導(dǎo)言：作為寫(xiě)作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇公共管理的核心，它們將為您的寫(xiě)作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

根據(jù)《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來(lái)，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國(guó)家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒(méi)私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來(lái)，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國(guó)家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒(méi)有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體?！彪m然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上，此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說(shuō)，失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

在我看來(lái)，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒(méi)有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái)，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問(wèn)題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒(méi)有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國(guó)行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過(guò)，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō)，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見(jiàn)［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

綜合起來(lái)，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過(guò)程中，“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。

盡管在公共性問(wèn)題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō)的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒(méi)有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手，公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái)；而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。

1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別

首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁(yè)。）

政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的，例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō)，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣?huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，第6頁(yè)。）把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家，因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表公開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。

2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于：公共性來(lái)源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：

首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國(guó)家起源于人類生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái)，混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁(yè)。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì)，認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō)，同時(shí)指出，“在這里，國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁(yè)。）。因此，我們認(rèn)為，國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。

其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi)，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書(shū)章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁(yè)。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō)，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。

再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來(lái)效益。

五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義

公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具，從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。

篇2

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動(dòng)的制度安排，通過(guò)此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動(dòng)的深化。［1］對(duì)治理理論的此種理解和認(rèn)識(shí)是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動(dòng)機(jī)制和方式的改變。因而，社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，便是對(duì)新的人類集體行動(dòng)的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的批判

20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM），通過(guò)將市場(chǎng)機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來(lái)，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來(lái)提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開(kāi)，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來(lái)?yè)?dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或被認(rèn)為過(guò)時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過(guò)時(shí)、僵化和無(wú)效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。最后，政治與行政的分開(kāi)在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動(dòng)正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場(chǎng)機(jī)制的因素，提高公共部門的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動(dòng)在新西蘭、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)研究民主立體的政治運(yùn)作和決策的過(guò)程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的總和。個(gè)人的決策是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果。

雖然這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在國(guó)家之間甚至一國(guó)內(nèi)部不同時(shí)段區(qū)別很大，但有幾個(gè)共同的主題，凱特爾將其歸納為六個(gè)核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點(diǎn)是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場(chǎng)化。政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個(gè)共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡(jiǎn)單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對(duì)他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動(dòng)目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問(wèn)責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來(lái)，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點(diǎn)就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過(guò)程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點(diǎn)：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者負(fù)個(gè)人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢(shì)。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量工作業(yè)績(jī)，以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無(wú)黨派的；政府職能更有可能受市場(chǎng)檢驗(yàn)（如合同外包），或奧斯本說(shuō)的“將掌舵和劃槳分開(kāi)”，政府介入并不一定指政府非通過(guò)官僚制方式不可；通過(guò)民營(yíng)化或市場(chǎng)檢驗(yàn)以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢(shì)。［7］Ferlie等人在《行動(dòng)中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動(dòng)模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場(chǎng)化的激勵(lì)方式和更徹底的績(jī)效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國(guó)家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統(tǒng)治（government）來(lái)源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國(guó)家創(chuàng)造和維持公共秩序、實(shí)現(xiàn)集體性行動(dòng)的正式制度化的過(guò)程，它的主體是政府。治理也是指一種過(guò)程，但與統(tǒng)治相比，這一過(guò)程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實(shí)踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來(lái)更有效地解決地方上的問(wèn)題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過(guò)程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績(jī)效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語(yǔ)霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個(gè)規(guī)則體系和制度安排。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問(wèn)題是：既然有同時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對(duì)現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷、社會(huì)政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個(gè)層次的人類活動(dòng)———從家庭到國(guó)際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對(duì)正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制。政府是治理的一個(gè)分支，其行動(dòng)具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會(huì)、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會(huì)等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時(shí)甚至沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實(shí)踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過(guò)這個(gè)定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財(cái)政的和項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個(gè)定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個(gè)學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過(guò)程包括結(jié)合在一個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)中的國(guó)家和非國(guó)家行為主體。治理理論有一個(gè)深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國(guó)家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］

三、新公共管理運(yùn)動(dòng)與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別

新公共管理運(yùn)動(dòng)要回答的是這樣幾個(gè)層層遞進(jìn)的問(wèn)題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實(shí)現(xiàn)這些目的？要實(shí)現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問(wèn)題，必須將其置于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的大背景下來(lái)理解。如果說(shuō)治理要解決的核心問(wèn)題是國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過(guò)程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動(dòng)政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個(gè)人相互合作、共同實(shí)施對(duì)公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動(dòng)的要求，或者說(shuō)，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對(duì)于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但同時(shí)，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國(guó)家與社會(huì)的問(wèn)題，探討政府與私人部門的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。

NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門，它認(rèn)為公私部門之間沒(méi)有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門對(duì)于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨(dú)特作用，認(rèn)可公私部門之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對(duì)于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實(shí)質(zhì)性的關(guān)注焦點(diǎn)不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過(guò)程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過(guò)程連在一起，其目的是確定在這個(gè)過(guò)程中行為者及其角色，說(shuō)明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿意度，也就是說(shuō)，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來(lái)。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。

NPM實(shí)質(zhì)上是一個(gè)組織學(xué)說(shuō)，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理解上，“價(jià)值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒(méi)有如NPM一樣的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場(chǎng)主義的價(jià)值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問(wèn)題，但它的答案并不是單方面的市場(chǎng)化改革。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營(yíng)部門進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

四、社會(huì)管理新模式：新公共管理運(yùn)動(dòng)和治理理論的匯合

篇3

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一場(chǎng)針對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開(kāi)來(lái)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實(shí)質(zhì)是不變的。盡管這些特質(zhì)在不同學(xué)者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關(guān)鍵詞還是可以大體達(dá)成一致，諸如管理而非行政、市場(chǎng)化而非官僚制、競(jìng)爭(zhēng)而非壟斷、服務(wù)而非執(zhí)行、分權(quán)而非集權(quán)、過(guò)程而非結(jié)果、負(fù)責(zé)而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運(yùn)動(dòng)”這一說(shuō)法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的報(bào)告》中提出了這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容主要是六個(gè)方面，即生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)、政策和對(duì)政策效果的負(fù)責(zé)。[1]由于是以“報(bào)告”的形式給出的，因此Donald教授沒(méi)有充分展開(kāi)。這是由于“報(bào)告”本身的局限性所決定的。我們無(wú)可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運(yùn)動(dòng)，我們完全有必要就此作進(jìn)一步的闡釋與分析。諸如這些核心內(nèi)容的真正內(nèi)涵何在？將會(huì)引發(fā)什么樣的問(wèn)題？這些核心內(nèi)容之間是一種什么樣的關(guān)系？如何從一個(gè)整體而不是支離破碎的角度來(lái)理解新公共管理運(yùn)動(dòng)？對(duì)這些問(wèn)題的深入闡述有助于深化我們對(duì)新公共管理的本質(zhì)的系統(tǒng)把握與整體認(rèn)知。這是我們把握新公共管理運(yùn)動(dòng)所必須具備的至為基礎(chǔ)、也是至為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性內(nèi)容。易言之，對(duì)上述這些問(wèn)題的回答構(gòu)成了本文的主要內(nèi)容。

第一，生產(chǎn)率（productivity）。這里主要的問(wèn)題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務(wù)？人們對(duì)稅收的要求與對(duì)政府公共服務(wù)的期待總是逆向運(yùn)動(dòng)。對(duì)前者期待的降低與對(duì)后者期待的越來(lái)越多、質(zhì)量越來(lái)越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個(gè)尖銳的對(duì)立。形成這樣一個(gè)尖銳的對(duì)立的原因主要有：一是人們對(duì)政府公共服務(wù)的不滿意，或者說(shuō)公共服務(wù)的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚(yáng)，傳統(tǒng)上的高稅收國(guó)家公共服務(wù)職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個(gè)政府的公共服務(wù)體系。人們普遍發(fā)現(xiàn)，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務(wù)卻越來(lái)越少，質(zhì)量也越來(lái)越糟糕。如此情形，對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這卻是向其提出了一大挑戰(zhàn)，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時(shí)又有效供給更多的公共服務(wù)。

據(jù)此，進(jìn)一步提出的問(wèn)題是，如何監(jiān)管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評(píng)估政府的公共服務(wù)？我們需要一個(gè)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、什么樣的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行公正、透明、負(fù)責(zé)的評(píng)判？在此過(guò)程之中，納稅人應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督政府花錢，這一整套機(jī)制如何理順？問(wèn)題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務(wù)？誠(chéng)然，這一點(diǎn)完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說(shuō)這些錢來(lái)源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財(cái)力達(dá)到一定的時(shí)候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財(cái)？稅收機(jī)制如何適時(shí)調(diào)整？這一點(diǎn)對(duì)于那些稅收日益攀升的國(guó)家、地區(qū)和社會(huì)來(lái)說(shuō)，尤其如此。對(duì)于窮人來(lái)說(shuō)，稅收與其關(guān)系不大；對(duì)于富人來(lái)說(shuō)，稅收也無(wú)非隔靴搔癢而已，因?yàn)槠浯蟛糠质杖胧遣粫?huì)進(jìn)入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產(chǎn)階級(jí)。顯然，對(duì)于中產(chǎn)階級(jí)來(lái)說(shuō)，他們會(huì)覺(jué)得這是極為不合理之事。問(wèn)題在于，以一種什么樣的機(jī)制來(lái)調(diào)整？要回答政府如何以更少的錢來(lái)辦更多的事這一問(wèn)題，我們就必須顧及以上問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的不同解答，都涉及到政府收入問(wèn)題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務(wù)也將發(fā)生多米諾式的反映。

第二，市場(chǎng)化（marketization）。新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展歷史就是市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)與官僚制的逐步摒除同步演進(jìn)的歷史。問(wèn)題只是在于，政府如何采取市場(chǎng)化的激勵(lì)手段來(lái)根除政府官僚體制的弊??？最近二三十年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式也發(fā)生了根本性的變革。這就是原來(lái)由政府直接或者間接控制和操縱的企業(yè)紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場(chǎng)化的代名詞。而此間需要警惕的問(wèn)題恰恰就在于這個(gè)私有化。畢竟市場(chǎng)化本身并不就是私有化。因?yàn)樗鼧O有可能導(dǎo)致的問(wèn)題就是國(guó)有資產(chǎn)或者集體資產(chǎn)的流失。如何做到私有化的同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保殖增殖，這本身就是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。對(duì)于宣稱以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)，一方面是私有化的呼聲一浪高過(guò)一浪，另一方面，卻是私有化對(duì)公有制這一社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)。不管怎么說(shuō)，市場(chǎng)化的效率意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)對(duì)于傳統(tǒng)的官僚體制來(lái)說(shuō)，確實(shí)是致命的挑戰(zhàn)和打擊。實(shí)際上，在過(guò)去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導(dǎo)觀念是市場(chǎng)。其理論假設(shè)就是，公共機(jī)構(gòu)如果像私人機(jī)構(gòu)一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，勢(shì)必發(fā)揮更為經(jīng)濟(jì)、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉尼斯卡寧的著名觀點(diǎn)就是，政府內(nèi)官僚機(jī)構(gòu)的管理者就是野心勃勃的企業(yè)家，他們希望最大化自己的事業(yè)。[2]

在私有化之外，一些國(guó)家的做法卻是大力發(fā)展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開(kāi)始向非政府組織由原來(lái)的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開(kāi)放的轉(zhuǎn)變。無(wú)論如何，這對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，既可以吸取大量的知識(shí)智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財(cái)力，共同投入到政府的發(fā)展中來(lái)。這本身就大大減輕了政府日益增長(zhǎng)的壓力，緩解了政府在諸多方面發(fā)展的危機(jī)。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)于政府組織而言，其充分放開(kāi)手腳與非政府組織進(jìn)行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發(fā)展，又有利于非政府組織發(fā)展的多贏格局。只是，問(wèn)題同樣會(huì)不斷涌現(xiàn)。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問(wèn)題可以合作？哪些問(wèn)題不能合作？與非政府組織合作，原來(lái)等級(jí)森嚴(yán)的官僚體制如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變？以及相應(yīng)的信息處理方式應(yīng)該作何跟進(jìn)？?jī)?nèi)部資料、公開(kāi)資料這些如何適應(yīng)轉(zhuǎn)變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務(wù)，而不是另有它圖？換言之，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)管不僅應(yīng)當(dāng)提上議事日程，而且還要強(qiáng)調(diào)其實(shí)效。

不管是哪一種市場(chǎng)化的方式，其都會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰(zhàn)。用市場(chǎng)戰(zhàn)略來(lái)取代傳統(tǒng)的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個(gè)體制本身，而且是體制中的每一個(gè)從業(yè)人員。也就是說(shuō)，市場(chǎng)化將改變的不僅僅是這個(gè)體制本身，而且是對(duì)這個(gè)體制中的每一位公務(wù)人員進(jìn)行根本性的洗腦。如果沒(méi)有這些人員思想觀念與實(shí)際行動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變，體制自身的演變將是非常艱難的過(guò)程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務(wù)人員的思想觀念和行為模式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，體制的良性變遷才有可能發(fā)生。更何況，晚近以來(lái)，人們對(duì)官僚的質(zhì)疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權(quán)力和一體化運(yùn)作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協(xié)調(diào)、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過(guò)關(guān)，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關(guān)心的問(wèn)題的數(shù)量日益增多、公眾關(guān)心的問(wèn)題的質(zhì)量日益提高、立法和行政未能適應(yīng)政策制定環(huán)境的變化、以及公共官僚自身的性質(zhì)等原因，公共官僚的權(quán)力一直在穩(wěn)健上升。[3]

第三，服務(wù)導(dǎo)向（serviceorientation）。市場(chǎng)化的推進(jìn)自然會(huì)波及政府轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)化的進(jìn)程使得服務(wù)意識(shí)、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應(yīng)的問(wèn)題就是，政府如何才能更好地聯(lián)系公民、回應(yīng)公民、服務(wù)公民？生產(chǎn)率的改進(jìn)和市場(chǎng)化的發(fā)展，其必然結(jié)果就是政府服務(wù)效能的轉(zhuǎn)型。于是，“服務(wù)”的功能被極大地強(qiáng)化了。政府自身的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在必須從傳統(tǒng)意義上的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府的一個(gè)突出特征就是政府存在的理念必須以市場(chǎng)、以公民、以訴求為中心。類似于市場(chǎng)上的供應(yīng)者與消費(fèi)者一樣。前者必須即時(shí)回應(yīng)后者對(duì)服務(wù)的訴求，且必須是隨著時(shí)代的發(fā)展水平、科技的進(jìn)步狀況、社會(huì)的文明程度等不斷刷新這種服務(wù)，始終做到為后者提供良好的服務(wù)。這種服務(wù)可以有主動(dòng)提供與被動(dòng)賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動(dòng)向公眾和社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。誠(chéng)然，這種服務(wù)水平的高低會(huì)影響到政府的公信力和合法性。在傳統(tǒng)官僚制之下，這種主動(dòng)提供服務(wù)的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會(huì)缺乏這種服務(wù)的傳統(tǒng)、動(dòng)力與能量。

實(shí)際上，這恰是為什么近年來(lái)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任度一度走低的重要原因。針對(duì)這種政府機(jī)構(gòu)公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機(jī)和種種挑戰(zhàn)的情形之下，一種要求政府主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應(yīng)性被當(dāng)作是一個(gè)事關(guān)政府是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在一些學(xué)者的研究中，回應(yīng)性也被列入政府治理的重要內(nèi)容和主要標(biāo)準(zhǔn)之一。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數(shù)個(gè)可以互相替代的服務(wù)選項(xiàng)，要么是訓(xùn)練政府人員正視選民市場(chǎng)不斷提高公共服務(wù)的水平。不管是哪一種形式，消費(fèi)者需求的理念都被置于一個(gè)前所未有的重要地位。這既是市場(chǎng)化發(fā)展的必然結(jié)果，又是政府回應(yīng)性增強(qiáng)的重要表現(xiàn)?；貞?yīng)性使得政府與公民、政府與社會(huì)由原來(lái)的彼此隔絕、甚至是彼此對(duì)立的情形更進(jìn)一步地緊密相連在一起。

服務(wù)導(dǎo)向的政府，又被成為消費(fèi)者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機(jī)構(gòu)的一種普遍策略之一。試圖促使政府對(duì)“顧客”更加友好，并在公共服務(wù)中制度化“服務(wù)顧客”的理念。在政府問(wèn)題的市場(chǎng)化解讀中，消費(fèi)者的觀念可能最為強(qiáng)烈。但是，“顧客”本身也有爭(zhēng)議，這就是誰(shuí)是顧客？在教育、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等項(xiàng)目中，顧客比較容易界定?？墒?，諸如被監(jiān)禁的囚徒，他們能否得到公正的對(duì)待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對(duì)待，就是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問(wèn)題。此外，公眾有受到諸如稅務(wù)官、城市綜合執(zhí)法大隊(duì)（簡(jiǎn)稱城管）、交通警察（簡(jiǎn)稱交警）等行政執(zhí)法人員的公正對(duì)待，可是針對(duì)他們的處罰的看法和態(tài)度卻總是難免導(dǎo)致不一致、不公正的質(zhì)疑。

于是，簡(jiǎn)單地提服務(wù)顧客的想法，也就無(wú)法納入良好服務(wù)的顧客范疇，更莫論全方位的、競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)。問(wèn)題尚有，消費(fèi)者化政府的倫理爭(zhēng)議在于，是應(yīng)當(dāng)建議公共機(jī)構(gòu)把公眾當(dāng)作消費(fèi)者還是當(dāng)作公民？如果僅僅作為消費(fèi)者，僅僅是關(guān)注公眾參與政府的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)接收者的性質(zhì)，這種關(guān)系實(shí)際上會(huì)更加復(fù)雜，也更具多面性。而且，問(wèn)題的嚴(yán)重性還在于，消費(fèi)者的角色，勢(shì)必弱化以政治為基礎(chǔ)的公民角色、模糊內(nèi)蘊(yùn)政治權(quán)利和公民權(quán)利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費(fèi)者，會(huì)逐漸忽略公共機(jī)構(gòu)的公共性質(zhì)，因?yàn)樗僭O(shè)公民所希冀的無(wú)非是良好的公共服務(wù)、滿意的公共消費(fèi)，而沒(méi)有公民的政治內(nèi)涵。[4]如何平衡這既作為消費(fèi)者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來(lái)確實(shí)是服務(wù)導(dǎo)向的政府理念必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

第四，分權(quán)（decentralization）。既然服務(wù)導(dǎo)向已經(jīng)成為政府與公民關(guān)系的主導(dǎo)觀念，為了更好的服務(wù)于公民和社會(huì)，政府必須不斷增強(qiáng)其回應(yīng)性。進(jìn)一步的問(wèn)題也就是，政府如何對(duì)公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個(gè)極權(quán)體制或者一個(gè)集權(quán)體制之下，根本就不存在所謂的服務(wù)導(dǎo)向的問(wèn)題，因?yàn)樵谶@些體制之下，公民的需求從來(lái)就不會(huì)被當(dāng)局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認(rèn)可與接納，自上而下的服務(wù)體系就不可能建立起來(lái)。因此，在極權(quán)體制和集權(quán)體制之下，根本就不存在服務(wù)導(dǎo)向的問(wèn)題，也就更不會(huì)因?yàn)榉?wù)導(dǎo)向而發(fā)生分權(quán)問(wèn)題。

在民主政制發(fā)展的早期，這種服務(wù)導(dǎo)向發(fā)展的也不是特別明顯，只是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，服務(wù)的理念由商業(yè)世界進(jìn)軍到政治領(lǐng)域，由不僅限于市場(chǎng)原則，而且也變?yōu)檎卧瓌t之后，服務(wù)導(dǎo)向才成為政治運(yùn)轉(zhuǎn)的法則之一，這才有了如何更好地服務(wù)，如何提高服務(wù)的水平問(wèn)題。就新公共管理的分權(quán)來(lái)說(shuō)，主要的做法無(wú)非有三：聯(lián)邦制國(guó)家里權(quán)力在政府體系內(nèi)部的轉(zhuǎn)移，包括權(quán)力的橫向分割和縱向放權(quán)。與此同時(shí)，責(zé)任機(jī)制也隨之發(fā)生變化。下層和基層將擁有更多的權(quán)力以自主開(kāi)展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權(quán)力、足夠的動(dòng)力以及充分的能力來(lái)回應(yīng)公民的需求。新公共管理運(yùn)動(dòng)所強(qiáng)調(diào)的分權(quán)仍然會(huì)面對(duì)一些問(wèn)題，比如合理分權(quán)、有效授權(quán)的界限如何清晰界定？分權(quán)不只是具有一定的科學(xué)性特征，它還具備一定的藝術(shù)特質(zhì)，那么，如何合理把握分權(quán)和授權(quán)的藝術(shù)問(wèn)題，也就成為分權(quán)與授權(quán)無(wú)法回避的一個(gè)難題。不管怎么說(shuō)，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)分權(quán)的重視確實(shí)與傳統(tǒng)的管理更多強(qiáng)調(diào)集權(quán)截然不同。

新公共管理運(yùn)動(dòng)將分權(quán)置于一個(gè)突出的地位，主要體現(xiàn)在將分權(quán)視為一個(gè)高績(jī)效組織的主要特征之一。一個(gè)高績(jī)效的組織被認(rèn)為具備如下特征：任務(wù)明確；明確規(guī)定目標(biāo)并且強(qiáng)調(diào)效果；向雇員下放權(quán)力；創(chuàng)建新的方法激勵(lì)人們成功；當(dāng)情況發(fā)生時(shí)，高績(jī)效組織能夠靈活迅速地調(diào)整自身以適應(yīng)新形勢(shì)的需要；就績(jī)效而言，高績(jī)效組織具有競(jìng)爭(zhēng)性；調(diào)整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關(guān)者之間進(jìn)行公開(kāi)的建設(shè)性的信息交流。分權(quán)、授權(quán)的理念之所以在高績(jī)效組織中受到高度重視，是因?yàn)楣蛦T是高績(jī)效組織中至關(guān)重要的核心。要達(dá)到高績(jī)效，就要給雇員以利用他們的技巧、創(chuàng)造力、適應(yīng)變化的能力，以及不斷學(xué)習(xí)以完成組織使命的能力。雇員有權(quán)根據(jù)其興趣結(jié)成聯(lián)盟和工作關(guān)系以達(dá)到組織的目標(biāo)，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰(zhàn)，利用技能完成組織使命，發(fā)展新技能，全身心投入繼續(xù)學(xué)習(xí)等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無(wú)論是生產(chǎn)率的提高，市場(chǎng)化的推進(jìn)，還是服務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展，分權(quán)化改革的深入，最后都要具體表現(xiàn)在政策層面。換言之，要通過(guò)政策來(lái)具體體現(xiàn)上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展要求的重要指標(biāo)。進(jìn)而政府如何才能提高其設(shè)計(jì)和執(zhí)行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個(gè)重要內(nèi)容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現(xiàn)和落實(shí)這些思想的重要舉措。如果政策設(shè)計(jì)不能充分體現(xiàn)上述思想，或者不足以落實(shí)上述理念，新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心思想的實(shí)現(xiàn)必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來(lái)說(shuō)，公共政策實(shí)質(zhì)上是新公共管理對(duì)社會(huì)和公民輸出的信號(hào)與產(chǎn)物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統(tǒng)的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發(fā)生了變化？發(fā)生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說(shuō)生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)和分權(quán)這些理念會(huì)更多地停留于政府層面的話，那么，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會(huì)在政策層面有一個(gè)全新的認(rèn)知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運(yùn)動(dòng)必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運(yùn)動(dòng)為什么將政策作為一個(gè)重要內(nèi)容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無(wú)法回避。這些局限性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（1）一些社會(huì)問(wèn)題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問(wèn)題是用相對(duì)的而不是絕對(duì)的數(shù)據(jù)來(lái)界定，它們就絕不可能通過(guò)公共政策來(lái)解決。比如一個(gè)國(guó)家按一定比例對(duì)貧困線的劃定，總是會(huì)有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會(huì)的相對(duì)差異永遠(yuǎn)也不可能消除。（2）人們的期望總會(huì)比政府的能力增長(zhǎng)得快。政策領(lǐng)域的任何進(jìn)展可能只會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)政策應(yīng)該完成的任務(wù)寄予更高的期望。（3）解決某一群體問(wèn)題的政策可能會(huì)給其他群體帶來(lái)一些問(wèn)題。在多元社會(huì)里，解決一個(gè)人的問(wèn)題可能同時(shí)意味著給其他人帶來(lái)問(wèn)題。畢竟，沒(méi)有任何一項(xiàng)政策能夠同時(shí)達(dá)到多方共贏的格局。（4）有一些社會(huì)趨向很可能是不能夠由政府來(lái)推動(dòng)的，即使它值得去做。比如，為解決種族問(wèn)題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會(huì)調(diào)適自己的行為，使公共政策變得毫無(wú)用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導(dǎo)致大量懶惰，從而過(guò)度依賴政府救濟(jì)金的行為。（6）社會(huì)問(wèn)題可能會(huì)有很多原因，一項(xiàng)具體的政策并不能完全根除某一類問(wèn)題。（7）一些社會(huì)問(wèn)題的解決可能需要比問(wèn)題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會(huì)制度或者價(jià)值理念。比如采用高壓政策鎮(zhèn)壓社會(huì)動(dòng)亂、各種維權(quán)行為。它犧牲的就可能是一些民主的價(jià)值，諸如結(jié)社的權(quán)利、言論和出版自由、組織反對(duì)黨的權(quán)利等。（8）政治體系的建構(gòu)可能不完全適宜于進(jìn)行理性決策。社會(huì)問(wèn)題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應(yīng)選民的要求，如果加上一些利益集團(tuán)的因素，此時(shí)政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對(duì)政策效果的負(fù)責(zé)（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠?qū)⑵渖a(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)等思想變?yōu)橛行У恼撸ㄒ簿褪菍⑺枷氩僮骰┲猓鼮橹匾氖且獙?duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。也就是要強(qiáng)化政策執(zhí)行的效果問(wèn)題。于是，問(wèn)題又進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行效果的責(zé)任機(jī)制問(wèn)題。為什么新公共管理如此強(qiáng)調(diào)要對(duì)政策的效果負(fù)責(zé)？

傳統(tǒng)的公共行政模式主要基于兩種理論基礎(chǔ)，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理?！爸匾暷繕?biāo)或許是私營(yíng)部門最重要的一點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政模式因其過(guò)于關(guān)注結(jié)構(gòu)和過(guò)程而忽視了結(jié)果，因而受到了眾多批評(píng)?，F(xiàn)在的公共部門管理轉(zhuǎn)而將目標(biāo)作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們?cè)趹B(tài)度上的一個(gè)重大變化?！彪S著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對(duì)外部團(tuán)體和個(gè)人的需求做出反應(yīng)，公共管理最終認(rèn)識(shí)到管理者應(yīng)直接對(duì)公眾負(fù)責(zé)。這也是它與傳統(tǒng)模式地一個(gè)較大不同。[7]對(duì)結(jié)果的負(fù)責(zé)，主要來(lái)源于新公共管理嚴(yán)格區(qū)分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務(wù)，而“管理”則指：（1）取得某些結(jié)果；（2）取得這些結(jié)果的管理者的個(gè)人責(zé)任。簡(jiǎn)言之，行政指的是聽(tīng)從指令，管理則指的是實(shí)現(xiàn)結(jié)果。這就意味著：一個(gè)管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結(jié)果”和為此負(fù)有的責(zé)任。公務(wù)員日益認(rèn)識(shí)到，他們的職能是進(jìn)行組織，以實(shí)現(xiàn)他們對(duì)其結(jié)果負(fù)有真正責(zé)任的目標(biāo)，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變?yōu)樾袆?dòng)。這就是說(shuō)，公務(wù)員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者。或者說(shuō)公務(wù)員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現(xiàn)在也似乎已經(jīng)過(guò)時(shí)了。[8]

新公共管理發(fā)展到今天已經(jīng)逐漸形成其自己的特色。這就是對(duì)結(jié)果和責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化。“管理主義模式的主要特點(diǎn)是管理者對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果負(fù)責(zé)。”“公共組織需要有所作為；政府現(xiàn)在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰(shuí)是主管并對(duì)結(jié)果負(fù)有責(zé)任。達(dá)到這一目標(biāo)的首要途徑就是‘讓管理者來(lái)管理’，意即高級(jí)管理者本人對(duì)結(jié)果能否切實(shí)負(fù)責(zé)，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來(lái)越多的管理權(quán)力進(jìn)行分割，這意味著部門領(lǐng)導(dǎo)必須負(fù)有更多的責(zé)任。公共管理者現(xiàn)在已介入有關(guān)的政策事務(wù)以及嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)，他們?cè)絹?lái)越多地對(duì)這些事務(wù)負(fù)有個(gè)人責(zé)任。如果事情出現(xiàn)某些差錯(cuò)，他們付出的代價(jià)將是失去工作?！盵9]簡(jiǎn)言之，新公共管理“改革的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)結(jié)果和對(duì)結(jié)果負(fù)起責(zé)任。換句話說(shuō)，改革的重點(diǎn)是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國(guó)的富爾頓報(bào)告和美國(guó)的《文官改革法》1968年英國(guó)的富爾頓報(bào)告就是一個(gè)典型。該報(bào)告指出，公務(wù)員的整個(gè)管理任務(wù)由四個(gè)方面組成：在政治指導(dǎo)下制定政策；創(chuàng)立偵測(cè)執(zhí)行的“機(jī)制”；行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)；對(duì)議會(huì)和公眾負(fù)責(zé)。1978年，美國(guó)的《文官改革法》的目標(biāo)在于，使管理者對(duì)結(jié)果負(fù)有更大的責(zé)任。

新公共管理的“責(zé)任”問(wèn)題依然需要進(jìn)一步明晰。這里涉及的問(wèn)題依然有很多。比如，如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，是否必然是管理者的過(guò)失？如何理性評(píng)估這些原因，包括資金不足，或者預(yù)定目標(biāo)不夠科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)？而對(duì)責(zé)任的監(jiān)管依然存在諸多問(wèn)題。其一，由于公民會(huì)較多地依賴公共組織項(xiàng)目的執(zhí)行與實(shí)施，他們不敢提出過(guò)于嚴(yán)厲的批評(píng)。其二，很多項(xiàng)目沒(méi)有清晰地界定的顧客，顧客是誰(shuí)？我們不知道。很多時(shí)候談不上監(jiān)督，尤其是長(zhǎng)期的監(jiān)督；其三，過(guò)分依賴公共雇員的良好動(dòng)機(jī)和專家主義，會(huì)使公眾面臨不法行為和不當(dāng)行為時(shí)缺乏自我保護(hù)的能力。[11]諸如此類的問(wèn)題，都是新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化責(zé)任時(shí)不得不審慎思索，認(rèn)真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展經(jīng)歷了什么樣的歷程，也不管人們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)新公共管理運(yùn)動(dòng)。充分認(rèn)識(shí)、深入理解新公共管理的核心內(nèi)容是把握二十世紀(jì)最后二三十年來(lái)新公共管理及其發(fā)展的關(guān)鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)系。為什么是這些要素？它們能否構(gòu)成一個(gè)完整的要素體系？如果說(shuō)生產(chǎn)率和市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)化政府的必然要求，那么服務(wù)導(dǎo)向則是其必然結(jié)果。而要提供良好的服務(wù)，不論是在橫向的權(quán)力分割，還是在縱向的權(quán)力分解中必須貫徹分權(quán)原則?？梢哉f(shuō)，這是公共服務(wù)發(fā)展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過(guò)政策體現(xiàn)出來(lái)。一個(gè)良好的政策就是所有這些要素的集中體現(xiàn)。換句話來(lái)說(shuō)，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產(chǎn)率、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向和分權(quán)這幾者的具體落實(shí)和操作情況。

誠(chéng)然，公共政策本身是需要加強(qiáng)監(jiān)管的。沒(méi)有監(jiān)管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優(yōu)良的公共政策。這就涉及到新公共管理運(yùn)動(dòng)的責(zé)任問(wèn)題。其實(shí)和傳統(tǒng)的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對(duì)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)實(shí)則是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政的復(fù)制與強(qiáng)化。就新公共管理運(yùn)動(dòng)本身而言，除責(zé)任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機(jī)構(gòu)的透明度和責(zé)任性。因?yàn)?，不管公共行政如何變化，其核心?nèi)容依然是公共組織的責(zé)任。只是責(zé)任形式不同而已，傳統(tǒng)的責(zé)任形式大多基于設(shè)立政治機(jī)制或者行為主體，新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)績(jī)效考核，或有能力促使管理者對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)行為負(fù)責(zé)。[12]質(zhì)言之，這些核心要素之間是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對(duì)新公共管理的理解就容易出現(xiàn)一知半解或者斷章取義。既要把握每一個(gè)要素的特定內(nèi)涵，又要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；既要明晰其優(yōu)勢(shì)之處，又要厘清其問(wèn)題所在。這就是我們?cè)诎盐招鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)核心內(nèi)容這一基本問(wèn)題上最基本的立場(chǎng)和方法。

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參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于新公共管理核心內(nèi)容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，第367頁(yè)。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，第14－21頁(yè)。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年版，第376－378頁(yè)。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創(chuàng)建高績(jī)效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第16－21頁(yè)。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁(yè)。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第80－82頁(yè)。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第6－7頁(yè)。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第73、80頁(yè)。

篇4

二、新公共管理思想的基本內(nèi)容

具體而言，新公共管理思想主要包括以下內(nèi)容：

第一，主張對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行重新定位。政府部門要能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促其內(nèi)部管理市場(chǎng)化和準(zhǔn)商業(yè)化發(fā)展，以此方式提高政府公共服務(wù)的質(zhì)罱和水平。新公共管理思想認(rèn)為，政府管理效率不高主要是缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)力貴改造政府，使更多的私營(yíng)部門能夠參與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)部門間的競(jìng)爭(zhēng)，就能有效提高政府的服務(wù)水平和工作效率。

第二，主張重新整合國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系。要通過(guò)社區(qū)資助管理、外包、公私伙伴關(guān)系、民營(yíng)化等手段，政府開(kāi)展形式多樣的服務(wù)方式，使民營(yíng)機(jī)構(gòu)能夠參與起來(lái)，整合國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元化管理，以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平。

第三，新公共管理思想強(qiáng)調(diào)對(duì)政府組織運(yùn)行機(jī)制及運(yùn)行方式進(jìn)行根本性的改革。對(duì)高度集權(quán)等級(jí)森嚴(yán)的政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)整，取之以分權(quán)的、扁平的、網(wǎng)絡(luò)式的政府組織，使政府行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、控制手段、行政組織方式等方面都能通過(guò)改革，加以調(diào)整，要改革傳統(tǒng)的行政模式和政府運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)對(duì)政府職能的優(yōu)化調(diào)整，對(duì)機(jī)構(gòu)組織形式的改革，提升政府組織的工作效率。

第四，新公共管理思想主張強(qiáng)化國(guó)家的核心戰(zhàn)略能力提升政府競(jìng)爭(zhēng)力。政府要積極主動(dòng)地以靈活和低成本的方式開(kāi)展工作，能夠根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，不斷提升國(guó)家核心戰(zhàn)略能力，提升政府的競(jìng)爭(zhēng)能力，要積極構(gòu)建民主化、法制化的政府管理體系,促進(jìn)政府辦事能力的提升。

第五，主張政府要廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和管理經(jīng)驗(yàn)。雖然公共部門和私營(yíng)部門存在著很多本質(zhì)上的區(qū)別，但在私營(yíng)部門中有很多行之有效的管理方式、管理技術(shù)，公共部門還是可以積極地借鑒過(guò)來(lái)的。政府要積極吸納私營(yíng)部門的管理經(jīng)驗(yàn)，采納他們的管理手段，以提高服務(wù)的水平。

第六，政府要能夠把公民當(dāng)做顧客，能夠以顧客為中心。給顧客提供自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高公民的滿意度。政府與公民之間的交流要由傳統(tǒng)的單向性向雙向性轉(zhuǎn)變。

第七，政府要對(duì)嚴(yán)格的行政規(guī)則進(jìn)行適度放松，能夠按照績(jī)效進(jìn)行目標(biāo)控制改革。新公共管理思想認(rèn)為，任何部門和組織都需要規(guī)章制度保證工作的效率，但規(guī)章制度過(guò)于苛刻，會(huì)削弱組織的工作效率。因此，政府要提高自己的辦事效率，就需要積極適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的變化，對(duì)一些嚴(yán)格的行政規(guī)則進(jìn)行改革，使之相對(duì)寬松，通過(guò)績(jī)效實(shí)現(xiàn)有效的管理和目標(biāo)控制。

三、新公共管理思想對(duì)中國(guó)行政管理改革的影響和借鑒

新公共管理思想是在西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的背景下產(chǎn)生的，在西方國(guó)家行政管理中得到普遍應(yīng)用，有效地提高了西方國(guó)家的公共管理效率和水平，促進(jìn)西方社會(huì)的快速發(fā)展，滿足了人民的公共服務(wù)要求，提高了西方很多國(guó)家的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。鑒于此情況，需要積極研究這種新思想，能夠針對(duì)我國(guó)國(guó)情進(jìn)行借鑒，這對(duì)于提高中國(guó)政府的公共服務(wù)水平，提高人們的滿意度，提高中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有積極的意義。

(一)中國(guó)借鑒新公共管理思想的現(xiàn)實(shí)必要性。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人們的生活水平獲得了顯著提高，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。隨著全球一體化發(fā)展的不斷深入，政府職能必須要進(jìn)行深化改革，提高自己的服務(wù)水平和質(zhì)最,才能不斷提高自己的工作效率，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府需要研究，在市場(chǎng)環(huán)境下如何更好地幵展公共事務(wù)管理，如何通過(guò)行政創(chuàng)新提升自己的服務(wù)效率和水平，如何實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方公共管理思想理論為我國(guó)行政管理改革提供了借鑒，政府管理職能的深化改革，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保證，因此，需要對(duì)新公共管理思想進(jìn)行有效借鑒。另外，自上世紀(jì)70年代末開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科等領(lǐng)域的全面改革，其中經(jīng)濟(jì)改革力度最大，見(jiàn)效最大。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引起社會(huì)的巨大發(fā)展變革，現(xiàn)代社會(huì)己經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此，政治領(lǐng)域的改革必須要跟上，在20世紀(jì)90年代初，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始了，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，有效推動(dòng)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)成為時(shí)代的要求，因此，對(duì)新公共管理思想進(jìn)行解決，也是促進(jìn)我國(guó)政治深化改革的現(xiàn)實(shí)需要。

(二）中國(guó)行政管理改革對(duì)新公共管理思想的借鑒。1.中國(guó)行政管理借鑒新公共管理思想的企業(yè)管理模式。長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)一直存在工作效率不高的情況，造成這種情況的原因很多，主要是長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府的權(quán)力過(guò)于集中，很多工作都需要政府來(lái)做，導(dǎo)致什么都管，什么都管不好，工作效率不高。另外，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，很多職責(zé)沒(méi)有明確出來(lái)，各個(gè)部門職責(zé)不強(qiáng)，相互牽制，導(dǎo)致人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。借鑒新公共管理思想，政府管理就需要像企業(yè)一樣，樹(shù)立效率意識(shí)，提高政府人員的責(zé)任意識(shí)，服務(wù)意識(shí)，這樣，才能創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，才能為人民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。2.中國(guó)行政管理借鑒新公共管理思想中的科學(xué)的企業(yè)管理方式。政府要提高工作的效率，就需要積極借鑒新公共管理思想中的一些企業(yè)管理方式，比如，實(shí)施目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等管理方式，這樣的方式在企業(yè)管理中是常用的。對(duì)于提高企業(yè)的管理效率，促進(jìn)企業(yè)完善發(fā)展都發(fā)揮了積極的作用。雖然，政府性質(zhì)與企業(yè)不同，但借鑒他們中的一些科學(xué)的管理方式，提高政府管理人員的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，用科學(xué)的方式對(duì)政府人員的管理業(yè)績(jī)進(jìn)行考評(píng)，對(duì)于提高政府人員的管理工作積極性，提高政府部門的管理水平和服務(wù)水平具有積極的作用。3.中國(guó)行政管理要借鑒新公共管理中的競(jìng)爭(zhēng)管理思想。要提高政府部門的管理質(zhì)罱和服務(wù)水平，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位具有積極的作用。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一方面可以緩解政府的財(cái)政壓力。另外，讓一些私營(yíng)企業(yè)參與到公共服務(wù)管理中去，能夠與政府部門形成有力的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于提高政府部門的工作效率，提高公眾服務(wù)的質(zhì)量，也具有積極的意義。

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【中圖分類號(hào)】G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2013）14-0031-02

一 公共治理理論

1.公共治理的內(nèi)涵

公共治理，作為一種新的行政管理的范式轉(zhuǎn)換，產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初期，現(xiàn)已逐漸被各國(guó)政府應(yīng)用于社會(huì)管理的社會(huì)實(shí)踐中。公共治理含義主要包括：（1）公共治理的主體除了政府也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以公私合作。（2）公共治理主張由各種私營(yíng)部門或第三部門承擔(dān)以往由政府部門承擔(dān)的功能，將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)。（3）公共治理強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與和合作，注重管理對(duì)象的參與性和主動(dòng)性。（4）公共治理主張政府在管理社會(huì)事務(wù)方面可以而且應(yīng)當(dāng)擁有多種手段與方法。

因此，我們可把公共治理理解為：公共治理是政府與多種公私機(jī)構(gòu)共同管理社會(huì)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以公共利益為共同利益，并且政府在管理社會(huì)事務(wù)時(shí)可通過(guò)多種方式以實(shí)現(xiàn)公共利益的新型社會(huì)公共事務(wù)管理模式。①

2.公共治理的社會(huì)基礎(chǔ)——公民參與

治理是對(duì)管理的揚(yáng)棄和對(duì)行政的深化。公共治理的核心在于打破公私界限，通過(guò)政府與社會(huì)、公共部門和私人機(jī)構(gòu)共同行使公共權(quán)力，強(qiáng)調(diào)合作，最大限度地增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益。公民參與是其存在的社會(huì)基礎(chǔ)。②

3.公民參與對(duì)公共治理的重要性

公民參與在現(xiàn)代社會(huì)生活中發(fā)揮著極其重要的作用，對(duì)公共治理有著不可替代的重要性：從政治上看，公民參與可對(duì)公共權(quán)力和政府行為進(jìn)行約束和監(jiān)督，避免“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”和“社會(huì)失靈”等由于權(quán)力擴(kuò)張而帶來(lái)的不良后果，對(duì)整個(gè)社會(huì)政治生活的治理具有重要意義。從經(jīng)濟(jì)上看，公民參與可讓市場(chǎng)更有活力、經(jīng)濟(jì)主體更加自由，這有

利于市場(chǎng)主體的完善以及經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求和權(quán)益維護(hù)，彌補(bǔ)政府無(wú)暇顧及的市場(chǎng)空白，是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)的綜合動(dòng)力之一。從文化上看，公民參與有利于“公民社會(huì)”、“法制觀念”的形成，對(duì)各種新的需求和機(jī)會(huì)做出迅速反應(yīng)，在思想、文化、科學(xué)技術(shù)、組織方式、制度安排等各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)新職能，積極引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的潮流。

二 目前高校學(xué)生參與學(xué)生管理的滿意度調(diào)查及結(jié)果

1.溫州醫(yī)學(xué)院學(xué)生滿意度調(diào)查案例研究

2.調(diào)查結(jié)果

就調(diào)查結(jié)果來(lái)看，溫州醫(yī)學(xué)院向來(lái)以友好校園的形象示人，在校園里學(xué)生有安全感并能得到幫助。學(xué)生對(duì)校園安全的滿意度極大地肯定了這一看法。在學(xué)生滿意度調(diào)查的16個(gè)項(xiàng)目中，有11個(gè)項(xiàng)目的滿意度超過(guò)了美國(guó)同類院校的相關(guān)數(shù)據(jù)，僅有5個(gè)項(xiàng)目低于美國(guó)同類院校的數(shù)據(jù)，這5項(xiàng)分?jǐn)?shù)較低的調(diào)查項(xiàng)目均是學(xué)生自益不能完全表達(dá)的項(xiàng)目，究其原因主要有：

第一，“學(xué)生自治”精神缺失。學(xué)生自治制度在國(guó)外大學(xué)比較流行。19世紀(jì)70年代，哈佛大學(xué)在推進(jìn)選課制時(shí)，就有學(xué)生自主選擇，自己接受成敗，自我管理的意思。④ 復(fù)旦大學(xué)李登輝校長(zhǎng)管理學(xué)校時(shí)，曾提倡“師生合作”。⑤ 而對(duì)于學(xué)生而言，則“提倡學(xué)生自治”。當(dāng)初的復(fù)旦學(xué)生，維持校內(nèi)治安，還自理膳食，自辦各類義務(wù)小學(xué)、合作銀行、平民學(xué)社等，直接為社會(huì)服務(wù)。學(xué)校倡導(dǎo)這種精神用意深遠(yuǎn)，目的是讓學(xué)生將來(lái)置身社會(huì)，能時(shí)時(shí)處處都顧全大局，任勞任怨，努力奮斗。但是這種學(xué)生自治精神無(wú)論是對(duì)于學(xué)校還是對(duì)于學(xué)生來(lái)說(shuō)是很難實(shí)行的。它要求學(xué)校管理者敢于放手，學(xué)生具備良好的素質(zhì)，學(xué)校有嚴(yán)明的校風(fēng)和規(guī)章，教師有強(qiáng)大的模范力量等。但是，所有這些都與教育實(shí)踐互為前提。

第二，高校學(xué)生管理體制存在障礙，學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)渠道不暢。我國(guó)高校在制度設(shè)計(jì)方面?zhèn)戎赜诠芾砗鸵?guī)范。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上舊觀念的思想慣性，政府將學(xué)校與大學(xué)生的關(guān)系定義為管理與被管理的關(guān)系。基于這種管理與被管理關(guān)系上建立起來(lái)的相關(guān)制度存在嚴(yán)重的弊端，嚴(yán)重影響了大學(xué)生們真實(shí)想法的反饋。校園內(nèi)，學(xué)生們自主參與學(xué)校事務(wù)的渠道很少，只有向教育主管部門投訴和向?qū)W校申訴等。但事實(shí)上，這些渠道在我國(guó)當(dāng)前的執(zhí)法和管理水平下，難以收到良好的效果。

三 加強(qiáng)和改進(jìn)高校學(xué)生管理的路徑

1.培育“治理”學(xué)生管理文化

治理理論強(qiáng)調(diào)學(xué)生主動(dòng)參與、強(qiáng)化自主意識(shí)。但根本在于營(yíng)造校園文化，以文化管人，實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理的“治理”精神。目前，多數(shù)學(xué)校對(duì)于學(xué)生的管理是直接性的管理行為和強(qiáng)制性的管理方式，但是這種管理在實(shí)踐中被證明是粗放而低效的，治理理念的管理意味著管理需要以間接、柔軟的行為方式來(lái)對(duì)學(xué)生思想進(jìn)行潛移默化的影響和對(duì)學(xué)生行為的軟約束，而這種軟約束主要是通過(guò)校園文化來(lái)實(shí)現(xiàn)的。⑥ 校園文化的管理理念的實(shí)現(xiàn)途徑則需要培養(yǎng)學(xué)生的自主參與意識(shí)。學(xué)生在這種理念統(tǒng)領(lǐng)下，感覺(jué)身心是輕松的、校園管理是柔和的。在這種氛圍下，學(xué)生的主體精神能得以充分的發(fā)揮，其個(gè)性也能得以自由展示，學(xué)生能夠在自我意識(shí)引導(dǎo)下、在自我約束中實(shí)現(xiàn)自由發(fā)展。這正是今后各高校所要追求的主體價(jià)值之一。

2.學(xué)生事務(wù)管理的民主化

民主化的學(xué)生事務(wù)管理的本質(zhì)在于平等地對(duì)待學(xué)生，保障學(xué)生權(quán)益，支持學(xué)生參與校政。學(xué)生的校政參與也稱“學(xué)生參與”，是指學(xué)生參與學(xué)校的管理。關(guān)于學(xué)生參與學(xué)生事務(wù)，筆者認(rèn)為，關(guān)于學(xué)生的許多事務(wù)應(yīng)該盡量由學(xué)生負(fù)責(zé)參與。這些事務(wù)主要包括學(xué)生紀(jì)律、學(xué)生生活和咨詢服務(wù)等。學(xué)生紀(jì)律管理是學(xué)生參與中典型的方面，借助旨在促進(jìn)學(xué)生自律的“榮譽(yù)準(zhǔn)則”和有眾多學(xué)生參與的學(xué)生紀(jì)律委員會(huì)，許多高校的學(xué)生實(shí)際上負(fù)起了學(xué)生紀(jì)律的主要責(zé)任，學(xué)生事務(wù)處處于輔的行政業(yè)務(wù)支援地位。在學(xué)生生活方面，許多高校學(xué)生生活服務(wù)的大部分事務(wù)是由學(xué)生會(huì)承擔(dān)的。學(xué)生會(huì)活動(dòng)的內(nèi)容和作用在于為學(xué)生提供各種服務(wù)、組織開(kāi)展學(xué)生課外活動(dòng)、代表學(xué)生參與校務(wù)、與社區(qū)聯(lián)系提供社區(qū)服務(wù)計(jì)劃。此外，它還根據(jù)自己的章程在學(xué)校內(nèi)部發(fā)揮管理、協(xié)調(diào)自律的作用。在咨詢服務(wù)方面，學(xué)生可以參與新生接待與入學(xué)定向指導(dǎo)，住宿安排與住宿生活指導(dǎo)、學(xué)術(shù)問(wèn)題等。

3.建立大學(xué)生參與訴求表達(dá)機(jī)制

筆者認(rèn)為，參與訴求的表達(dá)主要可從三個(gè)方面完善：（1）建立聽(tīng)證制度，是大學(xué)生參與學(xué)校的管理，尤其是參與涉及自身重大利益事項(xiàng)的決策。（2）建立校務(wù)公開(kāi)制度，要定期或不定期地、有針對(duì)性地公開(kāi)有關(guān)校務(wù)，如招生、新生收費(fèi)、畢業(yè)生就業(yè)、學(xué)生綜合素質(zhì)測(cè)評(píng)、各類獎(jiǎng)學(xué)金和榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)定等。（3）完善大學(xué)生自治組織建設(shè)。幾年來(lái)，各高校中越來(lái)越多地涌現(xiàn)出大學(xué)生自治組織，學(xué)校也日益重視學(xué)生的自治組織。但是，學(xué)生自治組織的規(guī)范性、運(yùn)作的科學(xué)性、模式的有效性仍不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要，沒(méi)有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，如何完善大學(xué)生自治組織，使其作用有效地發(fā)揮出來(lái)仍是高校學(xué)生工作中亟待研究的重要課題。

注 釋

①任維德.公共治理：內(nèi)涵 基礎(chǔ) 途徑[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004（11）

②劉杰.我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的公共治理研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2010

③韓玉志.現(xiàn)代大學(xué)管理：以美國(guó)大學(xué)學(xué)生滿意度調(diào)查為例[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2008

④舸昕.從哈弗到斯坦?！绹?guó)著名大學(xué)今夕縱橫談[M].北京：東方出版社，1999：182

⑤刊登于2005年9月1日“復(fù)旦?？卑倌晷c?？?/p>

⑥李榮華.論“無(wú)為而治”的高校學(xué)生管理[J].求實(shí)，2009（S1）

參考文獻(xiàn)

[1]趙軍山.大學(xué)生維權(quán)誤區(qū)與對(duì)策探析[J].石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（3）

篇6

《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》指出北京的核心功能，即北京作為首都所承擔(dān)的全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能。通過(guò)實(shí)施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。海淀區(qū)做為全國(guó)名校的聚集區(qū)、中關(guān)村和北京市的核心區(qū)，已經(jīng)具備首都核心功能和實(shí)現(xiàn)人文北京、科技北京戰(zhàn)略，亟需提升綠色北京戰(zhàn)略以更好的服務(wù)首都核心功能。如何達(dá)到城鄉(xiāng)增綠，可以通過(guò)拆建還綠，也可以通過(guò)耕地轉(zhuǎn)換增綠。文章以耕地轉(zhuǎn)換增綠為切入點(diǎn)，以有別于傳統(tǒng)的“耕地?cái)?shù)量”管理思維，提出“耕地質(zhì)量和生態(tài)”管理并行的思路。在此指導(dǎo)下分析海淀區(qū)耕地資源現(xiàn)狀，耕地管理中存在的問(wèn)題，并對(duì)地方政府應(yīng)“保多少耕地（耕地保有量）”這一核心問(wèn)題展開(kāi)探討，以期為海淀區(qū)政府服務(wù)首都核心功能的耕地管理決策提供參考。

一、 耕地資源的現(xiàn)狀

1. 數(shù)量較少，質(zhì)量不高。2014年海淀區(qū)耕地面積為2 042公頃，僅占農(nóng)用地面積17 146公頃的11.91%，土地面積43 076公頃的4.74%，數(shù)量少。其中旱地1 034公頃，占耕地總量的50.64%；水澆地718公頃和水田290公頃，占耕地總量的49.36%，優(yōu)質(zhì)耕地占耕地總量不到一半，質(zhì)量較差。

2. 空間分布不均衡，北部多南部少。耕地主要集中于北部地區(qū)的上莊鎮(zhèn)，面積為961公頃，占耕地總面積的47.06%；其次為西北旺鎮(zhèn)和蘇家坨鎮(zhèn)，面積分別為483公頃和466公頃，分別占耕地總面積的23.65%和22.82%；南部地區(qū)僅有25公頃，只占耕地總面積的1.22%。

3. 增減失衡，占多補(bǔ)少。2009年～2014年，海淀區(qū)耕地共減少499公頃。其中建設(shè)占用耕地383公頃，占耕地減少總量的76.55%；農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地117公頃，占耕地減少總量的23.45%。

同時(shí)，耕地共增加12.94公頃。其中農(nóng)用地調(diào)整、整理增加耕地10.19公頃，占耕地增加總量的78.76%；建設(shè)用地復(fù)墾增加耕地2.74公頃，占耕地增加總量的21.20%；未利用地開(kāi)發(fā)增加耕地0.01公頃，占耕地增加總量的0.05%。

4. 管理科學(xué)，年際變化趨緩。海淀區(qū)通過(guò)設(shè)置土地用途管制分區(qū)，建立耕地保護(hù)基金，簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書(shū)，創(chuàng)新土地整治功能單元規(guī)劃實(shí)施機(jī)制等，達(dá)到科學(xué)管理耕地的目標(biāo)。2014年耕地面積為2 042公頃，異區(qū)代保33公頃，總面積為2 075公頃，完成了2020年耕地保有量不低于2 067公頃的規(guī)劃目標(biāo)。

2009年～2014年，海淀區(qū)耕地凈減少486公頃，減少比重為19.22%，幅度較大。但從耕地減少趨勢(shì)上看：逐漸減緩，耕地管理成效逐漸顯現(xiàn)。

二、 耕地管理存在的問(wèn)題

1. 原有的耕地保護(hù)思維難以適應(yīng)新形勢(shì)變化要求，急需轉(zhuǎn)變。著眼于京津冀協(xié)同發(fā)展，海淀區(qū)由“承載首都核心功能的重要區(qū)域，具有全國(guó)影響力的科技創(chuàng)新中心，體現(xiàn)國(guó)家形象和風(fēng)貌的歷史文化區(qū)，首都和諧宜居的生態(tài)文明區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境優(yōu)美、和諧宜居的首都功能核心區(qū)和科技創(chuàng)新中心核心區(qū)”。新功能定位為海淀區(qū)土地利用管理指明了方向，原有的耕地管理思維難以適應(yīng)新形勢(shì)變化要求，應(yīng)由原來(lái)注重“耕地?cái)?shù)量管理”轉(zhuǎn)向“耕地質(zhì)量和生態(tài)管理”并重，即把質(zhì)量高的耕地應(yīng)保盡保，把質(zhì)量低的耕地轉(zhuǎn)變成生態(tài)用地，實(shí)現(xiàn)“耕地明顯減少、生態(tài)用地顯著增加”的耕地保護(hù)新思維。

2. 純耕地?cái)?shù)量少，耕地保護(hù)壓力進(jìn)一步加大。規(guī)劃到2020年，海淀區(qū)耕地保有量不低于2 067公頃，從政府管理的數(shù)據(jù)看實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)目標(biāo)。但根據(jù)海淀區(qū)地籍詳查數(shù)據(jù)，2014年現(xiàn)狀耕地中含可調(diào)整農(nóng)用地1 198公頃，占耕地總規(guī)模的58.67%；含平原造林283公頃，占耕地總規(guī)模的13.86%；實(shí)地純耕地僅有561公頃，僅占F狀耕地的27.47，與規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，耕地保護(hù)壓力加大。

3. 后備耕地資源匱乏，耕地補(bǔ)充后繼無(wú)力。耕地后備資源嚴(yán)重不足。2014年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的未利用地面積642.77公頃，占土地總面積的1.49%，其中89.93%為河流水面和湖泊水面（總面積578.03公頃），只有10.07%為裸地和其他草地（總面積64.74公頃）。即使不考慮土地質(zhì)量因素和土地轉(zhuǎn)換的可行性，把裸地和其他草地全部開(kāi)墾為耕地，最多也只能補(bǔ)充耕地64.74公頃，占2014年耕地面積的3.17%，對(duì)耕地?cái)?shù)量的補(bǔ)充十分有限。

4. 水資源承載力相對(duì)不足，耕地保有量與水資源可保數(shù)量不匹配。

海淀區(qū)農(nóng)田灌溉定額在7 500m3/公頃～10 050m3/公頃，如按耕地保護(hù)目標(biāo)，則農(nóng)業(yè)需水量須達(dá)到1 545萬(wàn)m3～2 070萬(wàn)m3，而近年海淀區(qū)年均農(nóng)業(yè)用水僅為381萬(wàn)m3，水資源承載力相對(duì)不足。在100%用水保證率下，以現(xiàn)有的水資源供給量測(cè)算，估算可保耕地?cái)?shù)量為593公頃。

三、 耕地管理的新思路

1. 以耕地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為依據(jù)，按用地供給對(duì)現(xiàn)狀耕地進(jìn)行核減。以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，結(jié)合海淀區(qū)耕地詳查和遙感影像判讀修正數(shù)據(jù)，對(duì)2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行現(xiàn)勢(shì)性修正，確定耕地保有量。采用線性求和法，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)軟件中的空間分析來(lái)提取所需要的數(shù)據(jù)。公式為：

Sf=S0-Sm-Sn （1？燮m？燮10，n？叟1）

其中，Sf為規(guī)劃年耕地面積，S0為2014年耕地?cái)?shù)量，S為土地規(guī)劃二級(jí)分類中的地類面積，m為二級(jí)分類數(shù)，n為其他需要騰退的耕地?cái)?shù)量。

對(duì)公式展開(kāi)為：

耕地保有量=2014年耕地面積-核查非耕地面積（園地、其他農(nóng)用地等）-平原造林面積-規(guī)劃占用面積（建設(shè)將騰退耕地面積+土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾可補(bǔ)充耕地面積-建設(shè)將占用面積）-重點(diǎn)水源保護(hù)地需騰退面積-地質(zhì)敏感區(qū)需騰退面積。

運(yùn)用ARCGIS空間疊加、統(tǒng)計(jì)等方法，對(duì)2014年土地利用矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)變換（北京坐標(biāo)變換成西安1980坐標(biāo)），然后擦除2014年地籍詳查中的林地、園地、設(shè)施農(nóng)用地等占用的非耕地面積，再核減市級(jí)平原造林面積、核減位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的面積。

因海淀區(qū)沒(méi)有耕地位于地質(zhì)敏感區(qū)，因此此項(xiàng)核減為0。對(duì)京密引水渠矢量圖進(jìn)行緩沖區(qū)分析（半徑100m），核減位于緩沖區(qū)內(nèi)的耕地面積（結(jié)果顯示核減數(shù)為0），得到規(guī)劃目標(biāo)年耕地面積為419公頃，如表1所示。

2. 以耕地變化數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)未來(lái)耕地進(jìn)行預(yù)測(cè)。以歷年耕地變化數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用趨勢(shì)外推法，結(jié)合歷年建設(shè)用地占耕數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)未來(lái)耕地?cái)?shù)量。趨勢(shì)外推法是根據(jù)過(guò)去和現(xiàn)在的耕地面積變化趨勢(shì)來(lái)推斷未來(lái)耕地變化的方法，常用的方法有時(shí)間序列預(yù)測(cè)法、移動(dòng)平均法、平均增長(zhǎng)法。

（1）時(shí)間序列預(yù)測(cè)法。也稱歷史引伸預(yù)測(cè)法，是一種歷史資料延伸預(yù)測(cè)。是以時(shí)間數(shù)列所能反映的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)展過(guò)程和規(guī)律性，進(jìn)行引伸外推，預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)的方法。公式為：

Y（t）=a+b×f（t）

其中，Y為耕地?cái)?shù)量，a為常數(shù)項(xiàng)，b為待定系數(shù)，f（t）為耕地隨時(shí)間變化的函數(shù)。

對(duì)2009年～2014年耕地?cái)?shù)據(jù)采用時(shí)間序列預(yù)測(cè)法計(jì)算（表2），得到：

y=-80.229x+2 450.5（R2=0.68）

（2）移動(dòng)平均法。根據(jù)時(shí)間序列，逐項(xiàng)推移，依次計(jì)算包含一定項(xiàng)數(shù)的序時(shí)平均數(shù)，以此進(jìn)行預(yù)測(cè)的方法。它能有效地消除預(yù)測(cè)中的隨機(jī)波動(dòng)，特別適用于近期預(yù)測(cè)。

根據(jù)預(yù)測(cè)時(shí)使用的各元素的權(quán)重不同，可以分為簡(jiǎn)單移動(dòng)平均法和加權(quán)移動(dòng)平均法（表2）。簡(jiǎn)單移動(dòng)平均法公式為：

Y（t）=（S（t-1）+S（t-2）+…+S（t-n））/n

其中，Y為耕地?cái)?shù)量，n為移動(dòng)平均的時(shí)期個(gè)數(shù)，（t-1）為前一個(gè)時(shí)期數(shù)，S為耕地面積。

加權(quán)移動(dòng)平均法公式為：

Y（t）=（W1×S（t-1）+W2×S（t-2）+…+Wn×S（t-n））/n

其中，W為權(quán)重，其他參數(shù)含義與移動(dòng)平均法相同。

（3）平均增長(zhǎng)法。是根據(jù)變量以往數(shù)據(jù)的變化來(lái)推斷未來(lái)變量值的方法。其公式為：

Y（t）=Y0+（Yp-Y0）/P×t

其中，Y為耕地?cái)?shù)量，P，t為時(shí)期個(gè)數(shù)，Y0為基期耕地?cái)?shù)量。

對(duì)2009年～2014年耕地?cái)?shù)據(jù)采用多項(xiàng)式函數(shù)擬合法計(jì)算（表2），得到：

y=2 528+（2 024-2 528）/6*12

3. 以水資源數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源作為關(guān)鍵障礙因子預(yù)測(cè)耕地保有量。借助“木桶理論”思想，以近幾年海淀區(qū)農(nóng)業(yè)用水量、農(nóng)田灌溉定額等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，采用“以水定田”法來(lái)推算耕地保有量。

以農(nóng)業(yè)用水量與農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額的比值來(lái)測(cè)算耕地面積。

Sf=Wf/Ia

其中，Sf為規(guī)劃年耕地面積，W為農(nóng)業(yè)用水量，Ia為農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額。

農(nóng)業(yè)用水量采用海淀區(qū)水務(wù)局2009年～2013年數(shù)據(jù)的均值求取（表3），公式為：

Wf=Wi/n （i=1，2，…，5）

其中，W為農(nóng)業(yè)用水量。得到農(nóng)業(yè)用水量為397萬(wàn)m3。

農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額（表4），根據(jù)海淀區(qū)實(shí)際情況，選取水稻、冬小麥和露地菜三種主要農(nóng)作物，以渠道襯砌和管灌為主要灌溉方式，一年輪作一茬水稻和冬小麥，全年種植露地菜為標(biāo)準(zhǔn)，求取農(nóng)作物平均節(jié)水灌溉定額。公式為：

I=Ia=（Ii/n+Ii）/（i+t） （i=2，t=1，a=2）

其中，I為農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額，a為土壤類型，Ia為不同土壤類型下農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額平均值，Ii為水稻、冬小麥節(jié)水灌溉定額，It為露地菜節(jié)水灌溉定額。

根據(jù)海淀區(qū)水資源狀況、北京市主要農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額以及耕地面積計(jì)算公式，得到75%水源保證率下的耕地面積為790公頃。為了做到應(yīng)灌盡灌，100%保證耕地用水量，則只能保593公頃耕地（表5）。

四、 結(jié)論

根據(jù)耕地保有量管制測(cè)算思路與方法不同，得出高、中、低三個(gè)方案（表6）。

1. 低方案從政府用地現(xiàn)實(shí)供給出發(fā)，以2014年質(zhì)量高的純耕地?cái)?shù)量作為耕地保有量。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)是正視現(xiàn)實(shí)用地情況，照顧了地方政府用地利益；缺點(diǎn)是當(dāng)耕地資源緊缺時(shí)，地方政府為了減少耕地保護(hù)壓力，有通過(guò)減少耕地?cái)?shù)量降低耕地管制動(dòng)力。

2. 中方案從水資源約束視角，以保證海淀區(qū)100%供水量的耕地?cái)?shù)量作為耕地保有量。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)是客觀認(rèn)識(shí)自然條件特別是水資源條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的硬約束，為政府究竟保多少耕地適當(dāng)提供了客觀標(biāo)尺；缺點(diǎn)是水資源充沛的地方，耕地保護(hù)的責(zé)任更大，但恰恰也有利于工業(yè)生產(chǎn)，造成流失比較利益高的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。

3. 高方案從政府用地實(shí)際需求角度，以趨勢(shì)外推法中的三種方法測(cè)算的耕地面積平均值作為耕地保有量。這個(gè)方案的優(yōu)點(diǎn)是完全借助計(jì)算機(jī)運(yùn)算實(shí)現(xiàn)，客觀且無(wú)人為因素干擾；缺點(diǎn)是運(yùn)算結(jié)果受模型精度和特點(diǎn)決定，可能與現(xiàn)實(shí)有較大出入。

鑒于北京市耕地資源緊張，海淀區(qū)政府有降低耕地保護(hù)壓力的現(xiàn)實(shí)需求，所以低方案已經(jīng)反映了地方政府意志，耕地保有量將高于低方案；高方案因模型精度問(wèn)題及不受人為因素?cái)_動(dòng)，不能完全反映地方政府意志；中方案符合北方水資源較匱乏現(xiàn)實(shí)，為地方政府耕地保護(hù)責(zé)任提供了較客觀評(píng)價(jià)尺度，建議以600公頃左右做為地方政府的耕地保護(hù)義務(wù)量（耕地保有量）。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

作者簡(jiǎn)介：陳建國(guó)（1957-），男，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生，主要從事工程項(xiàng)目管理、建筑經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)建設(shè)研究，（E-mail）。

摘要：課程體系決定教學(xué)內(nèi)容，直接關(guān)系著學(xué)生知識(shí)、能力、素質(zhì)的全面發(fā)展，對(duì)高等院校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，提升辦學(xué)水平，打造辦學(xué)特色具有極其重要的作用和影響。文章針對(duì)國(guó)內(nèi)高校課程體系邏輯結(jié)構(gòu)不清，課程內(nèi)容交叉重復(fù)等問(wèn)題，以同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)為例，從專業(yè)課程體系頂層戰(zhàn)略層面，以核心知識(shí)和能力為基礎(chǔ)，梳理了各專業(yè)課程之間的邏輯關(guān)系，提出并構(gòu)建了以工程項(xiàng)目管理為主線，以建設(shè)項(xiàng)目全壽命管理、建筑經(jīng)濟(jì)與管理為擴(kuò)展線的專業(yè)課程教學(xué)體系。

關(guān)鍵詞：課程體系；專業(yè)教學(xué)；工程管理；核心知識(shí)和能力

中圖分類號(hào)：G642.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-2909（2014）01-0041-05

課程體系是指為培養(yǎng)人才所確立的目標(biāo)以及依據(jù)這些目標(biāo)所選擇并加以組織的課程內(nèi)容、教學(xué)活動(dòng)的系統(tǒng)。課程體系是實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)， 提高人才素質(zhì)的核心， 是形成人才知識(shí)、能力和素質(zhì)結(jié)構(gòu)的要素。課程體系的建設(shè)和改革是教學(xué)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)， 是培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才的關(guān)鍵。優(yōu)化課程體系對(duì)高等院校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升辦學(xué)水平、鑄造辦學(xué)特色以及推動(dòng)學(xué)校的各項(xiàng)改革發(fā)展都具有重要的地位和作用[1]。

工程管理專業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的專業(yè)，在過(guò)去的十幾年里，經(jīng)過(guò)教育部、高等學(xué)校工程管理學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)及眾多院校的探索和努力，工程管理專業(yè)教育取得了很大的進(jìn)步，并初步形成了一定的教學(xué)體系。但是，面對(duì)新的形勢(shì)、要求和挑戰(zhàn)，工程管理專業(yè)教學(xué)體系還存在一些問(wèn)題。胡文發(fā)（2007）認(rèn)為，國(guó)內(nèi)工程管理專業(yè)長(zhǎng)期沿用計(jì)劃體制的教材和課程設(shè)置，不適應(yīng)市場(chǎng)需求的前瞻性，課程設(shè)置缺乏創(chuàng)新[2]。金長(zhǎng)宏（2005）認(rèn)為，工程管理專業(yè)的專業(yè)定位、課程體系、教學(xué)大綱編寫(xiě)等方面有待改進(jìn)[3]。楊建偉（2008）等認(rèn)為，工程管理專業(yè)教育還處于摸索前進(jìn)階段，存在專業(yè)方向不明確，課程設(shè)置不合理，教學(xué)內(nèi)容與實(shí)踐脫節(jié)等問(wèn)題[4]。因此，在新的形勢(shì)和環(huán)境下，完善工程管理專業(yè)教學(xué)體系，是國(guó)家發(fā)展的需要，也是工程管理專業(yè)自身建設(shè)的必然要求。

文章對(duì)專業(yè)課程體系的研究以工程管理專業(yè)為例，在對(duì)其課程體系現(xiàn)狀分析和現(xiàn)有研究回顧的基礎(chǔ)上，從專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)、自身辦學(xué)條件和工程過(guò)程實(shí)際出發(fā)，探索基于核心知識(shí)和能力的工程管理專業(yè)課程體系及其設(shè)計(jì)方法，為高校專業(yè)課程體系的構(gòu)建提供參考與借鑒。 一、 工程管理專業(yè)課程體系現(xiàn)狀分析

1999年工程管理學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)制定了高校《工程管理專業(yè)培養(yǎng)方案》，采用基礎(chǔ)課程+專業(yè)平臺(tái)課程+專業(yè)方向課程的教學(xué)體系（圖1）[5]。

圖1 工程管理專業(yè)課程體系圖

但是，作為一個(gè)綜合性專業(yè)，工程管理專業(yè)目前所包含的專業(yè)方向較多，開(kāi)設(shè)院校的專業(yè)背景也不相同，因此，工程管理專業(yè)課程體系特別是課程結(jié)構(gòu)還處在不斷完善和探索之中[6]。目前工程管理專業(yè)教學(xué)體系存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）課程體系的定位缺乏核心特色。由于工程管理專業(yè)需要融合多學(xué)科的成果，既需要工程技術(shù)背景，又要求管理、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科知識(shí)，造成學(xué)生的知識(shí)普遍“雜而不精”。（2）課程體系的內(nèi)容松散，結(jié)構(gòu)生硬。部分課程類型設(shè)置、性質(zhì)劃分和學(xué)時(shí)安排不夠合理。課程設(shè)置邏輯關(guān)系不明確，前后順序銜接處理不當(dāng)，部分課程內(nèi)容重復(fù)交叉較多[7-8]。此外，實(shí)踐教學(xué)體系有待整合與完善，部分學(xué)校實(shí)踐教學(xué)學(xué)分占總學(xué)分的比例偏低，實(shí)踐環(huán)節(jié)構(gòu)成不合理[9]。

通過(guò)同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)課程體系分析和國(guó)內(nèi)外高校對(duì)比發(fā)現(xiàn)，學(xué)校在專業(yè)課程設(shè)置方面還存在一些需要改進(jìn)的地方。如課程設(shè)置的系統(tǒng)性和整體性不夠強(qiáng)，課程內(nèi)容銜接不合理，部分課程存在知識(shí)點(diǎn)重復(fù)等問(wèn)題。

因此，工程管理專業(yè)課程體系的問(wèn)題不容忽視。要解決好這些問(wèn)題，需要根據(jù)課程體系設(shè)計(jì)的理論和方法，做好專業(yè)課程體系頂層戰(zhàn)略分析與設(shè)計(jì)。

二、 課程體系設(shè)計(jì)的基本理論和方法

專業(yè)教學(xué)課程體系是指一個(gè)專業(yè)所設(shè)置的課程相互間的分工與配合，是教學(xué)體系的主體部分[10]，是教學(xué)目標(biāo)的具體體現(xiàn)。課程體系設(shè)計(jì)要圍繞專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)要求進(jìn)行，為學(xué)生建立完整的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)服務(wù)。

課程體系的構(gòu)建是教學(xué)管理工作的重點(diǎn)，也是新時(shí)期教學(xué)改革的關(guān)鍵，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)各自專業(yè)的課程體系設(shè)計(jì)從不同的層次和角度展開(kāi)了一系列的研究和探索。從戰(zhàn)略層面，劉降斌和李丞北（2010）認(rèn)為，高等學(xué)校課程體系設(shè)計(jì)是一項(xiàng)由理論到實(shí)踐的復(fù)雜工作，應(yīng)遵循以下基本原則：以人為本，注重整體功能；強(qiáng)化通識(shí)教育，拓寬基礎(chǔ)；優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出素質(zhì)課程；注重統(tǒng)合思維培養(yǎng)，設(shè)置課題中心課程；確立國(guó)際意識(shí)，開(kāi)設(shè)國(guó)際性課程[11]。徐幼林（2008）、鄭力（2008）提出了高等學(xué)校課程體系及其內(nèi)容的柔性化設(shè)計(jì)思想，認(rèn)為專業(yè)課程體系內(nèi)容上應(yīng)該實(shí)時(shí)更新、與時(shí)俱進(jìn)，教學(xué)安排上應(yīng)彈性化[12-13]。胡弼成（2007）則總結(jié)了高等學(xué)校課程體系呈現(xiàn)的三種形態(tài)：樹(shù)狀形態(tài)、板塊形態(tài)和球體形態(tài)，為高校專業(yè)課程設(shè)計(jì)提供參考[14]。

課程體系的“逆向設(shè)計(jì)”模式由美國(guó)著名課程與教育專家格蘭特提出，是在明確人才培養(yǎng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行課程體系的應(yīng)用技能設(shè)計(jì)，整個(gè)設(shè)計(jì)過(guò)程分為：確定能力目標(biāo)，確定如何證明學(xué)生實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，具體的實(shí)施[15]。該理論在美國(guó)中小學(xué)及大學(xué)本科教育課程體系設(shè)計(jì)中廣泛應(yīng)用[16]。

ACCP是印度Aptech公司推出的培養(yǎng)軟件人才的課程體系，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)實(shí)踐能力，突出項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)積累[17]。王庭之（2010）基于ACCP（Aptech Certified Computer Professional）課程理念，提出以市場(chǎng)需求為出發(fā)點(diǎn)、以項(xiàng)目為主線，采取“逆向設(shè)計(jì)”思路的“項(xiàng)目帶動(dòng)式”課程體系新模式[18]。倪貴林（2011）利用“訂單式”培養(yǎng)模式，構(gòu)建了專業(yè)課程體系[19]?！坝唵问健笔前雌髽I(yè)要求“量身定做”人才培養(yǎng)目標(biāo)，設(shè)計(jì)相應(yīng)課程體系的培養(yǎng)模式。孫根年提出了課程體系優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模式，論述了從“課程體系課程群主干課程”實(shí)現(xiàn)課程體系的遞階控制及三級(jí)優(yōu)化思路[20]。

圖2 基于核心知識(shí)和能力的工程管理專業(yè)課程體系

以上理論和方法共同點(diǎn)在于從培養(yǎng)目標(biāo)出發(fā)，分析學(xué)生應(yīng)該掌握的知識(shí)和具備的能力，以此為基礎(chǔ)展開(kāi)專業(yè)課程體系的設(shè)計(jì)。工程管理專業(yè)的課程體系設(shè)計(jì)也必然從專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和社會(huì)需求出發(fā)，但相比其他專業(yè)，工程管理的專業(yè)知識(shí)更加龐雜。所以，課程體系的設(shè)計(jì)還必須對(duì)眾多專業(yè)課程之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理，形成清晰的教學(xué)線，緊扣核心知識(shí)和能力展開(kāi)，才能在有限的學(xué)時(shí)內(nèi)完成教學(xué)培養(yǎng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)。因此，筆者提出了基于核心知識(shí)和能力的工程管理專業(yè)課程體系設(shè)計(jì)方法。如圖2所示，以專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合自身辦學(xué)實(shí)際與開(kāi)設(shè)課程及工程過(guò)程，采用“逆向設(shè)計(jì)”思路，分析核心能力、課程邏輯關(guān)系和核心任務(wù)，形成專業(yè)教學(xué)線，然后分別研究每條教學(xué)線的核心知識(shí)與能力，根據(jù)需要分別設(shè)置專業(yè)課程和實(shí)踐環(huán)節(jié)，構(gòu)建工程管理專業(yè)的課程教學(xué)體系。

三、同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)課程體系分析及構(gòu)建

考慮產(chǎn)業(yè)的用人需求，結(jié)合同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)的辦學(xué)歷史、特征和實(shí)際條件，將工程管理專業(yè)課程體系按專業(yè)方向和工作性質(zhì)分為兩部分。以一條核心主線、兩條擴(kuò)展線，探討工程管理專業(yè)必須具備的核心知識(shí)和能力，以此設(shè)計(jì)專業(yè)課程教學(xué)大綱。

同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)課題體系的核心主線，是工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的項(xiàng)目管理（PM）教學(xué)核心線；擴(kuò)展線1是以工程項(xiàng)目管理課程族為基礎(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目全壽命管理（BLM）教學(xué)線，即向前向后拓展至項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理或設(shè)施管理（基于PM的DM或FM）；擴(kuò)展線2是以工程項(xiàng)目管理課程族和建設(shè)項(xiàng)目全壽命管理課程族為基礎(chǔ)，面向建筑業(yè)或建筑企業(yè)的建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線。

（一） 核心主線：工程項(xiàng)目管理（PM）教學(xué)

實(shí)施階段的工程項(xiàng)目管理是工程建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施階段的組織、管理以及協(xié)調(diào)的任務(wù)也是最為復(fù)雜和繁重的。因此，工程建設(shè)實(shí)施階段的工程項(xiàng)目管理教學(xué)也是整個(gè)工程管理專業(yè)教學(xué)的重點(diǎn)與核心。以下從核心任務(wù)、核心知識(shí)、核心能力、專業(yè)課及實(shí)踐環(huán)節(jié)五方面探討工程建設(shè)實(shí)施階段工程項(xiàng)目管理教學(xué)體系構(gòu)建。

核心任務(wù)方面，項(xiàng)目管理規(guī)劃、計(jì)劃和控制、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)建設(shè)、項(xiàng)目合同執(zhí)行，以及項(xiàng)目信息管理，貫穿于整個(gè)工程建設(shè)實(shí)施階段。另外，設(shè)計(jì)階段還包括對(duì)設(shè)計(jì)工作的管理；采購(gòu)階段還包括工程的承發(fā)包管理；工程施工階段還包括工程建設(shè)組織；工程驗(yàn)收移交階段還應(yīng)完成對(duì)項(xiàng)目的驗(yàn)收管理。

核心知識(shí)方面，工程項(xiàng)目管理理論、施工方法與技術(shù)以及工程建設(shè)法律法規(guī)等是整個(gè)工程建設(shè)實(shí)施階段都應(yīng)該具備和掌握的。另外，設(shè)計(jì)階段還需要建筑設(shè)計(jì)方案比選與優(yōu)化和設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等方面的知識(shí)；工程采購(gòu)階段還應(yīng)掌握項(xiàng)目采購(gòu)、工程合同管理、招投標(biāo)法律規(guī)范和國(guó)際工程采購(gòu)與管理等方面的知識(shí)；工程施工階段還要用到施工技術(shù)、施工組織設(shè)計(jì)與管理、項(xiàng)目實(shí)施的“三控制三管理二協(xié)調(diào)”、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)知識(shí)；工程驗(yàn)收和移交階段還應(yīng)掌握竣工檔案管理、驗(yàn)收管理、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)等的相關(guān)知識(shí)。

核心能力方面，項(xiàng)目管理規(guī)劃的編制與實(shí)施控制、設(shè)計(jì)與工程變更管理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析、法律規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、全過(guò)程信息管理、建設(shè)手續(xù)管理等貫穿整個(gè)工程建設(shè)實(shí)施階段。另外，設(shè)計(jì)階段還應(yīng)具備編制設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)和組織設(shè)計(jì)委托的能力；工程采購(gòu)階段還應(yīng)具備工程承發(fā)包模式設(shè)計(jì)，合同文本設(shè)計(jì)以及招投標(biāo)組織的能力；工程施工階段還應(yīng)具備進(jìn)度計(jì)劃的編制與控制、工程合同管理、成本控制以及安全管理的能力；工程驗(yàn)收移交階段還應(yīng)具備組織工程驗(yàn)收移交的能力。

對(duì)項(xiàng)目實(shí)施階段各個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)、知識(shí)，以及核心能力進(jìn)行了深入分析之后，針對(duì)性地設(shè)置以下課程：工程項(xiàng)目管理、項(xiàng)目采購(gòu)、工程造價(jià)管理、工程風(fēng)險(xiǎn)管理、工程合同管理、工程管理信息化、建設(shè)工程法律制度，以提供整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施階段的相關(guān)知識(shí)（圖3）。

圖3 項(xiàng)目管理教學(xué)核心主線

此外，針對(duì)各個(gè)課程教學(xué)環(huán)節(jié)，需要設(shè)置實(shí)踐環(huán)節(jié)。工程實(shí)習(xí)、工程造價(jià)管理課程設(shè)計(jì)、大型項(xiàng)目建設(shè)參觀、畢業(yè)實(shí)習(xí)、畢業(yè)論文的設(shè)置旨在培養(yǎng)學(xué)生在整個(gè)工程建設(shè)實(shí)施階段的實(shí)踐和動(dòng)手能力。針對(duì)設(shè)計(jì)階段的管理，還設(shè)置了測(cè)量實(shí)習(xí)和房屋建筑學(xué)課程設(shè)計(jì)。工程采購(gòu)階段還設(shè)置招投標(biāo)課程設(shè)計(jì)和工程法律體制講座，工程實(shí)施階段還設(shè)置了建筑結(jié)構(gòu)課程設(shè)計(jì)和施工組織課程設(shè)計(jì)。

（二） 擴(kuò)展線1：項(xiàng)目全壽命管理（BLM）教學(xué)主線

擴(kuò)展線1的建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期管理（BLM）教學(xué)主線，是在工程項(xiàng)目管理課程族基礎(chǔ)上的擴(kuò)展，即往前延伸的開(kāi)發(fā)管理（DM）和往后延伸的設(shè)施管理（FM）課程體系，是使學(xué)生進(jìn)一步掌握建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期管理，包括開(kāi)發(fā)管理和設(shè)施管理的基本理論和專門技能，畢業(yè)后可以從事建設(shè)項(xiàng)目前期的開(kāi)發(fā)管理，或項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)階段的設(shè)施管理工作（圖4）。

圖4 教學(xué)擴(kuò)展線1：項(xiàng)目全壽命管理教學(xué)主線

建設(shè)項(xiàng)目全壽命管理教學(xué)體系和課程族的設(shè)計(jì)，是在項(xiàng)目管理課程族的基礎(chǔ)上，增設(shè)開(kāi)發(fā)管理課程族和設(shè)施管理課程族。建設(shè)工程項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理和設(shè)施管理共有的核心理念是建設(shè)項(xiàng)目的生命周期管理與可持續(xù)發(fā)展，開(kāi)發(fā)管理的核心任務(wù)是項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目評(píng)價(jià)和決策，設(shè)施管理的核心任務(wù)是設(shè)施物業(yè)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)管理和增殖。

開(kāi)發(fā)管理和設(shè)施管理的核心知識(shí)為可持續(xù)建設(shè)。開(kāi)發(fā)管理的核心知識(shí)還有市場(chǎng)調(diào)研、項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目評(píng)估與決策、可行性研究和決策立項(xiàng)等，設(shè)施管理的核心知識(shí)還包括設(shè)施管理以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等。

開(kāi)發(fā)管理和設(shè)施管理共有的核心能力包括可持續(xù)建設(shè)管理。開(kāi)發(fā)管理的核心能力有市場(chǎng)定位與項(xiàng)目功能分析、項(xiàng)目策劃、評(píng)估與決策方法應(yīng)用、可行性研究組織、設(shè)施管理的核心能力是設(shè)施管理。

開(kāi)發(fā)管理和設(shè)施管理共有的專業(yè)課包括可持續(xù)建設(shè)、建設(shè)環(huán)境管理、財(cái)務(wù)管理等；開(kāi)發(fā)管理專業(yè)課程還包括建設(shè)工程項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目評(píng)估與決策、項(xiàng)目融資、工程經(jīng)濟(jì)學(xué)等；設(shè)施管理的專業(yè)課程有設(shè)施經(jīng)營(yíng)、物業(yè)管理、建筑維護(hù)維修（BS）等。

開(kāi)發(fā)管理的課程實(shí)踐環(huán)節(jié)包括工程調(diào)研、建筑市場(chǎng)調(diào)研、房地產(chǎn)項(xiàng)目可行性分析等，設(shè)施管理的課程實(shí)踐環(huán)節(jié)包括物業(yè)管理方案課程設(shè)計(jì)等。

（三）擴(kuò)展線2：建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線

建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線，是工程項(xiàng)目管理線和建設(shè)項(xiàng)目全壽命管理線的擴(kuò)展，是涉及建筑業(yè)管理、建筑企業(yè)管理等的課程體系，使學(xué)生進(jìn)一步掌握建筑業(yè)管理或建筑企業(yè)管理的基本理論和專門技能，畢業(yè)后可以從事建筑業(yè)行業(yè)管理，或建筑企業(yè)管理工作（圖5）。

建筑業(yè)管理的核心任務(wù)包括行業(yè)管理、行政管理；核心知識(shí)包括建筑經(jīng)濟(jì)原理、產(chǎn)業(yè)組織、建筑業(yè)管理體制、機(jī)制與法制等；核心能力包括行業(yè)組織與管理；專業(yè)課程包括建筑經(jīng)濟(jì)、國(guó)際建筑業(yè)管理體制、機(jī)制與法制的研究、建筑行業(yè)法律法規(guī)；實(shí)踐環(huán)節(jié)可安排建筑行業(yè)管理講座等。

建筑企業(yè)管理的核心任務(wù)是建筑企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理；核心知識(shí)包括企業(yè)管理、財(cái)務(wù)管理、企業(yè)戰(zhàn)略管理、人力資源管理；核心能力包括建筑企業(yè)管理與經(jīng)營(yíng)。專業(yè)課則有建筑企業(yè)管理、財(cái)務(wù)管理、企業(yè)戰(zhàn)略管理、人力資源管理等，實(shí)踐環(huán)節(jié)可安排會(huì)計(jì)大作業(yè)、企業(yè)管理講座等。

城市建設(shè)管理核心任務(wù)包括城市管理、城市運(yùn)營(yíng)；核心知識(shí)包括城市建筑規(guī)劃、城市土地規(guī)劃；核心能力包括城市建筑規(guī)劃、城市土地規(guī)劃。專業(yè)課包括城市管理、城市規(guī)劃原理、土地利用與經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理等，實(shí)踐環(huán)節(jié)可安排城市建設(shè)管理的講座等。

圖5 教學(xué)擴(kuò)展線2：建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線

不論是按照工程項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行分類還是按照行業(yè)特征進(jìn)行分類，這些課程都是工程管理專業(yè)需要開(kāi)設(shè)的。因?yàn)楣こ坦芾韺I(yè)培養(yǎng)的人才著眼于全局、全過(guò)程管理，所以，行業(yè)的宏觀知識(shí)和戰(zhàn)術(shù)層面的知識(shí)也不可缺乏，但要面面俱到是不可能的，應(yīng)該以此為努力的方向，有所側(cè)重。

基于上述專業(yè)教學(xué)體系與專業(yè)課程族群的深入分析，可以構(gòu)建工程管理專業(yè)教學(xué)和課程體系的整體架構(gòu)，如圖6所示。

圖6 同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)教學(xué)和課程體系整體架構(gòu) 四、結(jié)語(yǔ)

專業(yè)教學(xué)課程體系，作為教學(xué)管理工作開(kāi)展的指導(dǎo)和依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)的重要保證。文章從頂層戰(zhàn)略層面，以專業(yè)核心知識(shí)和能力為基礎(chǔ)，梳理工程管理專業(yè)課程之間的邏輯關(guān)系，提出了工程管理專業(yè)課程體系設(shè)計(jì)方法，并以同濟(jì)大學(xué)為例，構(gòu)建了以“一條核心主線、兩條擴(kuò)展線”為基本結(jié)構(gòu)的課程體系。但是，教學(xué)工作的開(kāi)展應(yīng)因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，隨著學(xué)科和社會(huì)需要的發(fā)展，需要更廣泛、更深入地研究和改進(jìn)，才能推進(jìn)工程管理專業(yè)教學(xué)的不斷前進(jìn)和發(fā)展。

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Curriculum system of construction management specialty in universities

and colleges based on core knowledge and competence

CHEN Jianguo， LIU Deyin， LI Xiuming， ZENG Dalin

篇8

    一、核心員工管理的3P模型

    在新世紀(jì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下,人力資源將成為推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素,是企業(yè)獲取利潤(rùn)的重要手段。企業(yè)的興衰成敗、實(shí)力強(qiáng)弱已不再取決于企業(yè)擁有的物資資本,而首先在于知識(shí)的擁有和創(chuàng)新能力,高素質(zhì)的員工和具有專業(yè)知識(shí)的人才將是一種戰(zhàn)略資源,將是企業(yè)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。因此企業(yè)的人力資源管理也將進(jìn)行理論上和模式上的創(chuàng)新,把企業(yè)的人力資源管理提到戰(zhàn)略地位上來(lái)考慮。而3P模型就是抓住了現(xiàn)代人力資源管理的核心理念和關(guān)鍵技術(shù),充分關(guān)注企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。所謂3P模型,即由職位評(píng)價(jià)系統(tǒng)、績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)和薪酬管理系統(tǒng)為核心內(nèi)容構(gòu)成的人力資源管理系統(tǒng)。

    職位評(píng)價(jià)系統(tǒng)、績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)與薪酬管理系統(tǒng)三者是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體。它們?nèi)叩挠袡C(jī)聯(lián)系,可以充分體現(xiàn)公正、合理、科學(xué)競(jìng)爭(zhēng)的原則,強(qiáng)調(diào)個(gè)人努力與團(tuán)結(jié)協(xié)作的統(tǒng)一性,工作報(bào)酬和工作獎(jiǎng)懲的統(tǒng)一性,員工個(gè)人命運(yùn)與公司命運(yùn)一體化,不強(qiáng)調(diào)資歷而看重現(xiàn)實(shí)的工作表現(xiàn),定量評(píng)價(jià)與定性分析相結(jié)合,業(yè)績(jī)考核與工資待遇、獎(jiǎng)懲相互依存,考核是人事決策的客觀依據(jù),待遇獎(jiǎng)懲是考核的結(jié)果。以此構(gòu)成一個(gè)完整清晰易于操作的人力資源管理系統(tǒng)。

    1.職位評(píng)價(jià)系統(tǒng)

    (1)工作分析

    工作分析是確立完成各項(xiàng)工作所需技能、責(zé)任和知識(shí)的系統(tǒng)工程,它是最基本的人力資源管理職能,也是一項(xiàng)基礎(chǔ)技術(shù),它的目的在于解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

    ①員工將完成什么樣的活動(dòng)?(What)

    ②工作將在什么時(shí)候完成?(When)

    ③工作將在哪里完成?(Where)

    ④員工如何完成此項(xiàng)工作?(How)

    ⑤為什么要完成此項(xiàng)工作?(Why)

    ⑥完成工作需要哪些條件?(Which)

    (2)建立工作說(shuō)明和工作規(guī)范

    根據(jù)工作分析中的有關(guān)信息,形成工作說(shuō)明和工作規(guī)范。它應(yīng)簡(jiǎn)要地說(shuō)明期望員工做些什么,還應(yīng)確切地指出員工應(yīng)該做什么,怎么做和在什么樣的情況下履行職責(zé),具體說(shuō),工作說(shuō)明是提供有關(guān)工作的任務(wù)、責(zé)任和職責(zé)的文件,而工作規(guī)范是一個(gè)人完成工作所必備的知識(shí)、技能和能力等基本素質(zhì)的文件。

    (3)工作評(píng)價(jià)

    工作評(píng)價(jià)是在工作說(shuō)明及工作規(guī)范的基礎(chǔ)上,決定一項(xiàng)工作與其他工作的相對(duì)價(jià)值的系統(tǒng)過(guò)程,它同時(shí)是經(jīng)濟(jì)報(bào)償系統(tǒng)的一部分,工作評(píng)價(jià)有以下作用。

    ①確認(rèn)組織的工作結(jié)構(gòu)。

    ②使工作間的聯(lián)系公平、有序。

    ③開(kāi)發(fā)一個(gè)工作價(jià)值的等級(jí)制度,據(jù)此建立工資支付結(jié)構(gòu)。

    ④在企業(yè)內(nèi)部的工作和工資方面取得一致。

    在不斷變化的工作環(huán)境中,一個(gè)適當(dāng)?shù)穆毼辉u(píng)價(jià)體系是至關(guān)重要的。工作分析資料的主要作用是在人力資源計(jì)劃方面,工作規(guī)范是招聘和選擇的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也是培訓(xùn)和開(kāi)發(fā)的依據(jù)。至于績(jī)效評(píng)價(jià),應(yīng)根據(jù)員工完成工作說(shuō)明中規(guī)定的職責(zé)的好壞進(jìn)行,這是評(píng)價(jià)公平的基準(zhǔn)。而工作評(píng)價(jià)又是決定報(bào)酬內(nèi)部公平的首要方法。此外,職位評(píng)價(jià)信息對(duì)員工的勞動(dòng)關(guān)系也很重要,當(dāng)考慮對(duì)員工進(jìn)行提升、調(diào)動(dòng)或降職的問(wèn)題時(shí),通過(guò)職位評(píng)價(jià)獲得的信息常能導(dǎo)致更為客觀的人力資源管理決策。

    2.績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)

    績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是定期考察和評(píng)價(jià)個(gè)人或小組工作業(yè)績(jī)的一種正式制度。實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)可能是人力資源管理領(lǐng)域里最棘手的任務(wù),創(chuàng)立一個(gè)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)制度應(yīng)該是人力資源管理中優(yōu)先考慮的事。

    評(píng)價(jià)系統(tǒng)的首要目的是提高業(yè)績(jī),一個(gè)設(shè)計(jì)和聯(lián)系都很合理的系統(tǒng),能夠有助于實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)和提高員工的業(yè)績(jī),并能提供一種對(duì)組織中人力資源優(yōu)劣勢(shì)的剖析以安排人力資源計(jì)劃?？?jī)效評(píng)價(jià)的等級(jí)也會(huì)有助于對(duì)招聘甄選的預(yù)測(cè),在確認(rèn)選擇測(cè)試中,對(duì)選擇測(cè)試可靠性的正確決策將取決于評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時(shí),一種評(píng)價(jià)制度還有助于確定員工培訓(xùn)和發(fā)展的需要作出判斷和選擇。尤為重要的是,績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為增加報(bào)酬提供了合理決策的基礎(chǔ),一個(gè)公正的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)也是加薪獎(jiǎng)勵(lì)公平化的保證。此外,績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)也可用于內(nèi)部員工關(guān)系的決策,比如動(dòng)力、降級(jí)、升職和調(diào)動(dòng)等方面的決策。

    3.薪酬管理系統(tǒng)

    薪酬管理系統(tǒng)是對(duì)企業(yè)工資水平、工資結(jié)構(gòu)、工資制度、工資形式、工資待遇的管理系統(tǒng),旨在監(jiān)督它們是否達(dá)到了組織與個(gè)人的目標(biāo)。由于工資管理中包含很多內(nèi)容,因此它是最困難和最具挑戰(zhàn)性的人力資源管理領(lǐng)域之一。

    工資管理系統(tǒng)的首要任務(wù)是報(bào)酬公平。企業(yè)吸引、激勵(lì)和留住有能力的員工,在很大程度上是通過(guò)企業(yè)的報(bào)酬機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。報(bào)酬必須對(duì)所有相關(guān)方面公正實(shí)施,而且應(yīng)該讓人感覺(jué)到是公平的。根據(jù)員工關(guān)系的特點(diǎn),內(nèi)部薪酬公平可能更重要,而工作評(píng)價(jià)是內(nèi)部公平首要的方法。但是企業(yè)為了保持持續(xù)發(fā)展的能力,就要在勞動(dòng)力市場(chǎng)上提出有競(jìng)爭(zhēng)力的工資水平,就必須始終對(duì)外部公平加以重點(diǎn)考慮。如何處理好既吸引人才又降低成本這對(duì)矛盾,是工資管理系統(tǒng)的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

    二、核心員工系統(tǒng)化管理

    1.關(guān)鍵員工隊(duì)伍的規(guī)劃

    分析、明確哪些是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的、最重要的核心人員,要對(duì)員工隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)任職素質(zhì)進(jìn)行大“盤點(diǎn)”,關(guān)鍵員工的培養(yǎng)重點(diǎn)在于后備隊(duì)伍的培養(yǎng)。關(guān)鍵員工的保留有兩點(diǎn):人的保留與人所擁有的資源的保留。

    業(yè)務(wù)戰(zhàn)略決定了組織所需的人力資源,配合企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)策略,分析、明確哪些是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的、最重要的核心人員,是進(jìn)行規(guī)劃的第一步;接下來(lái)要對(duì)員工隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)任職素質(zhì)進(jìn)行大“盤點(diǎn)”;同時(shí)要分析外部人力市場(chǎng)的變化趨勢(shì)及內(nèi)部員工流失率情況,預(yù)測(cè)關(guān)鍵員工隊(duì)伍未來(lái)的發(fā)展變化與業(yè)務(wù)發(fā)展的匹配情況;綜合上述所有因素,則可以對(duì)關(guān)鍵員工進(jìn)行整體、系統(tǒng)的戰(zhàn)略性規(guī)劃,從而為關(guān)鍵員工的有效管理奠定良好基礎(chǔ)

    2.關(guān)鍵員工隊(duì)伍的建立

    關(guān)鍵員工隊(duì)伍的建立包括三個(gè)主要環(huán)節(jié):吸引、培養(yǎng)和保留。

    吸引首先要分析關(guān)鍵人才的來(lái)源,比如地域性:是在本地人力市場(chǎng)招募、或是全國(guó)甚至國(guó)際市場(chǎng)尋找;比如行業(yè)性:是從同行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)挖“墻角”,或是尋找其他行業(yè)的“他山之石”等,并以此為基礎(chǔ)制訂相應(yīng)的招聘方案。另外結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和企業(yè)現(xiàn)實(shí)條件制定關(guān)鍵人才策略,比如是以培養(yǎng)應(yīng)屆生為主,或是通過(guò)購(gòu)并整合人才資源等。

    關(guān)鍵員工的培養(yǎng)重點(diǎn)在于后備隊(duì)伍的培養(yǎng)。關(guān)鍵員工的梯隊(duì)建設(shè)是保證關(guān)鍵員工隊(duì)伍健康穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。要選拔認(rèn)同企業(yè)價(jià)值取向、素質(zhì)高、有潛力的后備人員,有計(jì)劃地給予重點(diǎn)培養(yǎng),逐步形成關(guān)鍵員工隊(duì)伍的階梯式構(gòu)成,從而持續(xù)有效地支持組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    關(guān)鍵員工的保留有兩點(diǎn):人的保留與人所擁有的資源的保留。留人主要是留“心”,創(chuàng)造良好和諧的企業(yè)文化氛圍,追求組織與個(gè)人的共贏,是留“心”的根本。而如何把個(gè)人優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)優(yōu)勢(shì)則是保留關(guān)鍵員工的重點(diǎn)工作,比如骨干人員所擁有的核心技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)積累、個(gè)人聲譽(yù)、客戶關(guān)系等,這些資源常因人才流失帶給組織很大的損失。加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)是轉(zhuǎn)化個(gè)人優(yōu)勢(shì)的有效方法之一,團(tuán)隊(duì)使個(gè)人的作用有限,團(tuán)隊(duì)內(nèi)資源共享,從而分散和降低了組織對(duì)個(gè)人的依賴性。另外一個(gè)有效方法是加強(qiáng)制度化的規(guī)范管理,通過(guò)制度把個(gè)人所擁有的資源記錄、整理、分享并保存,從而變成企業(yè)的資源和優(yōu)勢(shì)。

    3.關(guān)鍵員工隊(duì)伍的激勵(lì)

    對(duì)關(guān)鍵員工的薪酬管理重點(diǎn)要考慮中長(zhǎng)期薪酬方案。關(guān)鍵員工隊(duì)伍的開(kāi)發(fā)重點(diǎn)在于素質(zhì)開(kāi)發(fā),高素質(zhì)是高績(jī)效的基本前提。

    關(guān)鍵員工是企業(yè)業(yè)績(jī)的主要?jiǎng)?chuàng)造者,如何有效激發(fā)關(guān)鍵員工的斗志、激勵(lì)他們保持最佳績(jī)效,是關(guān)系到企業(yè)能否實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵所在。這里主要從兩個(gè)方面入手:即關(guān)鍵員工的績(jī)效管理和薪酬管理。關(guān)鍵員工的績(jī)效管理是戰(zhàn)略性的績(jī)效管理。通過(guò)分析實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵成功因素,我們可以確定企業(yè)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo),并由此確定關(guān)鍵員工的牽引性績(jī)效指標(biāo),從而把關(guān)鍵員工的主要活動(dòng)和企業(yè)戰(zhàn)略緊密結(jié)合,保證關(guān)鍵員工的績(jī)效貢獻(xiàn)直接支持企業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

    員工付出勞動(dòng)得到的回報(bào)包括經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)性兩種,從時(shí)間上又有短期、中期和長(zhǎng)期之分。關(guān)鍵員工是企業(yè)不可或缺的重要構(gòu)成,有時(shí)甚至決定企業(yè)生死存亡,這種“唇亡齒寒”的依存關(guān)系,決定了對(duì)關(guān)鍵員工的薪酬管理要重點(diǎn)考慮中長(zhǎng)期薪酬方案。現(xiàn)在很多公司實(shí)施員工持股計(jì)劃和期權(quán)計(jì)劃正是基于這種考慮。

    4.關(guān)鍵員工隊(duì)伍的開(kāi)發(fā)

    關(guān)鍵員工隊(duì)伍的開(kāi)發(fā)重點(diǎn)在于素質(zhì)開(kāi)發(fā),高素質(zhì)是高績(jī)效的基本前提。企業(yè)能否保持穩(wěn)定健康的發(fā)展,關(guān)鍵要看骨干人員的素質(zhì)是否能夠滿足企業(yè)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展的需要。圍繞素質(zhì)管理制訂關(guān)鍵員工的培訓(xùn)計(jì)劃和發(fā)展計(jì)劃,一方面配合企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃,同時(shí)結(jié)合個(gè)人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃,形成共同發(fā)展、共同成長(zhǎng)的“伙伴關(guān)系”,這是關(guān)鍵員工管理的最佳境界。

    三、核心員工個(gè)性化管理

篇9

一、企業(yè)核心員工的特征

核心員工是企業(yè)中擁有專門技術(shù)、掌握核心業(yè)務(wù)、控制關(guān)鍵資源、對(duì)企業(yè)會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的員工；是高價(jià)值員工中擁有構(gòu)成企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力源泉的關(guān)鍵技能的員工。企業(yè)核心員工具有以下基本特征：

1.具有較高的知識(shí)和技能。企業(yè)核心員工知識(shí)面廣，社會(huì)閱歷豐富，因而對(duì)事物具有較強(qiáng)的判斷能力，有主見(jiàn)，所在的崗位常還處在企業(yè)業(yè)務(wù)流程的重要環(huán)節(jié)上，對(duì)擴(kuò)大企業(yè)的市場(chǎng)占有和提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮了重要作用，掌握了企業(yè)的先進(jìn)科技資源，他們的工作效率和工作質(zhì)量決定了業(yè)務(wù)流程能否高效運(yùn)行。

2.不可替代性。由于擁有構(gòu)成企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力源泉的關(guān)鍵技能，他們創(chuàng)造、發(fā)展了企業(yè)的核心技術(shù)，擁有對(duì)企業(yè)產(chǎn)品的效率、質(zhì)量和特色具有決定性作用，具有創(chuàng)造很高的商業(yè)價(jià)值的某些特殊技能，核心員工的關(guān)鍵技能是企業(yè)培育和保持企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，具有不可替代性。

3.具有較強(qiáng)的個(gè)性和獨(dú)立的人格。企業(yè)核心員工其人格相對(duì)較獨(dú)立，因?yàn)槭艿礁唷⒏叩慕逃?，知識(shí)較豐富，思考問(wèn)題也較深入，故人格培育速度比一般員工要快，個(gè)性成型所需要的時(shí)間相對(duì)較短。

4.核心員工具有較高的心理期望。企業(yè)核心員工認(rèn)識(shí)到自我對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的貢獻(xiàn)，因而有較強(qiáng)的社會(huì)尊重，自我實(shí)現(xiàn)等心理需求，企業(yè)核心員工具有價(jià)值優(yōu)越感和較高的專業(yè)忠誠(chéng)度，較低的企業(yè)忠誠(chéng)度，企業(yè)是發(fā)揮他們專業(yè)優(yōu)勢(shì)的平臺(tái)，他們更關(guān)心的是個(gè)人在專業(yè)領(lǐng)域取得的進(jìn)步以及個(gè)人的價(jià)值回報(bào)。

二、企業(yè)核心員工管理存在的主要問(wèn)題

盡管核心員工的價(jià)值如此重要，大多數(shù)企業(yè)對(duì)核心員工的管理還是相當(dāng)薄弱的，主要表現(xiàn)在：

1.企業(yè)對(duì)核心員工關(guān)心不夠，相當(dāng)一部分核心員工對(duì)目前的薪酬水平感到不滿意。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的今天，物質(zhì)與激勵(lì)之間的關(guān)系呈弱化趨勢(shì)，但物質(zhì)需要始終是人類的第一需要。核心員工工作的主要目的之一，還是要獲得一定的物質(zhì)報(bào)酬。在企業(yè)里，報(bào)酬的高低在一定程度上可以代表員工的價(jià)值，但目前企業(yè)的薪酬體系沒(méi)有適當(dāng)拉開(kāi)收入差距，體現(xiàn)不出核心員工的價(jià)值。

2.企業(yè)對(duì)核心員工支持不力，使核心員工對(duì)組織失去信心。企業(yè)絕大多數(shù)核心員工，都會(huì)對(duì)自己未來(lái)的職業(yè)發(fā)展和成長(zhǎng)空間抱有較高的期望，他們制定奮斗目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)努力創(chuàng)造條件。由于核心員工特別注重個(gè)人成長(zhǎng)和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，以及對(duì)企業(yè)的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵性作用，而企業(yè)又沒(méi)有為核心員工設(shè)計(jì)合理的職業(yè)階梯，沒(méi)有很好地關(guān)注核心員工的職業(yè)生涯發(fā)展，沒(méi)有制定具體行動(dòng)計(jì)劃和措施去努力營(yíng)造企業(yè)與員工共同成長(zhǎng)的組織氛圍。

3.企業(yè)的工作環(huán)境確不利于核心員工的成長(zhǎng)和發(fā)展。尊重是激勵(lì)的一種基本方式，是加速核心員工自信力爆發(fā)的催化劑，但有些企業(yè)不能完全實(shí)現(xiàn)有效溝通，溝通的環(huán)境不利于核心員工的情緒表達(dá)，沒(méi)有很好地通過(guò)核心員工目標(biāo)完成狀況的反饋，去激勵(lì)核心員工積極向組織目標(biāo)前進(jìn)，企業(yè)沒(méi)有授予核心員工恰當(dāng)?shù)臋?quán)利，授權(quán)不太恰當(dāng)或重復(fù)交叉，從而影響了核心員工的主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。

三、企業(yè)知識(shí)型核心員工管理策略

企業(yè)可從以下幾個(gè)方面對(duì)核心員工進(jìn)行有效的管理：

1.運(yùn)用科學(xué)的理念加強(qiáng)對(duì)核心員工的管理

一是堅(jiān)持“企業(yè)核心”理念，核心員工是企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一，是核心知識(shí)和核心技能整合的結(jié)晶，要管理和協(xié)調(diào)好各種有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的知識(shí)和技能；二是將核心員工的管理當(dāng)作企業(yè)戰(zhàn)略管理的重要組成部分，促使企業(yè)從戰(zhàn)略性管理的原則和要求出發(fā)，對(duì)核心員工實(shí)施有效管理，同時(shí)讓核心員工感受到組織的關(guān)懷，在強(qiáng)化組織的歸屬感中充分發(fā)揮潛能；三是堅(jiān)持公平、公正原則，對(duì)不同類型的核心員工，對(duì)普通員工和核心員工都要同等對(duì)待，以提高組織管理效率。

2.科學(xué)規(guī)劃、建立核心員工隊(duì)伍

首先明確企業(yè)核心員工的特點(diǎn)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略決定了企業(yè)所需的人力資源，從企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)策略去分析、明確哪些是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的、最重要的核心員工；其次，要對(duì)員工隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)任職素質(zhì)進(jìn)行大的“盤點(diǎn)”，分析外部人力資源市場(chǎng)的變化趨勢(shì)及內(nèi)部員工流失率情況，預(yù)測(cè)核心員工隊(duì)伍未來(lái)的發(fā)展變化與業(yè)務(wù)發(fā)展的匹配情況，要選拔認(rèn)同企業(yè)價(jià)值取向、素質(zhì)高、有潛力的后備人員有計(jì)劃地給予重點(diǎn)培養(yǎng)，逐步形成核心員工隊(duì)伍的階梯式結(jié)構(gòu)，從而持續(xù)有效地支持組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為核心員工的有效管理奠定良好的基礎(chǔ)。最后是加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，將個(gè)人優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)內(nèi)資源共享，從而分散和降低組織對(duì)個(gè)人的依賴性，同時(shí)加強(qiáng)制度化的規(guī)范管理，通過(guò)制度把個(gè)人所擁有的資源記錄、整理、分享并保存，從而變成企業(yè)的資源和優(yōu)勢(shì)。

3.構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)核心員工

制定合理的薪酬政策是留住核心員工的一種重要手段，一是薪酬體系要解決內(nèi)部的公平性和外部的競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)在企業(yè)和市場(chǎng)不斷的發(fā)展過(guò)程中，進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)調(diào)整；二是薪酬要與工作績(jī)效和員工的貢獻(xiàn)直接掛鉤，要與績(jī)效評(píng)估結(jié)果結(jié)合起來(lái)，讓員工明確自己的努力方向，調(diào)整員工的行為習(xí)慣和工作目標(biāo)；三是薪酬應(yīng)作為激勵(lì)員工學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)的重要手段，鼓勵(lì)員工學(xué)習(xí)更多、更廣、更深入的知識(shí)和技能，以應(yīng)付知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的挑戰(zhàn)；四是實(shí)施股票期權(quán)向核心員工傾斜，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)并存的激勵(lì)機(jī)制；五是工作內(nèi)容激勵(lì)，通過(guò)事業(yè)留人，讓核心人才真正進(jìn)入企業(yè)的管理，激勵(lì)企業(yè)核心員工保持旺盛的創(chuàng)造力，定期實(shí)行輪崗，實(shí)現(xiàn)人和崗位的優(yōu)化組合，在工作中加入富有挑戰(zhàn)性的新工作內(nèi)容，讓核心員工對(duì)工作感興趣，從而激發(fā)他們的聰明才智去解決問(wèn)題，通過(guò)培訓(xùn)，幫助核心員工改進(jìn)技能，提高效率，而提高他們對(duì)企業(yè)的認(rèn)同感。

4.重視核心員工的個(gè)性化管理

一是重視核心員工的“文化”管理，核心員工是企業(yè)發(fā)展的核心力量，在一定程度上決定了企業(yè)遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)制訂針對(duì)性強(qiáng)、切實(shí)有效的個(gè)性化的管理方案，將企業(yè)遠(yuǎn)景目標(biāo)與核心員工的個(gè)人愿景有機(jī)統(tǒng)一；二是建立核心員工的動(dòng)態(tài)管理模式，加強(qiáng)溝通、交流，了解他們的心理需求和期望，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)處理，注重情感留人，企業(yè)HR人員要與核心員工進(jìn)行坦誠(chéng)溝通，發(fā)揮HR人員的協(xié)調(diào)作用，為員工提供離職后的職業(yè)發(fā)展建議，為高層迅速補(bǔ)充人才提供方案；三是根據(jù)不同人才的需求特征制訂有針對(duì)性的留才計(jì)劃，進(jìn)行合理且富有彈性的員工價(jià)值定位，為核心員工提供多種升遷和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，創(chuàng)造員工成長(zhǎng)和發(fā)展的空間，培育獨(dú)特的企業(yè)文化，營(yíng)造和諧的團(tuán)體氛圍。

篇10

關(guān)鍵詞 工會(huì) 管理理論 視角 整合

管理是當(dāng)代社會(huì)建設(shè)的主題，是產(chǎn)出價(jià)值、創(chuàng)造效益的核心動(dòng)力。有組織就有分工，有分工就有管理，并且，在組織運(yùn)作過(guò)程中，管理還不僅限于對(duì)“人”的管理，同時(shí)還包括對(duì)“事”的管理。管理質(zhì)量決定了工作效率和質(zhì)量，即便在以服務(wù)為主體模式的工會(huì)工作中，管理也決定了服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣。因此，將現(xiàn)代管理理論與工會(huì)工作進(jìn)行整合，注重如何以最小的成本投入而換來(lái)最大的“服務(wù)”效益，是工會(huì)在當(dāng)前所面臨著的一項(xiàng)重點(diǎn)課題。

現(xiàn)代管理理論的核心內(nèi)涵

現(xiàn)代管理理論是當(dāng)今世界應(yīng)用最為廣泛的一種學(xué)派理論，也是研究人群最大的管理學(xué)派?，F(xiàn)代管理理論與經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等各學(xué)科交叉融合，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了充足的動(dòng)力。雖然現(xiàn)代管理理論下學(xué)派眾多，但綜合來(lái)說(shuō)，其核心內(nèi)涵主要體現(xiàn)在了三個(gè)方面。

第一，文化理論。文化理論是現(xiàn)代管理的核心，文化是一種團(tuán)隊(duì)精神，是推動(dòng)團(tuán)隊(duì)創(chuàng)造更大價(jià)值的動(dòng)力；同時(shí)，文化也是一種風(fēng)尚，是一種健康精神為核心的氛圍。在團(tuán)隊(duì)文化下，人們有著共同的信仰，有著共同的目標(biāo)，工作的積極性和效率都大幅提升，因此，文化是當(dāng)前企業(yè)單位不可或缺的重要內(nèi)容。

第二，戰(zhàn)略管理理論。二十世紀(jì)以來(lái)，世界進(jìn)入到科技、信息、經(jīng)濟(jì)全面飛速發(fā)展時(shí)期，同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)加劇，風(fēng)險(xiǎn)日增。為了謀求企業(yè)的長(zhǎng)期生存發(fā)展，很多企業(yè)團(tuán)體開(kāi)始注重構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如此，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等階段之后，則形成了較為系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理理論。戰(zhàn)略管理注重規(guī)劃意識(shí)，利用戰(zhàn)略規(guī)劃來(lái)消除風(fēng)險(xiǎn)，獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。

第三，素質(zhì)管理。素質(zhì)是決定效益的關(guān)鍵因素，因此，現(xiàn)代管理理論注重團(tuán)隊(duì)素質(zhì)，而團(tuán)隊(duì)素質(zhì)的形成有賴于個(gè)人素質(zhì)，因此，素質(zhì)建設(shè)是現(xiàn)代管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

當(dāng)前工會(huì)管理中存在的問(wèn)題

（一）管理缺乏理論和實(shí)踐數(shù)據(jù)支撐

在實(shí)踐中，工會(huì)組織的管理“效益”產(chǎn)出往往難以量化，成本缺乏可比性；而有效的管理則要求工會(huì)組織的管理部門具有較強(qiáng)的知識(shí)力量和技術(shù)力量支撐，其涉及到了管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、行政學(xué)乃至法學(xué)等多門學(xué)科，因此，人力資源的匱乏和專業(yè)知識(shí)力量的缺失，對(duì)工會(huì)組織的管理工作造成了較大的影響，同時(shí)也影響了工會(huì)內(nèi)部管理機(jī)制的實(shí)施和踐行。

（二）缺乏統(tǒng)一的政策導(dǎo)向和制度保障

目前，很多工會(huì)組織仍然采用傳統(tǒng)的管理方法，在工會(huì)組織的整體運(yùn)作中管理機(jī)制給人一種雞肋的感覺(jué)，反觀績(jī)效管理的運(yùn)行，其更像是一種“填表游戲”。導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因在于工會(huì)組織的內(nèi)部管理缺乏統(tǒng)一的政策導(dǎo)向和制度保障，使績(jī)效評(píng)估機(jī)制形同虛設(shè)，處罰力度不足，更缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，一線職工自我管理與批評(píng)的積極性不高，從而嚴(yán)重影響了整個(gè)工會(huì)組織管理體制的運(yùn)行。

（三）績(jī)效指標(biāo)設(shè)定缺乏科學(xué)依據(jù)，績(jī)效評(píng)估能力低下

績(jī)效管理是提升工會(huì)內(nèi)部管理力度的重要載體，然而，當(dāng)前大多數(shù)工會(huì)組織在設(shè)立績(jī)效指標(biāo)過(guò)程中缺乏科學(xué)依據(jù)，有些工會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)班子將績(jī)效指標(biāo)設(shè)定簡(jiǎn)單的建立在歷史數(shù)據(jù)上，而事實(shí)上，歷史數(shù)據(jù)中卻包含了許多的虛假數(shù)據(jù)，從而使績(jī)效指標(biāo)設(shè)定嚴(yán)重偏離了方向。此外，績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)應(yīng)建立在組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)上，而工會(huì)現(xiàn)行的績(jī)效管理卻毫無(wú)根基，如此，這也進(jìn)一步影響了績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建，削弱了其運(yùn)作效能。

（四）受到了根深蒂固的的抵制

在當(dāng)前的工會(huì)組織內(nèi)部，官僚風(fēng)氣依然存在。這種風(fēng)氣向往的是平靜、穩(wěn)定的工作環(huán)境，但內(nèi)部控制管理和績(jī)效管理倡導(dǎo)的卻是求新求變，由此，客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部管理體系肯定會(huì)損害一部分人的利益，而正是少數(shù)人為管理體制的形成制造了障礙。

此外，工會(huì)內(nèi)部管理的組織方式是將績(jī)效以量化的方式呈現(xiàn)出來(lái)，而鑒于內(nèi)部管理的特殊性質(zhì)，一些具體管理的質(zhì)量很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來(lái)衡量，由此，這也導(dǎo)致了工會(huì)內(nèi)部管理中的績(jī)效評(píng)估機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)效。同樣，內(nèi)部管理價(jià)值取向的多元化和利益機(jī)制的復(fù)雜性，使得工會(huì)績(jī)效評(píng)估的利益取向定位和價(jià)值取向定位具有很大的爭(zhēng)議性和主觀性，而這也成為了導(dǎo)致工會(huì)管理效率低下的重要因素。

現(xiàn)代管理理論與工會(huì)工作的整合

（一）打造積極進(jìn)取的工會(huì)工作文化氛圍

積極向上的文化氛圍有賴于工會(huì)全體職工的協(xié)同努力，在工作實(shí)踐中，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)致力于從四個(gè)方面來(lái)營(yíng)造工作文化。一是構(gòu)建相同的工作理念，不論崗位，不論能力，一律統(tǒng)一工作理念，以服務(wù)為核心，以確保職工的合法權(quán)益和目標(biāo)，打造“理念”文化；二是構(gòu)建相同的工作作風(fēng)，對(duì)事嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、效率，為人勤奮、好學(xué)、遵紀(jì)守法；三是統(tǒng)一政治思想，要通過(guò)思政教育、理論培訓(xùn)等形式，統(tǒng)一工會(huì)全體職工思想，營(yíng)造為了同一個(gè)目標(biāo)而奮斗、萬(wàn)眾一心的工作局面；四是要統(tǒng)一工作態(tài)度，在工作實(shí)踐中，理念是內(nèi)在的，而態(tài)度是直觀的，只有統(tǒng)一態(tài)度，才能形成工會(huì)文化，進(jìn)而也才能打造高效的工作模式。

（二）建立科學(xué)合理的戰(zhàn)略管理體系

戰(zhàn)略是為了適應(yīng)當(dāng)代快速發(fā)展的社會(huì)形勢(shì)而制定的一種策略，而戰(zhàn)略管理體系則既包含了發(fā)展戰(zhàn)略的制定，也包括對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略的管理、維護(hù)與評(píng)價(jià)。在當(dāng)前的社會(huì)形勢(shì)下，工會(huì)工作也需要與時(shí)俱進(jìn)，而與時(shí)俱進(jìn)的主要表現(xiàn)是實(shí)時(shí)掌握服務(wù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)，即職工群體。從當(dāng)前我國(guó)工會(huì)工作的整體情況來(lái)看，服務(wù)對(duì)象為私營(yíng)企業(yè)職工的，工作量和工作難度明顯要大于行政事業(yè)單位的職工群體。因此，在制定戰(zhàn)略管理體系時(shí)，各級(jí)工會(huì)組織應(yīng)首先調(diào)查服務(wù)對(duì)象的具體情況，繼而了解職工群體存在哪些困難，在未來(lái)的工作中會(huì)遇到哪些風(fēng)險(xiǎn)；其次結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況，制定職工動(dòng)態(tài)檔案，同時(shí)按一定周期對(duì)檔案進(jìn)行修訂；再次組織專人制定未來(lái)一個(gè)階段內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)；最后對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略體系進(jìn)行系統(tǒng)的管理，以確保戰(zhàn)略決策能夠順利的實(shí)施。

（三）加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)，提升工作效能

工會(huì)的內(nèi)部控制要求工作人員對(duì)工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施有效的監(jiān)控，這就要求內(nèi)控人員不僅具備專業(yè)素質(zhì)，還要具備政策、法制觀念、工作意識(shí)及一定的職業(yè)道德水準(zhǔn)。在這方面工會(huì)要發(fā)揮對(duì)工作人員培訓(xùn)的“橋頭堡”作用，定期或不定期組織對(duì)干部職工進(jìn)行培訓(xùn)，從知識(shí)層面、實(shí)際操作水平、道德觀念等方面入手，努力培養(yǎng)出一批政治合格、業(yè)務(wù)過(guò)硬、監(jiān)督有力的內(nèi)控隊(duì)伍，從源頭上建立預(yù)防消除風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，從而為工作的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。此外，加強(qiáng)干部職工綜合素質(zhì)的另一個(gè)目的在于矯正他們的價(jià)值觀，提升工作的積極性，從而全面配合《工會(huì)法》及其它國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，有效、高效的開(kāi)展工會(huì)工作，提升工作質(zhì)量。

結(jié)語(yǔ)：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，廣大職工群體在未來(lái)的發(fā)展道路上勢(shì)必將會(huì)面臨更多的困境，因此，工會(huì)工作也將不斷面對(duì)著挑戰(zhàn)。而現(xiàn)代管理理念是為工會(huì)工作指路的一盞明燈，運(yùn)用現(xiàn)念，科學(xué)管理工會(huì)工作，是提升提升工作效能、促進(jìn)工會(huì)工作可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

參考文獻(xiàn)：