和更多的公共產(chǎn)品。公共管理的存在目的在于減少社會(huì)交易的成本，市場各主體的行動(dòng)是零散的，沒有無序的行為，就社會(huì)整體而言，單個(gè)的收益會(huì)付出更多的成本。公共管理的重要職責(zé)就是對社會(huì)各要素進(jìn)行整合，使社會(huì)各公民個(gè)體的行動(dòng)在有序的范圍內(nèi)進(jìn)行，從而達(dá)到一加一大于二的效果。正是這種整合權(quán)利使政府擁有了一定的強(qiáng)制權(quán)?！盀榱耸股鐣?huì)公意不至于成為一紙空文，它就默默地包含著這樣一種規(guī)定———唯有這一規(guī)定才能使得其他規(guī)定具有力量———即任何人拒絕服從公意，全體就要迫使他服從公意”[1]24。公共部門的這種權(quán)力以契約為基礎(chǔ)，其權(quán)力的權(quán)威化程度與公共管理所取得的成果成正比，因此公共部門必須試圖擴(kuò)大公共利益才能保住自己的合法地位。隨著公民社會(huì)的發(fā)展和公民理性的提高，選舉時(shí)的花言巧語逐漸失去了市場，民眾越來越看重公共管理帶來的實(shí)在效果。

三、公共管理以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為目標(biāo)

因?yàn)樵谏鐣?huì)中私利的存在決定社會(huì)個(gè)體利益的差異性和一定時(shí)空內(nèi)的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目標(biāo)是一定區(qū)域或社會(huì)體制下公民普遍性的利益，是社會(huì)全體公民“同意”及所形成契約基礎(chǔ)上的“大權(quán)利”。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，公共部門“目標(biāo)理的當(dāng)務(wù)之急是技術(shù)，是對手段—目標(biāo)問題的解決”[6]4。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)可以是增加公民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)收入額，也可以是使公民本身的發(fā)展。英國學(xué)者J.S.密爾指出的“好政府”的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)“一是政府的統(tǒng)治必須有助于增進(jìn)被統(tǒng)治者和自身的好的品質(zhì)，即促進(jìn)人民本身的美德和智慧；二是政府必須有道德卓越的美德和智慧；三是政府必須利用它本身存在的好的性質(zhì)來實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)哪康?，即政府的行為要符合法律和道德的?zhǔn)則”[7]6。正如美國學(xué)者塞繆爾•亨廷頓（1998）曾明確指出“個(gè)人服從社會(huì)不是因?yàn)樗裙芾砩鐣?huì)的那些人低劣，也不是因?yàn)樗芾碜约旱哪芰Σ蝗鐒e人。個(gè)人服從社會(huì)，是因?yàn)樗靼着c同胞聯(lián)合起來對自己有利，知道沒有一種發(fā)生制約作用的權(quán)力，就不可能實(shí)現(xiàn)這種聯(lián)合”。

四、公共管理與公民利益的目標(biāo)相統(tǒng)一

篇8

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來，階級(jí)統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時(shí)的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時(shí)，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機(jī)制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴(kuò)展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預(yù)算開支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會(huì)對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈?duì)枅?bào)告”。“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了?！痹俅?，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對政府組織及其運(yùn)作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強(qiáng)了西方各個(gè)國家對本國經(jīng)濟(jì)競爭力的高度重視，政府能力是一個(gè)國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進(jìn)行競爭的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀西方社會(huì)的這場聲勢浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對近代以來的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

篇9

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

(一)

自從人類社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來，階級(jí)統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域;政府機(jī)構(gòu)日益膨脹;政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在:

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時(shí)的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供;不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時(shí)，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機(jī)制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破;業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式;傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

(二)

“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴(kuò)展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì);大力改革公共部門的工會(huì);實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人;對地方政府的預(yù)算開支實(shí)行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理:下一步行動(dòng)》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自主權(quán)。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是:其一，國會(huì)對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多;其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性;其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因;其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善;其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則;改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過程到結(jié)果:創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈?duì)枅?bào)告”。“戈?duì)枅?bào)告”指出:從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則:消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng);把顧客放在首位;授權(quán)雇員以取得成果;一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容:調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問題從原則上講有三種途徑:一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié);二是增加收人，特別是稅收;三是用較少的開支來實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說:“工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn);它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對政府組織及其運(yùn)作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強(qiáng)了西方各個(gè)國家對本國經(jīng)濟(jì)競爭力的高度重視，政府能力是一個(gè)國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進(jìn)行競爭的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

(三)

綜觀西方社會(huì)的這場聲勢浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊(yùn):即對近代以來的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

篇10

1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認(rèn)為的政府應(yīng)起掌舵而不是劃槳的作用；

2.將競爭機(jī)制注入到政府公共管理領(lǐng)域，取消政府公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的社會(huì)組織與公民力量廣泛參與；

3.視公眾為客戶，政府應(yīng)根據(jù)顧客和市場的需求向顧客提供服務(wù)，以顧客為中心，以顧客為導(dǎo)向，賦予顧客進(jìn)行選擇的權(quán)利；

4.政府應(yīng)采取分權(quán)的管理方式，改變原來金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；

5.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制，使組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變；

6.行政與政治不可能完全分開，公務(wù)員不必保持中立；

7.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。

二、在我國的社會(huì)環(huán)境下對新公共管理的適應(yīng)性分析

自改革開放以來，我國在立足國情的基礎(chǔ)之上，不斷解放思想，學(xué)習(xí)和借鑒在國外已被實(shí)踐證明的先進(jìn)的理論、知識(shí)、技術(shù)和方法，用以推動(dòng)我國各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。而通過實(shí)踐證明，引進(jìn)和借鑒而來先進(jìn)的理論、知識(shí)、技術(shù)和方法在我國都存在與本土環(huán)境的契合問題，也就是適應(yīng)和不適應(yīng)兩個(gè)方面，新公共管理理論亦不例外。

1.適應(yīng)性方面，第一，改革開放以來，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論的提出、形成和豐富，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的出現(xiàn)、擴(kuò)展和社會(huì)化，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建、確立、穩(wěn)固化和成熟化，構(gòu)成了推動(dòng)我國國家現(xiàn)代化的政府改革的基本的歷史動(dòng)因和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在此意義上，我們可以認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際上構(gòu)成了我國政府改革的邏輯起點(diǎn)。為了適應(yīng)和推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國國家行政組織曾先后進(jìn)行過多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關(guān)于政府改革的政策闡釋，卻沒有提出、抑或尚未形成用于指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒有取得預(yù)期的效果。歷次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)呼喚以市場經(jīng)濟(jì)為理論內(nèi)核的用于指導(dǎo)政府改革實(shí)踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國經(jīng)過十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規(guī)則成為其成員國的基本義務(wù)之一。而作為當(dāng)代西方世界國家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內(nèi)容與WTO規(guī)則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強(qiáng)調(diào)自由、公正、公開、公平；在基本原則上，二者均以市場為取向，即讓市場來決定政府的行為標(biāo)準(zhǔn)，政府權(quán)力受到限制并且逐漸弱化，國家職能也逐漸縮小，政治權(quán)力也應(yīng)當(dāng)逐漸從政府社會(huì)返還于公民社會(huì)；在行為方式上，都推崇市場經(jīng)濟(jì)框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認(rèn)為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。

2.不適應(yīng)方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎(chǔ)、市場化價(jià)值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質(zhì)差異、政治傾向、具體政策實(shí)施和具體模式等方面受到了眾多的指責(zé)和批評，這也成為了新公共管理理論并沒有獲得普遍認(rèn)可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒有從民主政治制度上得到完全確認(rèn)、行政體系的運(yùn)作缺乏現(xiàn)代制度的支撐，行政權(quán)力缺乏必要的剛性制衡機(jī)制，行政權(quán)力向社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域全面滲透的現(xiàn)象并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)、職業(yè)官僚隊(duì)伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨(dú)立人格和職業(yè)精神、公民和職業(yè)官員都普遍缺乏對體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，同現(xiàn)代法治秩序相適應(yīng)的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當(dāng)代中國行政發(fā)展所面臨的首要問題。從某種程度上說，目前以理性官僚制為發(fā)展方向的定位必將會(huì)在某些方面和領(lǐng)域成為新公共管理在我國引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當(dāng)代中國的實(shí)施尚存在諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約。例如，我國社會(huì)還沒有形成支撐新公共管理運(yùn)行的良好的民主法律制度和市場經(jīng)濟(jì)制度、“第三部門”的社會(huì)自治能力還難以擔(dān)負(fù)公共管理的重任、我國還難以達(dá)到新公共管理所要求的科學(xué)技術(shù)水平等等。

三、對于引進(jìn)新公共管理理論的策略研究