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篇1

二、主要做法

1.加強理論研究，完善制度體系

理論研究是制度創(chuàng)新的基礎。2005年，水利部啟動了水利預算績效管理理論研究工作；2009年，組織開展了“水利部直屬預算單位行政事業(yè)類項目績效考評指標體系”課題研究工作；2012年，將“水利績效管理體系建設研究”列為年度重大課題。通過一系列課題的實施，水利預算績效管理理論研究工作得到明顯加強，解決了水利預算績效評價工作中的多個難點問題。制度體系建設不斷完善。2012年，水利部啟動了“三項機制”建設工作，于該年年底頒布實施了《水利部預算項目儲備管理暫行辦法》《水利部預算執(zhí)行考核暫行辦法》《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控暫行辦法》，并于2013年印發(fā)了3個管理辦法的實施細則。2013年年底，水利部黨組研究部署水利預算績效管理工作，做出建立具有水利特色的預算績效管理制度和指標體系的決策。

2.強化組織領導，創(chuàng)新工作機制

2012年，成立了水利部預算管理領導小組，由分管財務工作的副部長擔任組長，相關業(yè)務司局主要負責人為成員，初步構建了“財務搭臺，多方參與”的預算績效管理體制，由財務司會同業(yè)務主管司局，共同開展績效評價工作。在項目績效目標、指標和指標值的確定方面，首先報項目負責人（業(yè)務主管司局負責人）和單位負責人（業(yè)務分管部領導）審核，然后由財務司匯總后統(tǒng)一報部領導審定，最后再上報財政部。同時，績效評價工作機制也不斷創(chuàng)新。2012年首次探索實行了引入第三方中介機構先期開展績效調研審核、再由專家組進行復核打分的管理機制，2013年探索了由各項目單位自評價與第三方中介機構現(xiàn)場復核相結合的工作機制，為下階段進一步探索由第三方中介機構獨立開展績效評價工作積累了經驗，有效地保證了績效評價結果的客觀性、科學性。

3.全面推進工作開展，擴大績效管理范圍

財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》中對績效目標管理提出了明確要求。圍繞相關目標要求，水利部部門預算項目逐年擴大績效目標管理范圍，至2014年，2000萬元以上的前三類預算項目全部填報了績效目標和指標，在2015年項目儲備中，要求所有的新增項目填報績效目標和指標，并對其進行審查、修改與完善。同時，逐年擴大績效評價試點項目的范圍，從初期2006年的2個項目增加到2013年的9個，再到2014年的14個，項目數量逐年增加，預算資金總額也逐年提高。此外，啟動了部門整體支出績效評價試點工作。在2014年部門預算中，選取了2家部屬單位作為部門整體支出績效管理試點單位，開展單位整體支出績效評價試點。

4.加強宣傳培訓，夯實工作基礎

推進預算績效管理需要廣泛共識作為基礎。自開展績效評價工作以來，每年的部門預算編制工作會都將預算績效管理作為一個專題進行學習；定期開展多種形式、不同層次的績效管理培訓和經驗交流；同時，還充分利用各種新聞媒體、網絡平臺，積極宣傳預算績效理念，增強績效意識。為加強水利財務管理，水利部開展了水利財務管理信息系統(tǒng)建設工作。該系統(tǒng)把績效管理作為一個重要模塊進行建設，建成后將在為實現(xiàn)對水利財政資金全覆蓋、全過程、全天候監(jiān)控提供技術保障的同時，也為實現(xiàn)水利預算績效的全過程管理提供重要的技術支撐。

5.配合抓好財政專項資金評價工作

專項資金是水利財政資金的重要組成，為配合抓好專項資金評價工作，水利部先后配合財政部出臺了《小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法》《中小河流治理財政專項資金績效評價暫行辦法》《農村水電增效擴容改造績效評價暫行辦法》，并組織開展了績效評價工作。目前，正在會同財政部擬訂《國家水土保持重點建設工程財政專項資金績效評價暫行辦法》，與財政部聯(lián)合啟動了《全國重點小型病險水庫除險加固規(guī)劃》項目績效評價工作。下階段，擬會同財政部對中央財政補助中西部地區(qū)、貧困地區(qū)公益性水利工程維修養(yǎng)護經費使用管理情況開展檢查評估。這一系列專項資金考核評價辦法的制定對于提高其使用效益和效率起到了重要的促進作用。

三、存在的主要問題

1.預算績效管理制度體系尚未健全

一方面，水利預算績效管理制度尚未形成體系。績效管理工作還處于自上而下的行政推動狀態(tài)，缺乏有效的激勵與約束機制，基層單位預算績效管理工作還存在“不愿管”的現(xiàn)象。另一方面，雖然初步構建了水利預算績效評價指標體系，但距離財政部完整性、系統(tǒng)性、科學性和針對性的要求還有較大差距，主觀指標多，客觀指標少，指標值確定的隨意性較大。同時，由于部分業(yè)務工作缺乏規(guī)程與標準，或規(guī)范化程度不高，致使績效評價結果的質量受到影響。

2.績效管理結果應用機制尚未建立

雖然每年水利部均根據財政部的批復，及時向二級預算單位分解批復各單位的績效指標，反饋績效評價結果，但由于缺乏具體的機制約束，評價結果既未與單位的預算安排掛鉤，也沒有與單位領導班子的考核掛鉤，很難引起基層單位的重視，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還在一定程度上存在。

3.預算績效管理的基礎還比較薄弱

一方面，目前水利預算績效管理工作還沒有獨立的績效管理機構和專職人員，績效管理信息化程度低，業(yè)務工作基礎數據缺乏，績效評價實施的主體單一，還沒有按照財政部的要求組織第三方中介機構獨立開展績效評價。另一方面，由于水利預算績效管理工作整體上處于起步階段，基層預算單位對績效管理工作的理解與把握還不全面，還存在預算績效管理工作“不會管”的現(xiàn)象。

4.轉移支付的績效管理工作還比較滯后

一是職責不明晰。財政部預算司相關文件規(guī)定，轉移支付地方資金的績效管理由地方各級財政部門負責，而財政部經建司、農業(yè)司在具體項目績效管理辦法和實際工作中又明確由財政部和主管部門共同負責。二是工作不均衡。一些專項轉移支付資金尚未制定相關管理辦法，或已制定辦法的需根據新形勢適當調整。三是形勢不明朗。目前財政部正在對地方專項轉移支付進行清理、整合，并調整相應的管理體制，今后業(yè)務部門對專項轉移支付項目的管理形勢還不明朗。

四、加強水利預算績效管理的建議

1.加快預算績效管理制度體系建設

進一步加強水利預算績效管理的頂層設計，按照水利預算績效管理制度體系建設工作方案，穩(wěn)步推進水利預算績效管理制度體系建設工作，包括制定關于推進水利預算績效管理的意見、水利預算績效管理辦法、工作規(guī)程、實施細則、考核辦法等，構建一套具有水利特色的預算績效管理制度。同時，繼續(xù)細化績效目標，完善水利預算績效評價指標體系框架，研究績效目標和指標數據庫，盡可能多用客觀指標，減少主觀指標，健全和完善水利預算績效評價指標體系，保障績效評價結果的客觀、真實、準確，切實提高績效評價質量。

2.進一步開展理論研究，強化結果應用

系統(tǒng)總結國內部分省市在預算績效管理方面的探索實踐，為水利預算績效管理改革提供理論支撐與方法參考，提高水利預算績效評價結果的科學性、合理性及權威性，進而提升水利預算資金的使用效益。此外，建立預算支出績效評價結果的反饋和應用機制，將績效評價結果及時反饋給各預算單位，并結合預算執(zhí)行考核機制，作為安排以后年度預算的重要依據，同時將績效評價結果反饋給人事主管部門及監(jiān)察部門，作為實施行政問責的重要依據。

3.進一步擴大預算績效管理范圍

一是繼續(xù)擴大績效目標填報范圍，在現(xiàn)有績效目標填報的基礎上，不斷增加編報績效目標的水利預算項目和單位，逐步擴大績效目標填報的覆蓋范圍，最終實現(xiàn)預算資金的全覆蓋。二是進一步擴大績效評價試點范圍，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、重點突破、穩(wěn)步推進的原則，一方面擴大績效評價試點項目的范圍，由重點評價向全面評價轉變，力爭在未來幾年將所有的水利預算項目納入績效評價，另一方面擴大單位整體支出績效評價范圍，逐步實現(xiàn)對所有單位整體支出開展績效評價。三是鼓勵二級及以下預算單位開展自評價工作，逐步實現(xiàn)水利預算績效的分級評價。

4.進一步夯實預算績效管理的基礎

盡快建立健全預算績效管理的組織機構，增加績效管理專職人員，完善績效評價的主體。同時，結合水利財務管理信息系統(tǒng)建設，建立健全各種基礎數據動態(tài)采集機制，逐步實現(xiàn)對各單位機構職責、編制、人員、資產、工資及津補貼標準、業(yè)務范圍及工作量等基礎數據的動態(tài)管理，實現(xiàn)對各項目對應工作對象的數量、規(guī)模、性質、種類、分布等基礎數據和信息的動態(tài)管理，提高預算績效管理信息化建設水平。此外，逐步建立健全專家學者庫、中介機構庫及監(jiān)督指導庫，探索和推動由第三方中介機構獨立完成預算績效評價工作。

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部分地方政府在預算績效評價事項中，體現(xiàn)出較強的地方先行的特點，寄望于以此促進財政預算管理改革的制度變遷模式的發(fā)展。但由于部分試點地區(qū)的預算管理基礎以及陽光財政理念已經較為完備，致使改革措施在推廣中受到當地制度的制約，從而使相關工作的開展存在一定程度的困難和障礙。

（2）阻力較大。

績效預算管理是中國預算改革進入瓶頸期時所采取的措施?？冃ьA算管理制度的改革和創(chuàng)新需要穩(wěn)定的內部和外部環(huán)境，在這種情況下，相關事項才能順利開展。自2002年至今，國家實施了一系列稅費改革舉措，使地方政府對財政體制演進的政策預期受到一定程度地干擾，也使地方政府以及企業(yè)在預算管理的改革和創(chuàng)新過程中遇到阻力和障礙。2014年9月，國家相關部門對預算法進行了修訂，新預算法實施全口徑預算管理，有效避免了地方政府債務脫離預算和監(jiān)督的狀況，并實現(xiàn)了對地方政府債務的有效管理，降低了相關風險。同時，對于征收“過頭稅”的現(xiàn)象也起到了規(guī)避作用，強化了國家的調控效果。

二、目前績效評價試點中存在的弊病

1.績效管理流于形式，難以切實落到實處。

2005年，財政部制定《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，該項制度明確了制定績效考評規(guī)章制度以及實施該項制度的責任人，前者由財政部負責，后者由中央部門負責。簡言之，使用預算資金的部門同時成了考評預算資金使用效果的責任人。因為相比財政部門，使用預算資金的部門更加了解自己的實際情況，在此基礎之上，可以更好地開展績效考評工作。然而，這種方式也存在一定弊端，最顯著的一點就是，方便了考評者和被考評者的同流合污，并使績效管理流于形式。通過《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，不難看出我國相關部門預算績效改革可能面臨的困難與障礙。為此，國家相關部門一定要引起重視。

2.不重視預算資金最終使用效果。

在績效評價指標中，有兩項非常重要的指標：一是業(yè)務指標；二是財務指標。前者以結果為導向，重視最終產出，這一理念與我國現(xiàn)代預算管理變革的宗旨以及原則非常相符。現(xiàn)階段，績效管理中的績效指標并不完全是政府的“最終產品”，從某種程度上，宜把相關活動、受益結果或是產出緊密結合。但部門績效考評試點仍將財務遵從性指標以及業(yè)務合規(guī)性指標視作重點，不夠重視預算資金使用的效果，且缺少相關分析以及考核機制。

3.預算績效改革缺乏參照借鑒體系。

當代預算管理有多種模式，現(xiàn)階段，應用較廣泛的是英美模式以及歐洲模式。這兩種模式在公共支出受托責任方面，有著截然不同的側重點。英美模式更側重于能充分體現(xiàn)公眾滿意度的績效預算管理。而歐洲模式卻對于制定相應的績效管理體制不甚重視，并未形成相應的體系。目前階段，我國的績效評價改革試點主要參照的是澳大利亞以及新西等英美法系國家的模式。然而，綜合我國的實際情況，在法律體系以及組織架構、基本國情等方面，與歐洲大陸法系較為相近。在這種情況下，單純移植英美國家在預算管理方面的經驗，是否能夠收到預期的效果是一個未知數。國家相關部門宜盡早采取措施改善這一局面。

三、陽光財政視野中的公共預算績效管理研究

建設高績效公共支出體系近中期目標的策略。

1.建設相關法律法規(guī)，推進預算績效改革。

1994年，我國《中華人民共和國預算法》，屆時我國仍存在一定程度的計劃經濟的理念，致使該項法規(guī)的制定也較為保守、滯后?，F(xiàn)階段，該項法規(guī)已經明顯落后于新時期的發(fā)展需要。綜合西方發(fā)達國家的公共預算績效管理的發(fā)展情況，想使績效管理改革取得突破性進展，必須基于一個前提：建設和完善相關法律法規(guī)。然而，我國財政支出績效評價工作方面的法律一直處于缺失狀態(tài)，致使績效評價工作由于缺少相關法律支持而遇到諸多困難和障礙。因此，我國相關部門一定要對此引起重視，積極建設公共預算績效評價法律，以此為相關工作提供以“陽光財政”理念為基礎的科學合理的規(guī)則。

2.實施復式預算管理模式。

復式預算制度的優(yōu)點非常顯著，其可以使納稅人提高自身權利意識，并對消耗性支出的非效率擴張進行有效控制。復式預算制度的基本制度構架已確立，卻并未在當下的預算改革中取得預期進展，且缺少操作性強的管理模式。為此，宜全力推廣復式預算管理體系，其對于我國的“陽光財政”建設有著非常深遠的影響和意義，且對于預算績效改革也有著重要價值和作用。

3.推動地方績效管理制度創(chuàng)新。

近年來，我國財經改革取得了多項成就。這種良好局面的形成，離不開地方政府的支持和努力。在預算支出方面，地方政府的相關信息更豐富，在此基礎之上，若能建立和完善評價激勵機制以及獎懲機制，可以使地方政府的積極性得到顯著提高，積極探索創(chuàng)新性的績效管理制度，使預算資金的使用效率得到提高。簡言之，通過地方政府在績效管理制度方面的創(chuàng)新，可以對我國預算績效改革起到良好的推動作用。

4.堅持“三步走”的績效預算改革模式。

在“陽光財政”視野下對我國績效預算管理體制進行探索的過程中，一定要堅持“三步走”的績效預算改革模式：首先，要推進公共預算體系的構建和完善，致力于將預算外收支并入到預算管理中，建設一個將所有相關收支項目囊括在內的公共預算體系。其次，建設完善相關法律法規(guī)，并使預算管理事項更具透明度。最后，要注重權責發(fā)生制的預算原則以及績效預算的相關制度的合理化應用，并建設和完善相關制約、激勵機制，以此增強信息的可靠性，提升信息的透明度。同時，還應注重政府業(yè)績考核等事項，以此真實、精準地反應出政府的績效?，F(xiàn)階段，我國宜對會計預算引起重視，并引進權責發(fā)生制預算原則，使部門預算的績效水平得到顯著提高。以上是我國現(xiàn)階段應堅持的“三步走”的績效預算改革模式。其對于推進預算績效改革以及建設高績效公共支出體系近中期目標的策略有著非常重要的現(xiàn)實意義。

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二、基本公共衛(wèi)生項目資金預算績效管理存在的問題

1.指標設置不夠合理。預算績效管理考核指標按項目目標管理、組織管理、預算管理、財務管理和實施情況等5個大類，各類分值占比分別為13%、7%、15%、10%、55%，其中，實施情況指標由試點單位針對試點項目自行細化設置，其余指標由自治區(qū)財政圓園員5年4期總第336期廳設置。在實際考核過程中，許多試點單位對實施情況的考核往往只圖省事，指標設計各異，數量不一。例如“降消”農村住院分娩補助項目，只設置了孕產婦住院分娩率和農村孕產婦住院分娩補助率兩個指標，分別賦予25分和30分；而基本公共衛(wèi)生服務項目設置了12個細化的指標，因指標數量不一致，最后計算出來的分值不一致，僅憑分值，項目之間的優(yōu)劣很難判斷。另外，有些細化的共性指標設置顯得多余，或考核過程太過依賴主觀判斷，例如基本公共衛(wèi)生服務試點項目是國家規(guī)定的項目，那么“項目依據的充分性”、“目標明確度”、“合理性”等指標明顯多余，這些指標的得分基本為滿分，失去了考核比較的意義。當前的預算績效管理考核指標大多屬于過程考核指標，不是最終效果考核指標，例如基本公共衛(wèi)生服務項目設置目的是提升人民群眾疾病預防能力，少生病或不生病，有效促進基本公共衛(wèi)生服務均等化，但是目前的預算績效管理指標絕大多數屬于過程考核指標，基本沒有達到設立基本公共衛(wèi)生服務項目的初衷，無法促進基本公共衛(wèi)生服務均等化。

2.評價分值結構不夠合理。就2013年預算績效管理試點項目的評價分值看，賦予各個指標的分值結構不夠合理，對某些重要指標不夠重視，如目標管理、組織管理、預算管理、財務管理等4大類指標是試點項目的共性指標，占45%，項目實施情況指標占55%，結果應用無分值，而預算績效管理的一個重要目的是結果應用；再如，各類指標因當前預算執(zhí)行進度要求，過度強調及時性，其他核心指標占比不足以體現(xiàn)其重要性。

3.專業(yè)化水平影響第三方考核結果。基于第三方的中立身份，一般認為第三方能對項目預算績效做出客觀公正的評價。但衛(wèi)生計生行業(yè)高度專業(yè)化，聘請的會計師事務所作為第三方雖然在財務管理考核方面能勝任，但對衛(wèi)生計生項目未必完全了解，僅憑實施方案和考核評分表對衛(wèi)生項目實施考核，容易因缺乏衛(wèi)生學科知識而導致評價結果出現(xiàn)偏差。

4.預算績效管理的結果應用薄弱。按國家和廣西自治區(qū)的政策，基本公共衛(wèi)生服務項目資金有人均達到一定金額的限制規(guī)定，而如果按桂財預〔2013〕11號結果應用管理類的指標要求，將績效評價結果作為編制下一年度預算的重要依據，那么基礎薄弱的縣會面臨被扣款，不足部分必須由該縣補足。因為縣級財政屬于保運轉型財政，能按配套足額配齊資金已屬不易，如果將績效評價結果與下一年度預算安排掛鉤，在“縣財區(qū)管”的財政體制下，會造成基礎薄弱的縣面臨無法補足資金的困境，從而無法應用預算績效管理的結果。

三、完善民生專項資金預算績效管理的建議

1.科學合理設置考評指標體系。廣西自治區(qū)財政廳對預算績效管理的指標體系曾做出修訂，指標體系的科學性有一定提高，但仍不夠合理，需要重新梳理，去除不必要的指標，添加必要的指標。項目實施指標也要與項目試點單位協(xié)商好，在合理科學的基礎上，制定項目實施的二級指標，既有利于體現(xiàn)項目實施的初衷和目的，又有利于試點項目間比較。合理增加預算編制科學性合理性及預算執(zhí)行進度的指標，滿足過程管理指標考核需要，體現(xiàn)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。

2.合理分配考核指標的賦值。各項考核指標的分值設置直接影響考核結果和預算績效管理的成效，需要對考核指標科學賦值，項目實施情況的指標分值應提高到60%，加入上一年度考核結果應用指標，突出考核實效。

3.科學合理配置第三方考核機構成員。會計師事務所作為第三方精于財務管理，但是對衛(wèi)生項目未必十分了解，因此要結合試點項目的行業(yè)特點，科學合理配置第三方考核機構成員，起碼要加強考核機構成員對考核項目的行業(yè)基本知識培訓，合適才能上崗，確保考核結果客觀、公正、合理。

4.加強考核結果的應用。目前，考核結果很難作為第二年預算安排的依據，應將考核結果與下一年度的補助資金預算安排掛鉤，如果各縣（市、區(qū)）出現(xiàn)被扣減補助資金導致人均經費不足，應由市財政給予補足，強化對預算績效管理考核結果的應用。

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信息不對稱情況普遍存在高校預算是在戰(zhàn)略目標的統(tǒng)領下對其擁有的資源配置情況以預算的方式加以量化，是指得以實現(xiàn)的管控過程。它主要是用定性和定量相結合的方法，研究和處理人—事—物系統(tǒng)運動的規(guī)律，并實施對該系統(tǒng)進行引導、整理、優(yōu)化控制的理論和方法的綜合性科學。預算的編制需要“兩上兩下”，上報時間固定，執(zhí)行期間明確，執(zhí)行結果具有一定不確定性，執(zhí)行和考核所涉及決策層、管理層和執(zhí)行層的各個層面以及各個層面眾多具體人員。因此，其自身復雜性決定了信息的傳遞、反饋在時間上和內容上客觀存在不對稱性。例如，學校領導對發(fā)展戰(zhàn)略信息掌握比財務人員和二級單位多，二級單位的預算項目很可能因為部門利益與全局利益不一致而被取消。再如，二級單位是預算的具體執(zhí)行單位，擁有比財務等管理部門與校領導等決策層更多的項目執(zhí)行需要什么資源、多少資源的信息，造成逆向選擇和道德風險。另外，預算涉及具體人員的知識勝任度、敬業(yè)精神和職業(yè)道德也會使預算信息的不對稱性更加復雜多變。

（二）預算編制模式陳舊

信息不對稱情況難以改變目前，高校預算編制分為對財政上報的部門預算和內部分配預算。一般由財務部門負責，預算的編制原則“統(tǒng)籌兼顧，保證重點”，優(yōu)先保障的人員、水電煤等基本支出以及貸款本息支出。由于作為預算執(zhí)行部門的校院二級單位很難在預算申報階段知道有多少資金可用，以及可以得到多少自身發(fā)展建設所需項目資金，在預算編制階段信息處于不利地位。所以，在申報預算時盡可能利用實際執(zhí)行所擁有的信息優(yōu)勢來多申請資金，財務等管理部門憑借上報和財政批復的預算信息優(yōu)勢與校院二級單位進行信息不對稱的博弈，導致預算編制的逆向選擇，挫傷了二級單位的工作熱情，造成學校資源利用的低效和浪費。

（三）預算缺乏審計監(jiān)督與績效考評

無法防范道德風險由于預算的執(zhí)行、調整與結果的反饋普遍缺乏審計監(jiān)督與績效考評導致預算執(zhí)行缺乏剛性約束，增預算額度和預算項目隨意，預算無法達到統(tǒng)領和調節(jié)作用；對執(zhí)行過程中二級單位出現(xiàn)偏差時不能及時糾正，績效考評制度不完善，預算無法達到激勵約束作用。更會使校院二級單位利用執(zhí)行中的信息優(yōu)勢采取隱蔽行為，選擇有利于本部門利益而使學校利益受損，加大了預算執(zhí)行的道德風險。

（四）預算管理信息化平臺建設滯后

信息傳遞成本高信息的獲取是有成本的，不僅表現(xiàn)為資金的耗費還包括時間、人力、物力甚至是機會成本。由于預算管理信息化平臺建設滯后，預算編制過程中仍需要人工處理大量信息，執(zhí)行中的數據無法做到實時監(jiān)測，導致信息傳遞成本高，無法對預算及時進行定量技術分析，甚至喪失取得專項資金的機會，造成預算管控的失效。

二、信息不對稱下的校院二級預算管理的改進措施

（一）強化預算管理“全員”理念

提高信息的對稱性對高校而言，預算工作是財務管理的核心內容，不是幾個部門、幾個人可以做好的，只有領導高度重視，各管理職能部門各盡其責，校院二級單位密切配合，完善預算制度，制定科學精細的預算定額，全員恪盡職守完成預算崗位職責，才能真正達到以戰(zhàn)略目標為導向的全面預算管理目標。強化預算管理“全員”理念，提高信息的對稱性，財務等管理部門要做好預算的宣傳引導，不僅要讓各二級部門的領導更要讓二級部門預算具體實施人了解預算相關法律法規(guī)、財務政策規(guī)章，使業(yè)務層面與資金層面深度融合，做到人人參與預算，人人了解預算。同時，加強預算編制人員的專業(yè)知識和信息化能力的培訓，減少因專業(yè)勝任能力不夠導致未能及時準確傳遞信息，避免因信息誤解、滯后帶來的信息不對稱。

（二）創(chuàng)新預算編制模式

優(yōu)化不對稱信息制度要打破原有預算編制模式所帶來的預算編制逆向選擇風險就必須創(chuàng)新預算編制模式，改變預算編校院二級單位的信息劣勢地位，讓校院二級單位主動參與預算的編制，根據需要完成的教學任務自己安排資金，真正做到財權與事權統(tǒng)一，來解決財務信息的不對稱性。首先，預算管理與工作目標實現(xiàn)一致，明確預算管理核心地位。校院二級單位預算與學?？傤A算都由學?？傮w工作目標統(tǒng)領，預算管理工作貫穿學校教學、科研、行政、后勤、學生和離退休全面工作，對校院二級單位的考核由“面”集中到“預算管理”一個點上。其次，優(yōu)化資源結構，協(xié)調發(fā)展。改變過去預算管理模式帶來的校院二級單位只關心資金使用不關心資金取得，只關心專項資金不關心基本支出，應該下放一定的財權給校院二級單位，讓校院二級單位可以根據事業(yè)收入和自身發(fā)展規(guī)劃，合理安排資金，與學校榮辱與共、協(xié)調發(fā)展，共同承擔財務風險。校院二級單位預算收入包括：按在編在崗人員和在校學生人數核定的撥款，按學生人數、收費標準、財權分配比例確定的事業(yè)收入，校院二級單位利用自身優(yōu)勢取得的科研項目、中央支持地方高校發(fā)展專項等非學校資金安排專項收入和創(chuàng)收收入。校院二級單位預算支出包括：基本支出，項目支出和創(chuàng)收支出?；局С鲋饕糜诒Ｕ闲Ｔ憾墕挝坏幕具\行，如按照教職工人數、學生數量下放的人員經費和定額公用經費。項目支出包括學校資金和非學校資金安排的各類項目支出，如科研項目、設備采購、學科專業(yè)建設等等。創(chuàng)收支出是為取得創(chuàng)收收入而發(fā)生的必要支出。校院二級單位預算的編制原則上保持年度收支平衡，進行收入支出的匹配?；局С雠c定額撥款和部分自身可支配事業(yè)收入配比，學校資金安排的專項支出和部分自身可支配事業(yè)收入配比，非學校資金安排的專項支出和特定專項收入配比，創(chuàng)收支出與創(chuàng)收收入配比，實現(xiàn)“以收定支”。校院二級單位在申報階段，可以得到盡可能多的預算信息，充分調動二級單位積極性減少逆向選擇。當然，新預算模式的關鍵在于定額、比例確定的科學性、合理性和學校與二級單位雙方信息不對稱博弈產生的最優(yōu)化制度。最后，可以考慮依據中長期發(fā)展規(guī)劃嘗試編制3年滾動平衡預算。由于很多項目在收入的取得和支出的發(fā)生存在一定的時間差異，強硬要求年度預算收支平衡可能會導致校院二級單位逆向選擇，如少報創(chuàng)收收入，從而影響到學校層面預算安排。因此，建議嘗試編制3年滾動平衡預算，消除此類信息不對稱風險。

（三）完善預算審計和績效考評

降低信息不對稱風險高校應完善預算審計和績效考評，必須從防范信息不對稱風險角度出發(fā)，從預算控制數下達，預算編制、執(zhí)行、調整、結果反饋以及分析評價各環(huán)節(jié)著手，做到事前、事中、事后全覆蓋監(jiān)控。年度預算執(zhí)行結果必須實施必要的審計監(jiān)督和績效考評，對行為目標的選擇起制約作用，采取激勵性和懲罰性措施來消除校院二級單位的怠慢和機會主義行為。建立科學的績效考核指標體系。至少包括產出類指標，反映投入所培養(yǎng)的學生數、學術成果等；效率類指標，反映資金運行效率，計劃執(zhí)行率、資產的使用效率等；效果類指標，反應支出獲得社會、經濟效益等。充分利用績效評價信息，將考核結果與項目撥款、資金使用效果、問責結合起來，建立長效機制。確保校院二級單位利益與校院利益趨向一致，在不對稱信息博弈中不斷糾偏，防范道德風險。

（四）推進預算信息平臺建設

降低信息傳遞成本推進預算信息平臺建設，加強信息部門軟、硬件建設，才能保證信息流通的及時、暢通，數據的安全、完整，才能確保新型預算管理體系“落地”。在預算編制、執(zhí)行、調整、分析和考評過程中，決策層、管理層和校院二級單位需要進行大量的數據信息交互處理包括采集、存儲、加工處理、結果反饋等等，這些都需要利用現(xiàn)代信息技術手段，依靠網絡信息系統(tǒng)，改善預算信息不對稱性，降低信息傳遞成本，實現(xiàn)高校信息資源的優(yōu)化。

篇5

目前，我國高校普遍呈現(xiàn)規(guī)模大，范圍廣，在財務管理上既包括教師、學生等人員經費和公用經費的管理，還包括科研、教學、校園綠化、物業(yè)、大型設備維修、基建改造、學校食堂、校企合作等管理。多數高校存在財務崗位分工不明確，一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象普遍。在職責不清，不相容崗位不能合理設置的情況下，倘若會計人員業(yè)務能力及素質偏低，很容易出現(xiàn)管理漏洞，發(fā)生舞弊行為。另外，還存在業(yè)務審批程序繁瑣問題，一項業(yè)務跑下來，需要9~10個人審核簽字。實際上這些機構完全是靠學校撥款維持，這樣就會造成管理不到位，引發(fā)利益分配的沖突，提高了財務成本。

（二）資金活動管控不嚴，財務管理混亂

資金活動管控不嚴，亂花錢現(xiàn)象嚴重。經濟業(yè)務發(fā)生內容不符合邏輯，?？畈粚Ｓ?，暗箱操作以及虛開招待費、會議費或者住宿費等現(xiàn)象嚴重。費用開支與其項目不相符，未按預算規(guī)定的用途標準使用資金。導致資金被挪用、侵占、抽逃現(xiàn)象時有發(fā)生。這樣也很容易造成資金鏈斷裂或資金使用效益低下，易造成高校陷入財務困境。（四）資產管理意識薄弱、權屬不清高校固定資產流失嚴重，不能全面真實反映單位資產狀況現(xiàn)象嚴重。財務管理基礎信息不完全，未建立固定資產和債權債務等明細臺賬，內控制度不健全普遍存在。為了隱留部分收入，不做收入，而是列作往來性的“其他應付款”掛賬，長期放在“其他應付款”中供單位使用，結余管理不規(guī)范，這樣極易造成單位設置小金庫現(xiàn)象。甚至有的高校把新入住的校舍資金支出列入了事業(yè)支出，導致國有資產流失。財務部門只能起到“核算”、“付款”作用，對資產的使用過程缺乏相關的內控制度。

二、高校會計核算存在的問題

（一）發(fā)票不規(guī)范，花樣百出

會計核算的起點就是對原始憑證的審核。原始憑證是否真實、合法、準確、完整是保證會計資料真實、合法、準確、完整的可靠依據。原始發(fā)票與會計處理的每一筆經濟業(yè)務都是相互聯(lián)系的。只有做好日常的會計審核工作，才能保證會計憑證手續(xù)齊備、規(guī)范合法，及時向領導提供相關信息、資料，為正確決策提供可靠依據。在實際審核發(fā)票時，不合理的發(fā)票層出不窮。有的發(fā)票真實而內容不真實，有的經濟業(yè)務發(fā)生的內容不符合常規(guī)、不符合邏輯。比如：發(fā)票內容開的辦公用品15000元，既沒列品名、單價和數量，也沒有明細清單。有用多張連號大額發(fā)票報銷相同業(yè)務，有相同質量和價格舍近求遠購物，有大額業(yè)務用小額固定發(fā)票報銷。還有的拿了已經過去好幾年的發(fā)票來報銷，從根本上違背了憑證時效性原則，若出現(xiàn)問題，責任難以查找和追究。

（二）收付實現(xiàn)制核算，難以保證會計信息準確性

當前高校會計核算都是以收付實現(xiàn)制核算為基礎，財務報表根本不能準確反映單位的債權債務等資產負債情況，報表存在很大缺陷。許多項目和資金游離于會計帳外，財務資料信息失真。如：高校工程項目結算、學生學費收入、工程完工，發(fā)票只開來一部分未全開來，就只能部分入賬，會計賬面就不能全部反映。同樣學生學費，只能在賬面反映收到的學費，而對那些欠費、緩交的學費就不能在賬上反映，更談不上在報表反映了。會計信息缺乏可靠性、準確性、連貫性。

（三）國庫集中支付系統(tǒng)與財務預決算軟件不匹配

目前多數院校已實行以國庫集中收付為主的財政國庫集中管理制度，財政撥款主要采用授權和直接支付兩種形式。但在會計核算過程中，存在預算指標錄入系統(tǒng)與國庫支付系統(tǒng)不匹配。高校作為預算單位必須按照財政部門下達的預算批復指標執(zhí)行預算，不得自主調整和更改。預算指標和追加指標必須由人工手工錄入到不同的兩個系統(tǒng)中，業(yè)務量大。而在國庫支付系統(tǒng)中下達的指標又很籠統(tǒng)，不明確項目明細，與預算指標要求不符。這樣就會引起會計處理賬務混亂，出現(xiàn)?？畈粚Ｓ?、結余資金不準確等現(xiàn)象，不能清楚反映資金使用的計劃性、科學性和規(guī)范性，信息不能得到及時反饋，報表反映不準確，不能從根本上反映預算執(zhí)行情況。大大削弱了預算執(zhí)行透明度。

三、解決高校高校財務管理存在的問題的建議

（一）改變財務管理核算模式，提升管理水平

隨著高校多渠道辦學模式及招生自主辦學的多元化，財務管理在內容、目標和任務上也發(fā)生了相應的變化。高等教育事業(yè)發(fā)展與資金投入不足的矛盾也日益突出，高校財務活動已形成了一條資金循環(huán)鏈，資金鏈不斷裂是促進學校持續(xù)發(fā)展的重要保證。因此，必須改變以往單一的財務管理核算模式，建立一套適合本校完整的財務管理體系。建立內部牽制制度，充分發(fā)揮單位紀檢、內部審計部門的作用，定期或不定期檢查和評價資金活動情況，落實責任追究制度，確保資金安全，資金鏈不斷裂并有效運行。根據學校實際情況，建立集中與分散相結合的管理核算模式或多元化管理模式。權衡實施成本與預期效益，以適當的成本實現(xiàn)有效控制，樹立全院一盤棋思想，發(fā)揮學校資金最大效益，優(yōu)化資源配置。要提升高校財務管理水平，還必須加強預算管理，搞好會計核算。

（二）完善財務管理體制設置，正確履行職責

高校財務管理在高校管理中起著舉足輕重的作用，學校應當嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計準則制度，合理設置財務內部職能機構，明確內部職能機構的職責權限，避免職能交叉、缺失、或權責過于集中，形成各司其職、各負其責、相互制約、相互協(xié)調的工作機制。按照不相容職務相互分離的要求，對各職能進行科學合理的分解，確定具體崗位的名稱、職責和工作要求等，明確各個崗位的權限和相互關系。學校應當制定組織結構圖、業(yè)務流程圖、崗位說明書等內部管理制度，明確崗位職責，正確履行職責。落實“三重一大”決策制度。完善業(yè)務審批程序。利用現(xiàn)代化信息資源，建立與高校管理相適應的信息系統(tǒng)，促進內部控制流程與信息系統(tǒng)的有機結合，實現(xiàn)對業(yè)務和事項的自動控制，減少或消除人為操縱因素。加強會計人員培訓，合理配置會計資源，高校財會人員除了要具備會計人員職業(yè)道德外，還要具有良好的職業(yè)判斷能力，熟悉和掌握本院校的一切教學模式、教學研究、經營活動、現(xiàn)代化信息技術等多方面的管理知識，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的處理程序，保證會計資料真實完整。

（三）加強資金活動控制，實行公務卡制度

高校應建立和完善嚴格的資金授權、批準、審驗等相關管理制度，強化預算的嚴肅性和權威性。學校要把財務各項收支都納入財務預算，各部門根據學校資金分配情況和各部門承擔的事項，合理安排資金，?？顚Ｓ?，不得改變資金用途。財會部門在內部控制有效性方面，發(fā)揮著十分重要的作用。財會人員辦理資金支付業(yè)務，應當明確支出款項的用途、金額、預算、限額、支付方式等內容，并附原始單據或相關證明，履行嚴格的授權審批程序后，方可安排資金支出。實行公務卡制度，能用公務卡結算必須用公務卡結算，充分發(fā)揮公務卡作用。堵塞跑、冒、滴、漏現(xiàn)象的發(fā)生。加強資金活動的集中歸口管理，明確學校各個環(huán)節(jié)的職責權限和崗位分離要求，定期或不定期檢查和評價資金活動情況，落實責任追究制度，確保資金安全和有效運行。學校的財務活動應當貫穿學校經營管理全過程，財會部門不能將眼光僅僅局限于財務活動，而應貫穿于學校經營管理的全過程。在制定發(fā)展戰(zhàn)略、分析評估風險和作出決策等環(huán)節(jié)扮演好關鍵的助手和參謀角色。為此，高校領導應當賦予財會部門負責人參與相應決策的權力，并支持和指導其關注經營管理的更廣范疇。

（四）加強資產管理，分清權屬關系

學校應當加強各項資產管理，進行資產登記造冊，對取得每項固定資產后均需要進行詳細登記，制定固定資產目錄，對每項固定資產進行編號，按照單項資產建立固定資產卡片，詳細記錄各項固定資產。全面梳理資產管理流程，分清權屬關系，及時發(fā)現(xiàn)資產管理中的薄弱環(huán)節(jié)，切實采取有效措施加以改進，并關注資產減值跡象，合理確認資產減值損失，不斷提高學校資產管理水平。學校還應當建立資產清查制度，至少每年進行全面清查，對資產清查中發(fā)現(xiàn)的問題，應當查明原因，追究責任，妥善處理，降低資產損失風險。財會人員應嚴格執(zhí)行國家會計制度，建立資產內部控制制度，防止國有資產流失或虛增。

四、解決高校高校會計核算存在的問題的建議

（一）嚴把審核關，強化公務卡結算

嚴把審核關，會計人員不僅要有高度責任心，還要具備一定的專業(yè)職業(yè)判斷能力，在審核原始憑證時，對不真實、不合規(guī)、不合法的原始憑證敢于指出，堅決不予報銷；對記載不準確、不完整的原始憑證，予以退回，要求經辦人員更正、補充，杜絕一切不合規(guī)原始憑證發(fā)生，切實發(fā)揮會計核算、監(jiān)督職能。通過嚴謹、細致的審核與監(jiān)督，才能保證會計憑證手續(xù)齊備、規(guī)范合法，確保學院會計基礎數據的準確記錄和會計資料的真實完整。強化公務卡結算制度，根據公務卡結算的范圍，單位公務卡強制結算目錄，如辦公費、差旅費、郵電費、機票等應按規(guī)定使用公務卡結算，通過公務卡結算的報銷原則，規(guī)范財務管理，減少現(xiàn)金支付結算，提高公務支出透明度，預防和懲治腐敗。加強預算執(zhí)行監(jiān)控管理，提高資金使用效率，

（二）適當運用權責發(fā)生制，準確披露會計信息

在高校財務管理中執(zhí)行單一會計制度已經遠遠不適應高校發(fā)展的實際狀況。高校應在收付實現(xiàn)制基礎上，適當運用修正權責發(fā)生制，只有運用權責發(fā)生制，才能有效解決會計核算中存在的問題及弊端，才能健全和完善高校財務信息質量，防止財政資金游離到會計賬戶體系監(jiān)控之外，全面反映高校財務實際狀況，為報表使用者提供正確決策，才能有效規(guī)避風險。促進高校健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

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二、校院二級預算管理中信息不對稱的具體表現(xiàn)及不良影響

（一）預算系統(tǒng)復雜，信息不對稱情況普遍存在

高校預算是在戰(zhàn)略目標的統(tǒng)領下對其擁有的資源配置情況以預算的方式加以量化，是指得以實現(xiàn)的管控過程。它主要是用定性和定量相結合的方法，研究和處理人—事—物系統(tǒng)運動的規(guī)律，并實施對該系統(tǒng)進行引導、整理、優(yōu)化控制的理論和方法的綜合性科學。預算的編制需要“兩上兩下”，上報時間固定，執(zhí)行期間明確，執(zhí)行結果具有一定不確定性，執(zhí)行和考核所涉及決策層、管理層和執(zhí)行層的各個層面以及各個層面眾多具體人員。因此，其自身復雜性決定了信息的傳遞、反饋在時間上和內容上客觀存在不對稱性。例如，學校領導對發(fā)展戰(zhàn)略信息掌握比財務人員和二級單位多，二級單位的預算項目很可能因為部門利益與全局利益不一致而被取消。再如，二級單位是預算的具體執(zhí)行單位，擁有比財務等管理部門與校領導等決策層更多的項目執(zhí)行需要什么資源、多少資源的信息，造成逆向選擇和道德風險。另外，預算涉及具體人員的知識勝任度、敬業(yè)精神和職業(yè)道德也會使預算信息的不對稱性更加復雜多變。

（二）預算編制模式陳舊，信息不對稱情況難以改變

目前，高校預算編制分為對財政上報的部門預算和內部分配預算。一般由財務部門負責，預算的編制原則“統(tǒng)籌兼顧，保證重點”，優(yōu)先保障的人員、水電煤等基本支出以及貸款本息支出。由于作為預算執(zhí)行部門的校院二級單位很難在預算申報階段知道有多少資金可用，以及可以得到多少自身發(fā)展建設所需項目資金，在預算編制階段信息處于不利地位。所以，在申報預算時盡可能利用實際執(zhí)行所擁有的信息優(yōu)勢來多申請資金，財務等管理部門憑借上報和財政批復的預算信息優(yōu)勢與校院二級單位進行信息不對稱的博弈，導致預算編制的逆向選擇，挫傷了二級單位的工作熱情，造成學校資源利用的低效和浪費。

（三）預算缺乏審計監(jiān)督與績效考評，無法防范道德風險

由于預算的執(zhí)行、調整與結果的反饋普遍缺乏審計監(jiān)督與績效考評導致預算執(zhí)行缺乏剛性約束，增預算額度和預算項目隨意，預算無法達到統(tǒng)領和調節(jié)作用；對執(zhí)行過程中二級單位出現(xiàn)偏差時不能及時糾正，績效考評制度不完善，預算無法達到激勵約束作用。更會使校院二級單位利用執(zhí)行中的信息優(yōu)勢采取隱蔽行為，選擇有利于本部門利益而使學校利益受損，加大了預算執(zhí)行的道德風險。

（四）預算管理信息化平臺建設滯后，信息傳遞成本高

信息的獲取是有成本的，不僅表現(xiàn)為資金的耗費還包括時間、人力、物力甚至是機會成本。由于預算管理信息化平臺建設滯后，預算編制過程中仍需要人工處理大量信息，執(zhí)行中的數據無法做到實時監(jiān)測，導致信息傳遞成本高，無法對預算及時進行定量技術分析，甚至喪失取得專項資金的機會，造成預算管控的失效。

三、信息不對稱下的校院二級預算管理的改進措施

（一）強化預算管理“全員”理念，提高信息的對稱性

對高校而言，預算工作是財務管理的核心內容，不是幾個部門、幾個人可以做好的，只有領導高度重視，各管理職能部門各盡其責，校院二級單位密切配合，完善預算制度，制定科學精細的預算定額，全員恪盡職守完成預算崗位職責，才能真正達到以戰(zhàn)略目標為導向的全面預算管理目標。強化預算管理“全員”理念，提高信息的對稱性，財務等管理部門要做好預算的宣傳引導，不僅要讓各二級部門的領導更要讓二級部門預算具體實施人了解預算相關法律法規(guī)、財務政策規(guī)章，使業(yè)務層面與資金層面深度融合，做到人人參與預算，人人了解預算。同時，加強預算編制人員的專業(yè)知識和信息化能力的培訓，減少因專業(yè)勝任能力不夠導致未能及時準確傳遞信息，避免因信息誤解、滯后帶來的信息不對稱。

（二）創(chuàng)新預算編制模式，優(yōu)化不對稱信息制度

要打破原有預算編制模式所帶來的預算編制逆向選擇風險就必須創(chuàng)新預算編制模式，改變預算編校院二級單位的信息劣勢地位，讓校院二級單位主動參與預算的編制，根據需要完成的教學任務自己安排資金，真正做到財權與事權統(tǒng)一，來解決財務信息的不對稱性。首先，預算管理與工作目標實現(xiàn)一致，明確預算管理核心地位。校院二級單位預算與學校總預算都由學?？傮w工作目標統(tǒng)領，預算管理工作貫穿學校教學、科研、行政、后勤、學生和離退休全面工作，對校院二級單位的考核由“面”集中到“預算管理”一個點上。其次，優(yōu)化資源結構，協(xié)調發(fā)展。改變過去預算管理模式帶來的校院二級單位只關心資金使用不關心資金取得，只關心專項資金不關心基本支出，應該下放一定的財權給校院二級單位，讓校院二級單位可以根據事業(yè)收入和自身發(fā)展規(guī)劃，合理安排資金，與學校榮辱與共、協(xié)調發(fā)展，共同承擔財務風險。校院二級單位預算收入包括：按在編在崗人員和在校學生人數核定的撥款，按學生人數、收費標準、財權分配比例確定的事業(yè)收入，校院二級單位利用自身優(yōu)勢取得的科研項目、中央支持地方高校發(fā)展專項等非學校資金安排專項收入和創(chuàng)收收入。校院二級單位預算支出包括：基本支出，項目支出和創(chuàng)收支出?；局С鲋饕糜诒Ｕ闲Ｔ憾墕挝坏幕具\行，如按照教職工人數、學生數量下放的人員經費和定額公用經費。項目支出包括學校資金和非學校資金安排的各類項目支出，如科研項目、設備采購、學科專業(yè)建設等等。創(chuàng)收支出是為取得創(chuàng)收收入而發(fā)生的必要支出。校院二級單位預算的編制原則上保持年度收支平衡，進行收入支出的匹配?；局С雠c定額撥款和部分自身可支配事業(yè)收入配比，學校資金安排的專項支出和部分自身可支配事業(yè)收入配比，非學校資金安排的專項支出和特定專項收入配比，創(chuàng)收支出與創(chuàng)收收入配比，實現(xiàn)“以收定支”。校院二級單位在申報階段，可以得到盡可能多的預算信息，充分調動二級單位積極性減少逆向選擇。當然，新預算模式的關鍵在于定額、比例確定的科學性、合理性和學校與二級單位雙方信息不對稱博弈產生的最優(yōu)化制度。最后，可以考慮依據中長期發(fā)展規(guī)劃嘗試編制3年滾動平衡預算。由于很多項目在收入的取得和支出的發(fā)生存在一定的時間差異，強硬要求年度預算收支平衡可能會導致校院二級單位逆向選擇，如少報創(chuàng)收收入，從而影響到學校層面預算安排。因此，建議嘗試編制3年滾動平衡預算，消除此類信息不對稱風險。

（三）完善預算審計和績效考評，降低信息不對稱風險

高校應完善預算審計和績效考評，必須從防范信息不對稱風險角度出發(fā)，從預算控制數下達，預算編制、執(zhí)行、調整、結果反饋以及分析評價各環(huán)節(jié)著手，做到事前、事中、事后全覆蓋監(jiān)控。年度預算執(zhí)行結果必須實施必要的審計監(jiān)督和績效考評，對行為目標的選擇起制約作用，采取激勵性和懲罰性措施來消除校院二級單位的怠慢和機會主義行為。建立科學的績效考核指標體系。至少包括產出類指標，反映投入所培養(yǎng)的學生數、學術成果等；效率類指標，反映資金運行效率，計劃執(zhí)行率、資產的使用效率等；效果類指標，反應支出獲得社會、經濟效益等。充分利用績效評價信息，將考核結果與項目撥款、資金使用效果、問責結合起來，建立長效機制。確保校院二級單位利益與校院利益趨向一致，在不對稱信息博弈中不斷糾偏，防范道德風險。

（四）推進預算信息平臺建設，降低信息傳遞成本

推進預算信息平臺建設，加強信息部門軟、硬件建設，才能保證信息流通的及時、暢通，數據的安全、完整，才能確保新型預算管理體系“落地”。在預算編制、執(zhí)行、調整、分析和考評過程中，決策層、管理層和校院二級單位需要進行大量的數據信息交互處理包括采集、存儲、加工處理、結果反饋等等，這些都需要利用現(xiàn)代信息技術手段，依靠網絡信息系統(tǒng)，改善預算信息不對稱性，降低信息傳遞成本，實現(xiàn)高校信息資源的優(yōu)化。

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中圖分類號：F252 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）07-00-01

一、引言

預算管理是指企業(yè)圍繞預算而展開的一系列管理活動，旨在對企業(yè)內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制。它對明確企業(yè)預算經營目標、協(xié)調各部門之間的關系、控制日常經營活動、評價實際工作業(yè)績等都有及其重要的作用，是企業(yè)有效提高管理水平和收益的管理方法之一。目前雖然不少中小企業(yè)的經營者也逐步對預算管理加以重視，但由于中小企業(yè)規(guī)模、人力有限，預算工作往往流于形式。因此，通過研究探討中小企業(yè)在實施預算管理過程中的現(xiàn)存問題，并找出相應的解決對策，從而達到企業(yè)預期目標具有重要的現(xiàn)實意義。

二、中小企業(yè)實施預算管理現(xiàn)狀

現(xiàn)實情況下，我國中小企業(yè)在預算管理過程中存在著不少的問題，特別是近些年國際金融危機導致經濟形勢下滑，從而對中小企業(yè)內部財務管理水平提出了更高的要求。

(一)預算制定脫離公司發(fā)展戰(zhàn)略

從企業(yè)發(fā)展的角度講，預算管理應與公司戰(zhàn)略目標掛鉤，使其從屬于戰(zhàn)略管理，而不是簡單的進行預測。但在傳統(tǒng)的預算管理模式下，中小企業(yè)經營管理者很難脫離本位主義的影響，通常會站在自身短期利益的基礎上來考慮企業(yè)預算的編制，為了完成當年的考核目標，通過放棄新產品的研發(fā)，減少新設備的投入等方式，追求短期的經濟效益，使得企業(yè)預算管理背離了企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略。

(二)預算管理等同于財務行為

目前，很多中小企業(yè)的管理者普遍認為預算是財務行為，應由財務部門負責預算的制定和控制，甚至把預算理解為是財務部門控制資金支出的計劃和措施。但預算管理是一個綜合性的體現(xiàn)，包含業(yè)務、資金、財務、信息、人力資源管理等眾多方面。盡管各種預算最終可以表現(xiàn)為財務預算，但預算的基礎是各種業(yè)務、投資、資金、人力資源、科研開發(fā)以及管理，這些內容并非財務部門所能確定和左右。財務部門在預算管理中的作用主要是從財務角度為各部門、各項目提供關于預算編制的原則和方法，并對各種預算進行匯總和分析，而非代替其他部門去編制預算。因此，只有明確企業(yè)內各部門自身的角色和應履行的具體職責，才能使預算管理得到有效實施。

(三)預算執(zhí)行過程中重編制輕執(zhí)行

不少中小企業(yè)預算部門認為自身主要工作就是制定預算方案，方案的執(zhí)行則是執(zhí)行部門的事情，于是預算部門在執(zhí)行環(huán)節(jié)便出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，預算缺乏了制定者的參與和監(jiān)督，必然會導致執(zhí)行力的下降。此外，由于預算在制定過程中不嚴謹，導致預算方案出現(xiàn)過嚴或過寬的情況，預算與實際嚴重脫離，使得預算在執(zhí)行時難以按方案執(zhí)行。即使預算方案制定較為完善，由于領導者經常按照自己的主觀意愿調整預算，這些情況都會導致預算權威性的降低，使預算管理在企業(yè)中的地位下降，作用無法發(fā)揮，企業(yè)上下對于預算執(zhí)行會越來越不重視。這樣的惡性循環(huán)，必然導致預算管理在中小企業(yè)內部的失效。

(四)預算考核評價體系機制不完善

由于大多中小企業(yè)是家族式企業(yè)，在預算管理過程中存在感情用人現(xiàn)象，以預算標準考核責任單位和責任人并以考核結果對他們執(zhí)行獎懲時常常摻雜個人情感，使考核過程流于形式，這種結果必然導致預算考核事倍功半。此外，中小企業(yè)管理者大多數只重視財務指標考核，而不重視非財務指標考核。某些情況下，企業(yè)的盈利狀況雖達到了預算數，甚至有很大的突破，但也許是受到宏觀經濟出現(xiàn)通貨膨脹產品銷售價格猛漲等客觀因素的影響，若分析發(fā)現(xiàn)企業(yè)的市場占有率、顧客滿意度等一些非財務指標沒有達到預定目標時，就不能盲目樂觀。不重視非財務指標的考核，可能會使企業(yè)認識不到自身問題，喪失發(fā)展機遇。

三、中小企業(yè)優(yōu)化預算管理的對策

通過對中小企業(yè)預算管理現(xiàn)狀的研究分析可以得出，我國中小企業(yè)現(xiàn)有的預算管理水平亟需提高，從而加強競爭力。

(一)確立以公司戰(zhàn)略為基礎的預算管理新理念

中小企業(yè)在實施預算管理前，應在調查分析基礎上明確自己的長期發(fā)展戰(zhàn)略，并以此決定預算管理的模式，只有這樣預算管理才能避免盲目性。企業(yè)預算管理通過全方位、全過程、全員參與企業(yè)管理，憑借其計劃、協(xié)調、控制、激勵、評價等綜合管理功能，按照企業(yè)戰(zhàn)略目標制定的企業(yè)年度預算指標進行層層分解和落實，可以將企業(yè)的經營活動與長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃有機的結合起來，從而實現(xiàn)戰(zhàn)略決定行動，行動體現(xiàn)戰(zhàn)略的良好格局，促進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

(二)強化預算執(zhí)行監(jiān)督過程，重視部門之間溝通和協(xié)調

為保證預算管理規(guī)范有效地執(zhí)行，強化對預算的保障作用，中小企業(yè)不僅需要建立實施預算的組織機構來完善預算管理體系，還應采取有力的監(jiān)督手段和保障措施。企業(yè)應設立獨立的預算部全面負責預算管理工作，負責處理與預算相關的日常事務，重視與企業(yè)各職能部門之間的溝通和協(xié)調，對企業(yè)各部門的預算執(zhí)行過程進行必要的監(jiān)督和審查，明確各部門的責任，使總預算與分預算達成一致。此外，由于經濟環(huán)境不斷發(fā)生變化，預算部應針對市場環(huán)境的變動進行預算調整，將有關信息及時反饋到公司決策部門，客觀、真實地反映預算管理的全過程，并及時進行比較和糾偏。

(三)建立和完善預算考評機制

預算的執(zhí)行結果很大程度上取決于是否有切實可行的考評制度以及是否嚴格執(zhí)行這一制度。否則，即使有符合實際的財務預算，也無法得到貫徹落實。因此，中小企業(yè)應建立一整套嚴格的預算考核、評價、獎懲制度，從而有利于正確評價預算管理人員的工作業(yè)績，促進企業(yè)的管理水平不斷提高。有效的責任制度離不開工作業(yè)績的考核，在此過程中要重視財務指標考核與非財務指標考核相結合，并將考核結果直接與企業(yè)的工資總額掛鉤，與責任部門的領導和責任個人的收入掛鉤，從而提高員工的主人翁意識，順利地完成預算任務，實現(xiàn)企業(yè)的經營目標。

四、結語

總之，在當前挑戰(zhàn)與機遇并存的情況下，中小企業(yè)只有腳踏實地做好預算管理與控制，才能確保決策目標實現(xiàn)的持續(xù)化與高效性，確保企業(yè)健康地發(fā)展。

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[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.07.082

當今世界處在一個“知識爆炸”的時代，各種科學技術日新月異，科技進步成為推動我國經濟和社會發(fā)展、提高我國綜合國力和國際競爭能力的關鍵因素。高校作為我國科研工作的一支重要力量，在加速科學技術進步的過程中不僅是培養(yǎng)人才的搖籃，同時也是重要的科研基地。近年來，隨著政府增強自主創(chuàng)新能力，建設創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策的順利實施，高校承擔的科研項目及獲得的科研經費均呈大幅上漲趨勢，經費來源也趨于多元化，除有國家財政撥款外，還有高校自籌、校企合作開發(fā)。但是，由于部分高校對科研經費管理重視不夠，缺乏完善的內部管理機制，在經費使用過程中出現(xiàn)了各種各樣的問題，比如超額度超范圍支出、使用與預算脫離等現(xiàn)象屢見不鮮。在這種形勢下，高校必須積極探索科研經費管理的新模式和新手段，規(guī)范科研經費管理，提高經費的使用效率，促進高?？蒲泄ぷ鹘】蛋l(fā)展。

1 高?？蒲薪涃M的來源

1.1 縱向科研經費

（1）國家自然基金委員會、國家發(fā)展和改革委員會、科技部、教育部、國家社科規(guī)劃辦、信息產業(yè)部、衛(wèi)生部等各部、委（局）批準立項的各類科研經費。

（2）省科技廳、教育廳、衛(wèi)生廳、省社科規(guī)劃辦、信息產業(yè)廳、省發(fā)改委等各廳、局批準立項的科研經費。

（3）各市、地等各級地方政府部門批準立項的科研經費。

（4）學校與外國政府、學術機構間的國際科技合作經費。

（5）由政府部門立項，由項目主持單位轉撥到高校的項目合作經費；由政府部門批準立項但經費由科研項目負責人自籌的項目經費。

1.2 橫向科研經費

是指高校教師及科研人員以學院名義承擔的企（事）業(yè)單位根據生產實際和社會發(fā)展需求委托開發(fā)的新技術、新產品、新材料、新工藝等科技項目或與之合作的科研項目所取得的經費。

1.3 其他科研經費

是指高校立項資助的科研經費及按有關文件規(guī)定給予的配套資助經費。

2 目前高?？蒲薪涃M管理的現(xiàn)狀

2.1 科研經費預算編制缺乏科學依據，隨意性大

科研經費是科研項目順利完成的物資保障，科研經費預算是提高科研經費使用效率的前提和基礎，可見經費預算的重要性。但大多數科研人員都不是財會專業(yè)出身，對經費預算的嚴肅性、關鍵性缺乏足夠的重視，而且目前在支出項目、預算定額等方面還沒有科學、統(tǒng)一的標準，所以在編制項目經費預算時，往往無據可依，只能憑經驗估計，尤其是當項目主管部門下?lián)艿慕涃M較多時，沒有將項目經費預算與項目研究目標、相關的政策和經濟合理性結合起來，編制的隨意性較大，使得經費預算缺乏科學性和實際操作性。

2.2 科研項目管理與經費管理脫節(jié)

大部分高?？蒲许椖坑煽蒲胁块T管理，財務部門負責科研經費的財務管理和會計核算，財務部門對科研項目的內容以及經費的預算不了解，缺乏對項目經費預算執(zhí)行管理的依據，也未及時向科研部門反饋經費開支中存在的問題；科研管理部門注重爭取項目，忽視了經費使用情況，也不向財務部門提供完整的項目資料與信息，這兩者缺乏信息的溝通與傳遞，使得科研經費的項目管理與會計核算各成一體，經費的使用失去監(jiān)管，個別項目負責人甚至本著“項目是我申請的，科研經費是我爭取到的，我愛怎么用就怎么用，只要能夠完成課題就行”的思想，隨意支出，用虛假發(fā)票套取科研經費。

2.3 科研項目購置的固定資產權屬不明，造成國有資產流失

科研經費開支審批實行項目組負責制，使得課題經費的管理、使用各自為政。比如各項目組設備的添置，大多由課題項目經費支付，使用權也歸項目組，其他項目組不得使用。一些項目負責人或項目組成員往往同時參與多個課題的研究，通過不同的項目經費重復購置設備，特別是筆記本電腦、數碼相機等歸個人使用的物品。項目結題后，項目負責人也未將設備移交高校，仍長期滯留在項目組（或負責人），導致部分科研人員視其為私人財產而長期占用，進而造成固定資產的流失。

2.4 科研經費績效考核制度不完善

我國對科研項目的績效雖有考核，但其機制不夠完善?，F(xiàn)有的評價考核指標體系注重定量評價，評價一項科研成果往往看發(fā)表了多少論文、專著，刊登在核心期刊的又有多少。其實一些科研項目，尤其是應用型的項目，其成績和效果并不是靠論文就可以產生的，要看成果的轉化以及實際的運用情況。論文、專著、專利等以無形資產形態(tài)存在的，其經濟和社會價值往往難以確定，因此現(xiàn)有的考核評價體系不能反映項目的實際效益情況。再者，雖然對項目的考核建立了一定的制度、辦法和措施，但評價對象選擇機制缺失。在實際工作中，對哪些項目進行評價，如何進行評價，高校并沒有明確的規(guī)定，只有相關部門要求進行項目檢查時，高校才被動迎檢。所以無論科研項目做得如何，很少有主動進行績效評價的，最后科研項目變成了自我總結，請來的專家也是項目負責人自己請來的專家，一般都能通過驗收。

3 加強高校科研經費管理的措施

3.1 強化預算意識，確保預算落到實處

對于高等院?？蒲薪涃M管理，最關鍵的就是預算部分，而經費的預算和決算由項目負責人編制，所以項目負責人應該主動或被動地接受預算編制知識的培訓，強化預算意識，嚴格按規(guī)定編制項目經費的支出明細，不得擅自對科研項目經費預算進行調整，也不能編制虛假預算以套取經費。同時，財務部門在預算編制、執(zhí)行、考核工作中，要從高校全面建設和長遠發(fā)展全局出發(fā)，充分發(fā)揮經費預算管理的監(jiān)督制約職能，要站在全局謀劃經費預算管理工作，做好高校領導的經濟高參。

3.2 建立信息資源共享平臺，加強各部門間的溝通協(xié)調

（1）科研管理部門將已經立項或簽訂合同的情況：含項目負責人姓名、聯(lián)系方式、課題性質、項目編號、項目名稱、項目期限、經費金額、項目狀態(tài)（已立項、項目進行中、已結題）等登記到信息平臺。

（2）財務部門根據銀行進賬單，到信息平臺查找該款項分屬為哪個項目的經費，并實際到賬金額、到賬日期登記到相關的項目。

（3）科研管理部門根據財務部門登記的經費到賬情況打印經費到賬確認單，通知項目負責人并制作經費使用卡。

（4）項目負責人憑經費使用卡進行日常業(yè)務支出的報銷。

（5）財務部門設立科研項目專用賬戶，并定期將項目的經費使用情況上傳到信息平臺；項目負責人將項目進度及取得的成果及時更新。

（6）結題時，科研管理部門將項目狀態(tài)更改為結題，并將項目結題通知單交與財務部門，以便財務部門對已經結題的項目經費進行統(tǒng)一管理。

建立信息化管理平臺，可以有效保證科研經費支出的計劃性和合理性，科研部門、財務部門可以隨時監(jiān)督項目預算的執(zhí)行情況，也有利于對項目預算執(zhí)行情況進行檢查和評價。

3.3 逐步建立科研經費績效考評制度

科研經費績效考評的主要內容是績效目標完成情況及其成效。包括：績效目標和預算的合理性、組織實施和管理效能、項目的社會效益、項目的持續(xù)性影響、資金的使用效果以及財務管理狀況等。根據以上內容可建立相應的考評指標，對項目取得的社會與經濟效益進行考核和評價，提高科研經費使用效益，減少資金浪費。并將科研項目經費使用績效考核結果作為對項目負責人科研考評的重要依據。

雖然，目前高?？蒲薪涃M管理存在一定的漏洞，但通過相關制度和建立和完善，積極運用專業(yè)知識和現(xiàn)代管理辦法，創(chuàng)新管理運行機制和管理模式，可以很好地解決這些問題，從而提高高校的科研水平，保障高校科研事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]侯勝華.新形勢下加強科研經費管理的思考[J].世界標準化與質量管理，2007（12）.

[2]楊杰.加強高?？蒲薪涃M管理的對策研究[J].高教探索，2009（3）.

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二、研究設計

一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學科研究內容的典型概括。因此，以經典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經典教材主要從“公共行政與公共管理經典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較?；谠u估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統(tǒng)計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計軟件進行數據分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數。指該教材共有幾章，把導論計算在內。（6）邏輯體系。指該教材的內容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否?？蓮慕滩牡哪夸浥袛?，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據教材的內容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數。指該章節(jié)在教材中所占的頁數，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。

三、結果分析與比較

（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發(fā)生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。

（二）版本、編著與經典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經典之作。相反，國內的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經典。究其原因，國內的行政管理專業(yè)學科建設八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內經典）。這種“知識生產方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態(tài)。這也可解釋為什么國內教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。

（三）章數、頁數與邏輯體系國外教材的章數均值為14，眾數為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內教材的章數均值為13.47，眾數為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統(tǒng)計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節(jié)的頁數均值36.92大體相當。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內在的邏輯體系，而國內教材章節(jié)的前后邏輯關系不明顯，對行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機關內部事務管理等傳統(tǒng)模塊內容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯(lián)系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現(xiàn)有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯(lián)起來”。[3]雖然國內教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內容。這類教材居少數，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。

（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內外的經典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現(xiàn)實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內的教材則體裁單調，內容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內容寫作看，多數教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現(xiàn)實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現(xiàn)。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現(xiàn)象緣于多數教材編寫者缺少從事公共管理的經驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調查、統(tǒng)計、案例、數據。比如關于中央與地方關系的內容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實和我國政府間關系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。

（五）研究主題通過對各研究主題的頻數統(tǒng)計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據該研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同?！翱冃Ч芾怼弊鳛樾屡d的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協(xié)調、行政權力等，還根據政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。

筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現(xiàn)有的經典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國內的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調理論驗證或推導,更為強調定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。

學術研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過統(tǒng)計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發(fā)現(xiàn)，學界的研究主題大體與國內教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統(tǒng)的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統(tǒng)計分析也有力所不逮的軟肋。數據資料的定量分析只能說明過去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統(tǒng)計處理上，從而只能得出經驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數統(tǒng)計分析的結論也只是說明了學界過去和現(xiàn)在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據轉型期中國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要，筆者認為公共企業(yè)、發(fā)展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國有企業(yè)研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。